作为一种人类文明的发展状态，现代化改变了世界各民族和国家，在这种改变的过程中，不同民族、不同国家基于自身的文化传统和特殊国情，探索符合自己的现代化道路，这其中，中国式现代化以及中国式现代化所取得的瞩目成就是一个重要典范。“中国式现代化既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的鲜明特色，它是人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、走和平发展道路的现代化。”在现代化进程中如何处理好人与自然的关系这一人类面临的共通性问题，是中国式现代化的核心要义之一。而作为中国式现代化发展的一个映照，探索实现人与自然和谐共生的进程，彰显了中国在探索符合自己的现代化道路过程中对如何处理经济发展与环境保护、人与自然、当代与后代、物质文明与生态文明等议题的认知与实践的不断深化，逐步形成了现代化的中国经验。
在人与自然和谐共生的中国式现代化进程中，环境法治体系扮演着重要的角色，“没有法治化就没有现代化，这是人类社会现代化的普遍规律”，环境法治体系为人与自然和谐共生的现代化供给着整体框架和规范依据。环境法治体系兼具动态和静态两方面，静态主要表现为环境法律的文本体系，动态则表现为环境法律的实施体系。纵观中国环境法治体系建设50余年的历程，其源于对环境问题的回应，环境问题的变化与识别催生了环保法律的制定和实施，逐步形成了环境法治体系。在生态文明的指引和要求下中国环境法治体系不断更新、发展，并在整体上呈现出特色性面貌。如何结合实践，从理论上描绘中国环境法治体系建设的整体观照，如何看待环境法治体系建设的经验与不足，如何从环境法治体系建设中提取与构建具有中国特色的环境法治话语体系，是环境法治理论层面仍应探讨的问题。而对中国环境法治体系建设的剖析，是揭示与总结中国环境法治的发展规律，建构中国式现代化话语体系的要求，也是为环境法治体系建设的新阶段即环境法典编纂提供理论支撑与引导的应有之举。
一、中国式现代化进程中环境法治体系建设的四重转向
从发展的整体脉络观察，中国环境法治体系建设伴随着中国现代化的历史发展进程逐步推进，主要围绕环境法律的制定展开，同时注重环境法律的实施，表现为从无到有、从观念到制度、从文本到实践、从静态到动态、从分散到综合的发展历程。通过对这一历史进程梳理，我们发现中国环境法治体系建设的发展阶段及整体历史图景基本与中国现代化的发展过程相吻合。“从历史演进维度看,中国治理实践植根于国家在各个历史阶段担负的发展任务和面临的社会矛盾”，进入新时代，中国治理实践“有力地推进和拓展了中国式现代化,为实现国家治理体系与治理能力现代化奠定了坚实的基础”。中国环境法治体系发展脉络不仅反映了我国在波澜壮阔的现代化进程中，基于不同阶段的观念认知和历史任务，对经济发展与环境保护等诸问题的认识进步与衡平选择，亦可从环境法律的制度史、立法史、观念史乃至学术史这一切面，得以洞见中国法治现代化乃至中国现代化的发展脉络及建设成就。
（一）从资源价值到环境价值的观念转变
现代意义上的环境保护法律起源于二战以后，中国最早的环境保护法律当属1979年颁布的《环境保护法（试行）》，以此为标志拉开了中国环境保护立法的开端，所以《环境保护法（试行）》颁布前的时期为我国环境法治体系建设的孕育期。此阶段的中国现代化处于探索阶段，主要任务是巩固新生的人民民主政权，恢复发展国民经济，完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，进而全面建设社会主义。这一时期，经济建设是首要任务，法治建设处于初步阶段，环境保护法律规范尚属萌芽状态，仅有的零散环境规范与政策也并不是完全以保护环境为主要目的，而是以解决经济社会发展中的资源问题以及促进环境资源的经济利用价值为主旨。此时环境更多的是作为一种资源而非保护对象，其体现为资源价值而非环保价值。这客观地反映了现代化初期人们对人与环境、经济建设与环境保护的认知，也反映出当时历史阶段国家担负的发展任务和面临的社会矛盾。
观念引领实践，孕育期的有关环境规范文本生动呈现了当时的观念认知，如1950年的《中华人民共和国矿业暂行条例》、1956年的《国务院关于加强新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定》、1962年的《国务院关于积极保护和合理利用野生动物资源的指示》等，其立法目的主要希冀通过对环境资源的利用，进而促进国民经济建设，几无环境保护的目的考虑。当然我们也需认识到，尽管这些政策文件所蕴含的内容并非典型意义上的环境保护规范，但是这些制度与政策的实施一定程度上仍然发挥了环境保护的功能。尤为重要的是，随着中国式现代化的不断推进，人们对环境本身的认识也逐步深入，对环境超越资源价值的环保价值认识日益深化，明显标志如1973年制定的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》（以下简称《若干规定（试行草案）》），已经超越资源价值认知而体现出了环保价值。这一规定的产生，可以视为我国环境保护立法的萌芽。可见，在中国式现代化进程的这一时期，虽然环境保护立法空白，但是环境法律规范的内容并非鲜见。有关环境保护规范的内容为环境保护的立法奠定了基础，而从资源价值到环境价值的观念进步，也为下一阶段环境保护法律规范的不断推出奠定了观念基石。
（二）从环境法律规范到环保法律的制度铺设
1979年《环境保护法（试行）》的颁布标志着我国首部综合性的环境保护法律产生，我国环境法治体系建设进入雏形期。雏形期环境保护法律的产生得益于“孕育期”的零散性规定及环境保护观念进步。1972年，中国派出代表团参加了联合国召开的第一次人类环境会议，了解到环境问题已经发展为世界性的议题，必须要重视环境保护工作。1973年，全国第一次环境保护工作会议召开，会议研究拟定了《若干规定（试行草案）》，并制定了《关于加强全国环境监测工作意见》和《自然保护区暂行条例》。从内容上考察，《环境保护法（试行）》的很多内容完全移植于《若干规定（试行草案）》，因此可以说该规定奠定了中国环境保护法的雏形。
以《环境保护法（试行）》为起点，我国的环境法治体系开始逐步构建。1982年《宪法》明确规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”。除了宪法对于环境保护进行统领性的规定之外，环境保护单行法的立法工作也渐次展开，比如污染防治领域的《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》，资源利用领域的《矿产资源法》《土地管理法》《渔业法》《水法》，生态保护领域的《野生动物保护法》等单行法的相继制定。除此之外，还有关于环境保护的各种政策产生。一系列法律规范及政策的制定与实施，构成了中国环境法治体系雏形。雏形期的环境法治体系标志着一系列环境法律制度从设计落地到实施，制度的铺设成为现实。当然，受制于环境保护法律立法仍属于起步阶段的缘故，这一时期很多环境法律规范仅仅具有开创意义，在实施层面尚有操作性不足的缺陷。此乃世界各国法治现代化的普遍规律，即制度先行、实践跟进，通过制度与实践的双向互动达到相对完善，形成全方位的法治体系。
（三）从法律文本到法治实践的立体发展
在中国式现代化的进程中，随着对环境认识的进步，我国的环境法治体系建设快速发展。1989年《环境保护法》实施，加快了我国环境立法步伐，环境法治体系建设也迈入了发展期。这一时期主要表现为环境法律规范和环境法治实践的双向互动，一方面，环境法律规范随着实践得以不断完善，形成了更加全面的制度文本体系；另一方面，随着制度框架的架构成型，环境法律规范的实践功能日益凸显，环境法在司法实践中作为重要的法律部门的地位日趋突出。
中国的环境法治体系建设纵深发展，既有日渐完善的制度规范体系，也有丰富多彩的环境司法实践。首先，对原有环境立法从内容上不断完善。原有的环境法律在实施中显示出了制度供给的不足，被生动丰富的环境法治实践倒逼完善。完善后的环境法律规范不仅在实施上更具操作性，也让环境法律规范内容更加具有体系性，为环境法治体系的构建提供了规范支撑。其次，对尚未立法的领域加快环境立法。这一时期，通过完善环境法律体系发展环境法治体系，针对新的环境问题，制定了相关的环境法律。比如，《防沙治沙法》《可再生能源法》《循环经济促进法》等，这些法律的制定及时应对了新兴环境问题，完善了环境法律体系。再次，环境立法开始注重国际化。随着中国加入世界贸易组织，环境立法进程进一步加快，在应对全球性环境问题方面开始完善立法，比如气候变化议题等。最后，环境诉讼制度日益完善。在环境法治体系建设过程中，环境诉讼类案件不断增加，国家通过“完善公益诉讼，加强生态环境领域司法保护。实施最严格的地上地下、陆海统筹、区域联动的生态环境治理制度”。尤其是环境公益诉讼的制度加持，有力推进了环境法律实践及环境保护。随着环境宪法、环境综合法、环境单行法、环境相关法等环境法律规范体系的不断完善，环境法治体系也相应地得到了较大的发展。
（四）从规范集群到法典编纂的体系构建
2014年《环境保护法》全面修订，使得环境法律体系更加科学，环境法治体系构建目标和路径更加明确。尤其是中共中央办公厅、国务院办公厅2020年印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，标志着环境法治体系建设迎来了新发展，进入新时期。新时代的环境法治体系有新的阶段特征和表现。一是生态文明理念广泛融入环境法律体系。2018年《宪法》修正案将“生态文明”写入宪法，对生态文明建设过程中的理论与实践经验给予宪法意义的高度肯认，构成了环境法治体系建设中的标志性事件，代表了环境法治体系建设的新成效。2014年《环境保护法》的修改将“推进生态文明建设”纳入立法目的，成为环境法追求的目标，这是环境综合法对生态理念的回应。除此之外，环境单行法、环境相关法的修改也体现了生态文明理念的内涵，比如《民法典》中绿色原则的规定等。二是环境法律规范不断丰富。早期环境治理过程中常常面临规范缺失的困境，即缺少相应的环境法律规范对有关环境违法行为进行处理。进入环境法治体系新时代，环境法律规范不断丰富，环境党内法规、环境法律规范、环境习惯规范、环境政策规范和环境社会规范等多种规范体系共同形成了环境法治体系的规范集群。三是环境法典编纂研究全面展开且不断深入。2020年《民法典》的出台标志着中国法治现代化进入法典化时代。环境法治体系的建设最为重要的依据当为环境法律体系，环境法律体系化的最高表现形式即为环境法典。环境法典的编纂研究体现了中国式现代化对环境保护法治建设的新要求，也契合了当下环境法治体系建设的新期盼，环境法典编纂为环境法治体系的健全与完善提供了最佳路径。
二、中国环境法治体系建设的核心要素
作为负责任的大国，我国对人与环境、经济发展与环境保护、社会发展与法治进步等问题在观念、知识、立法、实践等方面进行深入探索，产生了蔚为大观的环境法律体系和丰富多彩的环境法治实践，彰显了中国式现代化在环境法治领域取得的成就。在这一探索过程中，中国环境法治体系已然形成了以主体、依据、结构和内容为核心要素的整体架构。
（一）主体：政府、企业和公众
徒法不足以自行。从环境法治构建的理想图景来看，环境法治体系建设应当是多元主体共同参与的事业。事实上，在中国环境法治体系建设的过程中，一直注重各方主体的参与和合作，其中政府、企业和公众是最为重要的主体。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中提出，“明确政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。”此为我国在人与自然和谐共生的现代化建设中总结的经验，也是环境法治体系建设在主体维度的基本要求。
政府在环境法治体系中代表国家行使环境权力，是环境法治体系建设最为重要的主体之一。从世界范围考察，政府作为环境法治实践的主要参与主体几乎是世界各国共同的特点。这是因为解决环境问题的环境法治乃众人之事，属于公共利益的维护，作为公共利益代表的政府必须要担负起环境治理的主要责任。同时，为了避免环境资源利用中的“搭便车”行为，进而出现“公地悲剧”，也只能由政府承担环境保护的重要职责，而为了有效地保障公共产品的供给，必须由政府提供环境公共产品这一服务。
企业作为环境法治体系的一方主体，是为了解决和应对环境治理中“政府失灵”现象而出现的。在市场参与环境治理体系的过程中，作为市场主体的企业，其在具体经营活动中负有环境治理责任。企业作为环境治理体系的重要主体在各国的环境法中均有相应的规定，究其原因在于企业是环境问题的主要制造者，对解决环境问题负有当然义务。从法理上来讲，也符合环境法“原因者负担”的基本原则。随着市场作用在我国法治建设中的不断强化，市场参与环境治理体系的广度和深度亦不断拓展，环境治理方式也由单一的命令控制型逐渐生发出了市场参与型环境治理工具，比如排污权交易、生态补偿制度等。实际上，作为市场主体的企业参与环境治理体系，一方面有利于实现自身绿色发展的理念需求，另一方面也契合了现代社会绿色消费的基本理念。
除了政府、市场之外，公众（包括社会组织）也是环境法治体系的重要主体之一。公众作为环境法治体系的主体发端于环境治理社会机制的参与，并且具有不可或缺性。历史经验表明，环境治理体系中的社会参与缘于世界范围内重大环境事件的发生。重大环境事件的发生引起了人们对环境问题的重点关注，导致了环境治理过程中的公众参与程度加深。我国在环境治理过程中，最具代表性的公众参与环境治理事件当属“圆明园事件”。之后，环境保护部门通过各种方式从不同程度推动环境治理体系的公众主体地位。环境法治体系的公众参与是现代社会政治国家应对环境问题的必然要求，也是体现全过程人民民主的制度举措。
（二）依据：环境法律和环境政策
遵循相关规范依据是环境法治体系建设得以顺利推进的前提性基础，中国环境法治体系主要依靠环境法律和环境政策而展开。环境法律和环境政策作为两类正式制度，在环境法治体系建设当中发挥着最重要的作用。就二者的关系来讲，环境政策和环境法律除具备政策和法律的一般性特征外，还同时具有个属性表现，比如环境政策和环境法律的制定都必须考虑环境标准等环境法独有因素。
环境法律作为环境法治体系的重要规范依据有其自身的特点。首先，环境法律具有规范性。环境法律作为环境法治实践展开的规范依据，规范性是其最为主要的特征之一。环境法律的规范明确了在环境法治体系建设过程中权利义务和权力责任的具体设置，以此引导环境权利的享有者能够有效地保障自己的环境权利，规范环境权力的实施者依法行使环境权力。其次，环境法律具有稳定性。与环境政策具有灵活性不同，环境法律则具有稳定性，这正好弥补了环境政策的不足。环境法律的稳定性是因为其制定程序往往要历经严格的立法程序，立法程序的设置决定了环境法律的稳定性，并且环境法律一旦制定实施，很难随意地进行内容的变动。最后，环境法律具有民主性。在环境法律制定过程中将自上而下和自下而上结合起来，自上而下是因为环境法律的起草、审议、通过、公布和实施主要依靠国家机关推动，自下而上则因为在环境法律制定的过程中要遵循民主立法的原则，通过征求专家意见、社会公众意见等方式实现环境立法的民主参与。
在中国环境法治体系建设中，另一类重要的规范依据是环境政策。区别于环境法律，环境政策有自身独特的优势。首先，环境政策具有灵活性。众所周知，政策相比于法律而言具有非常强的灵活性，环境政策自然具有这一特性。环境政策的灵活性恰恰适应了环境法治体系建设的时代需求，正因如此，环境政策作为环境法治体系建设的依据在当下环境法治实践中可谓比比皆是。内在机理是，在环境法治实践中，出于解决问题的急需，许多制度的实施具有一定的急迫性，如若要通过环境法律的方式作为依据则需要经过严格的立法程序，这无疑需要更高的时间成本，相反，以环境政策作为依据推动制度的实施则可以避免程序的繁琐，节省时间成本。其次，环境政策具有高效性。一般情况下指导环境法治体系建设的环境政策都是由国家公权力主导制定，并自上而下推动实施，这体现出很强的政府主导性特征，具有很强的公权力色彩，在推动实施时更具高效性，也更有利于相关环境政策的推行和有关制度的实施。最后，环境政策具有政治性。政治性是当下中国环境治理体系建构过程中重要的特色，由执政党直接将自己的环境治理理念转化为国家的环境治理政策，并在全国予以推行，这是执政党推行执政理念和执政方式的重要形式，环境政策作为重要的制度工具发挥了非常积极的作用。
（三）结构：环境权利和环境权力
就环境法治体系的结构而言，环境法治体系主要关涉环境权利和环境权力两个方面的内容，有学者称其为环境法的法权结构。中国环境法治体系需建构平衡的环境法权结构，处理好环境权利与环境权力之间的张力，平衡好环境利益，才能实现环境善治的目标，在中国式现代化进程中推动环境治理体系和治理能力现代化。
事实上，中国环境法治体系建设最初是以环境权力作为主要工具推动的，这是因为环境问题的应对，最早主要以行政主导的方式进行。1973年第一次全国环境保护工作会议明确提出要建立专门的环境保护机构，1974年环境保护领导小组成立，专门负责全国性的环境保护工作，这标志着我国环境权力主导的环境治理体系形成。以环境权力主导的环境法治体系特征明显：首先，环境权力主导的环境法治体系搭建了相对完整的环境法律体系。受环境问题应对上的政府主导作用影响，早期的环境法律制定主要是由环境权力主导。正是环境权力主导作用的强势影响，所以我国的环境法律体系在较短时间内基本得以形成。虽然在具体规范上环境权力和环境权利可能出现失衡状况，比如现有《环境保护法》对环境权力内容的规定要远多于环境权利，但是环境权力主导对环境法律体系建设的积极意义依然值得肯定。其次，环境权力主导的环境法治体系形成了合理的环保行政组织架构。在环境行政权力的主导下，我国环境保护机构多次调整逐渐演进，1973年的环境保护领导小组、1982年的环境保护局、1984年的国家环保局、1988年的国务院直属机构国家环境保护局、1998年的国家环境保护总局、2008年的环境保护部、2018年的生态环境部，这些机构名称的变迁都具有深刻的环境权力主导的烙印。最后，环境权力主导的环境法治体系形成了高效的命令控制型环境治理模式。以环境权力为主导所形成的排污许可制度、环境影响评价制度、环境标准制度等环境制度，在应对环境问题时发挥了非常重要的作用。当然，环境权力主导的环境法治体系取得明显质效的同时，不同程度的问题也相继产生，比如，现有环境法治体系中环境权利规范内容显然不够，以至于在环境权利的保护方面无法取得良好的效果；在环境保护机构方面缺乏社会组织的参与，导致环境保护工作成为政府“单打独斗”的任务；等等。
鉴于环境权力主导的环境法治体系存在诸多不足，有必要将环境权利纳入环境法治体系，形成平衡的环境法权治理格局。环境权利参与环境法治体系，受20世纪80年代权利话语的影响，“我们的时代是一个迈向权利的时代”，人类只有认真地对待权利，才能获得作为人的尊严和价值。在环境治理体系建设之中，环境权利发挥着至关重要的作用。一方面，环境权利为环境法治体系的建设奠定了坚实的理论根基，从环境权利的体系、内涵、性质等方面去构建环境法治体系之大厦已成为环境治理体系构建的重要路径之一；另一方面，环境权利的实践应用也为环境法治体系内容的拓展提供了现实图景，以环境权利为基础展开的环境私益诉讼和环境公益诉讼就具典型例证。当下，环境权利作为环境法治体系重要的组成部分已经不可或缺，它和环境权力共同构成了环境法治体系的有机结构。
（四）内容：法律规范与技术规范
环境法治体系的建立健全是一项系统性工程，需要多种规范体系协同。其中，环境法律规范和环境技术规范相结合是最为明显的表征。关于法律规范和技术规范的关系，理论界存有不同的认知，主要包含以下观点：第一，法律规范包含技术规范说。该学说认为技术规范属于法律规范的构成，比较典型的是环境标准中的强制性标准，强制性标准属于技术规范，具有法律效力，属于法律规范体系的构成部分。第二，法律规范援引技术规范包含说。该学说认为技术规范并非法律规范，但是一旦被法律规范援引，就具有了规范功能，属于法律规范的内容。第三，法律规范和技术规范并列说。该学说认为法律规范和技术规范属于并列的两类规范体系，法律规范是一种行为规范，技术规范是一种事实判断。总之，关于法律规范和技术规范的认识虽尚存争议，但基本的共识是在环境法治体系建设过程中，法律规范和技术规范共同发挥着不可或缺的作用。
环境法律规范作为环境法治体系中的重要内容是不言自明的事实。因为不论是环境法律体系的构成，还是环境法治实践的具体实施，都离不开环境法律规范作为依据。从涵摄范围来讲，环境法律规范属于法律规范的一种，环境法律规范的内容是环境权利保护的依据和环境权力运行的遵循，亦是环境义务落实的根据和环境责任承担的准则。正是因为环境法律规范的存在，当人们的环境权利受到环境危害行为侵犯时，才能根据相应的法律规范依据提出权利救济诉求。并且，环境法律规范也能够规范环境保护机构环境权力的依法运行，避免环境权力行使过程中的越权或者滥用权力情况出现。环境法律规范作为环境法治体系的重要内容在环境法治建设过程中具有非常重要的作用，然而仅仅依靠环境法律规范并不能实现环境法治体系的构建目标，在环境法律规范实施过程中，比较明显的现象就是多数情况下需要环境技术规范作为支撑。
从规范的谱系而言，环境技术规范和环境法律规范当然属于两类不同的系统，实际情况也反映了环境法律规范和环境技术规范的差异。考察我国的法律体系，严格意义上的技术规范并不存在，多数情况下其作为一种援引的内容出现在法律规范当中。环境法律体系也存在此类情形，大量的环境技术规范的适用也要通过在环境法律规范中被规定援引方能产生效力，比如《生态环境标准管理办法》中的生态环境管理技术规范、环境健康风险评估的技术规范等。可以说，环境法律规范的实施与环境技术规范的完备程度息息相关，一个运行良好的环境法治体系必然有着完整的环境法律规范体系和环境技术规范体系支撑。
三、中国环境法治体系建设的法理动因
中国式现代化的发展规律决定了中国环境法治体系建设的独特规律，基于其自身独特的主体、依据、结构和内容构建的法治体系，所具有的体系完备性和内容丰富性必然有缘由之所在。因此有必要考察中国环境法治体系建设经验，探寻其自身规律运行的深层法理。
（一）根本动因：党领导环境法治体系建设
党的领导是中国社会发展的必然，也是中国式现代化进程中国家治理的主要形式。中国环境法治体系建设是通过中国共产党的领导将“政治因素纳入法律辩护之中”的回应型法治来推进的，这种法治类型是为了实现法律目的而采取的一种融合性手段。中国共产党在中国环境法治体系建设中的领导地位是由其在中国社会革命、改革、建设和发展过程中的地位和作用决定的，历史和人民在中国社会的发展中选择了中国共产党，中国共产党也领导中国式现代化取得了举世瞩目的成就。正是如此，中国共产党必然是中国特色社会主义法治体系建设的领导核心和关键力量。考察中国环境法治体系的建立、形成、转型和发展的过程就会发现，当代中国环境法治体系建设过程中取得的成绩离不开中国共产党的领导。
中国共产党作为一个使命驱动型政党，在环境法治体系建设过程中发挥着决定性作用。具体来讲，中国共产党对环境法治体系的建设主要通过两个方面进行推动。一方面，通过党的顶层设计推动环境法治体系建设。内部视角下，环境法治体系的建设主要由党的组织和机构进行推动，比如党的全国代表大会、党的中央委员会、党的中央领导小组制定相关的文件，确定环境治理的重大决策内容和部署环境法治的重大战略，比如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等。另一方面，通过党的组织架构推动环境法治体系建设。外部视角下，表现为环境法治体系的建设是将党的意志上升为国家的意志，这一过程需要相关主体予以贯彻落实，表现为权力机关的落实、行政机关的落实、司法机关的落实、监察机关的落实等。权力机关的落实主要通过行使立法权，通过法律的立、改、废、释、纂等形式；行政机关的落实主要通过行使行政权，采取发布规范性文件的形式，比如“大气十条”“水十条”等；司法机关的落实主要通过行使司法权，通过发布司法解释等；监察机关的落实主要通过行使监察权，采用责任追究的形式倒逼环境法治体系建设。
（二）直接动因：实践探索供给环境法治体系建设
环境法治体系建设不能仅仅停留在理论的言说，而是要直面环境法治实践。环境法治中制度政策的落地为环境法治体系的建设提供了实践基础，也是环境法治体系完善和发展的直接动因。以生态文明建设为契机，环境法治实践开启了新征程，在生态文明建设推行的过程中，环境法治实践不断走向深入。首先，环境法治实践的深入发展表现为环境立法速度不断加快。《宪法》的修改将“生态文明建设”相关内容写入其中，《环境保护法》重新修订并且确立了其生态文明建设领域的基础性、综合性地位，《大气污染防治法》《森林法》等环境单行法重新修订，《土壤污染防治法》《长江保护法》《黄河保护法》等环境新兴法颁布实施。除此之外，多个新兴的环境法领域正在制定相关法律，环境法典的编纂研究正在全面推进。生态文明时代环境法治实践不断丰富，环境立法不断发展。其次，环境法治实践的深入发展表现为环境执法体制机制不断健全。党的十八大以来，国家层面出台多项涉及环境执法的文件，对环境执法体制机制进行了全面部署，通过环保督察、环保约谈、河长制等形式确保环境执法实效。并且，通过国家机构改革等方式深化完善环境保护管理体制，统一环境执法规范，落实政府的环境保护责任。这些措施为环境执法体制机制的健全和环境治理体系的功能发挥提供了动力。最后，环境法治实践的深入发展表现为环境司法体系内容不断完善。环境司法专门化为环境法治体系建设提供了丰富的司法基础，从2007年贵阳清镇环保法庭的最早设立，我国开始了环境司法专门化的探索，目前专门的环境资源审判机构超过千家，专门的省级检察院环境公益诉讼检察机构也几十家有余，环境司法专门化组织不断完善。随着环境司法专门化组织的发展，环境司法的人员、规则、程序、运行等也开始专门化，环境司法专业化水平不断提升。
总之，环境立法、环境执法和环境司法作为环境法治实践之中三个非常重要的方面，为环境法治体系的系统性建构提供了推动力，无论是自下而上的改革推动，还是自上而下的试点推进，都为环境法治提供了生动而丰富的实践，为环境法治体系的最优化建设贡献了力量。
（三）文化动因：中国传统文化促进环境法治体系建设
环境法治体系的建设既需要宏观层面的制度体系构建，也需要微观层面的规范内容设置，无论是制度体系还是规范内容，都离不开文化的涵养和补给。党的二十大报告指出“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，由此人与自然和谐共生作为中国式环境法治的指导理念地位确立，并且环境法治体系的建立也为实现人与自然和谐共生的理念提供了坚实的环境法治保障［23］。中国作为文明古国，在处理人与自然关系的问题上具有深厚的文化传承基因。历史地看，人与自然和谐共生作为环境法治体系建立的理念基础是中国传统文化的必然要求。早期的天人合一、人与自然和谐、道法自然等传统朴素的环境价值观为当代环境问题的应对奠定了深厚的文化基础。本质而言，现代环境法治体系的建设就是要处理好人与自然、人与社会、人与人以及人自身内在的关系，这些关系处理是否和谐不仅决定了人生存的环境状况，更影响了社会的发展走向。
中国在构建环境法治体系的过程中，始终重视借鉴传统文化中的和谐理念，贯彻人与自然和谐共生要求，处理好环境保护中的各种关系。一方面，处理好环境保护和经济发展的外部关系。经济发展和环境保护之间的冲突是不可避免的，如何将这种冲突降到最低是环境法治体系建设中必须面对的问题。处理好环境保护和经济发展的逻辑起点是和谐的思维，以此探寻经济发展和环境保护的最佳平衡点。另一方面，处理好环境法治体系建设过程中的内部关系，包括污染防治、资源利用和生态保护三者之间的关系。环境保护不能仅仅因为污染防治而忽视资源利用和生态保护，否则容易造成零增长。也不是只关注资源利用而忽视污染防治和生态保护，否则容易造成破坏性增长。更不是只关注生态保护而忽视污染防治和资源利用，否则人类将退回原始社会。中国环境法治体系建设中始终用和谐思维平衡好污染防治、资源利用和生态保护三者之间的关系，以人与自然和谐共生的理念引导环境法治体系建设。
人与自然和谐共生作为中华文明一个传承已久的和谐理念，其在应对环境问题，建构环境法治体系方面具有重要的指导性意义。环境法治体系的发展和完善，离不开人与自然和谐理念的推动，将人与自然和谐共生理念作为环境法治体系建设的导引精神，既尊重历史，也符合现实。
（四）时代动因：生态文明引导环境法治体系建设
从当今中国环境法治体系建构的现实图景审视，生态文明建设作为国家层面“五位一体”布局的总体规划内容，导引着环境法治体系的具体建构。生态文明建设是环境法治体系建立的方向指引，环境法治体系的完善又能促进生态文明建设目标的实现，二者可谓相辅相成、相依互动。2012年，党的十八大报告将生态文明建设置于突出位置，与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设并列。由此，生态文明建设的基本方位得以确定。生态文明建设的具体内容包含了多个方面，其中法治当属生态文明建设的重要领域，而环境法治又属于生态文明法治建设过程中的关键环节。生态文明建设的提出，从本质上对环境法治的基本理念具有革新的功能，让传统的环境法治思路更加具有系统性，并避免了传统环境法治建设中的碎片式要素治理。当下环境法治体系建设的图景表明，随着生态文明建设不断深入推进，环境法治体系正在不断弥补不足，朝着更加系统科学的方向发展。
生态文明建设在立法层面，主要表现为环境法治体系中陈旧的法律渐次被修订，新制度围绕生态文明建设目标而重构。同时，对推进生态文明建设重要领域缺失的环境法律补充立法，以完善生态文明时代的环境法律体系。法律的生命在于实施。就执法层面而言，改革地方环境执法体制机制，环境保护执法实行垂直管辖，环境执法力度不断加大；完善环境监察制度，将环境监察机构的地位予以提升，设立环境保护督察制度，加大对政府环境行政行为的监督；更新环境执法理念，转换执法方式，从运动式执法向常态化执法发展、从重点领域执法向普遍执法发展、从批示执法向为民执法发展、从高压型执法向人性化执法发展、从选择性执法向公平性执法发展。就司法层面来讲，主要表现为环境司法专门化不断深入推进，化解纠纷案件的审理越来越体现司法公正。总之，生态文明指引下的环境法治建设是当下中国环境法治体系最现实的图景，也是最能体现环境法治样貌的真实存在，从这个角度讲，生态文明指导下的环境法治建设是环境法治体系建设能够取得成功的时代动力。
四、中国环境法治体系建设的未来走向
中国式现代化业已取得举世瞩目的成就，并将继续推动中国社会向前发展，以实现中华民族的伟大复兴。用发展的目光审视中国式现代化进程中环境法治体系建设的实践探索、整体架构和建设动因，所有的一切都是当下的存在。中国式现代化进入新时代，中国环境法治体系建设与发展的考察，不仅应当回顾历史、分析当下，更为重要也更为关键的应是展望未来，探讨其未来的发展走向，勾勒其未来的发展图景。
（一）党的领导和多元主体共治立体运行
在中国共产党的领导下，及时回应和解决不同阶段的社会矛盾，是中国式治理的鲜明特征。经验已经证明，中国环境法治体系建设成就取得的根本原因在于党的领导。未来发展中，要始终坚持中国共产党对环境法治体系建设的领导。中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中明确提出，要构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。这为中国环境治理体系的未来发展指明了方向。党委领导和政府主导就是党领导环境法治体系建设的最为集中的体现。当然，环境法治的系统化建构肯定不能完全依赖于党委领导和政府主导，其他主体的参与应当在未来环境法治体系建设中充当应有的角色、发挥应有的功能。
传统多元主体的环境治理体系结构是以党政、企业和第三方主体形成的平面体系，党政作为公权力主体主要是作为规制者行使环境权力，企业和第三方主体均被作为规制对象，企业作为环境治理主体是被规制者和被监督者，接受党政的规制和第三方主体的监督，同时企业对党政也具有监督功能，第三方主体作为环境治理的主体主要是监督者，对党政机关行使环境权力的行为进行监督。这种结构是早期的环境治理体系基本样态，在环境治理过程中也发挥了重要作用。但是这种平面化的环境治理体系架构并不能完全适应当下中国环境治理体系建设的实际需要。一方面，传统架构没有突出党的领导这一中国式现代化的重要特征；另一方面，第三方主体在概念上过于宽泛，将行使环境权力的立法机关、检察机关和审判机关与行使环境权利的公众和公民团体混为一体，这显然不符合现代环境治理的时代要求。现代环境治理体系建设应当关注环境法治实践，环境法治实践的样态揭示了传统环境法治体系格局已经力有不逮的事实。未来，中国环境法治体系结构应当从平面化转向立体化，形成一个“三锥形”运行体。锥体的顶点是中国共产党，体现中国共产党对环境法治体系建设的领导。锥体的底面三个角分别是政府、企业和公众，政府行使环境权力作为规制者受党的领导的同时并接受企业和公众的监督，企业作为被规制的对象同时监督政府，公众对政府和企业都有监督的权利。依此模式，逐步完善并最终形成党的领导、多元主体共同参与的立体结构的环境法治体系。
（二）环境政策和环境法律协同互济
环境法治体系中环境政策和环境法律作为两类正式制度而存在，两者通过互相协同和配合对环境法治体系建构发挥作用。从归属上来讲，环境政策是一种非常典型的公共政策，是公共政策的内容在环境治理当中的集中呈现。公共政策是政府部门或者政治团体等具有公共社会性质的机构所作出的一种限制规则，具有价值判断和权威性特征，并且任何公共政策的制定都关涉一定的利益群体。根据关涉范围的不同，公共政策可以做出不同的分类，包含福利政策、经济政策、卫生政策、教育政策以及环境政策等内容。其中，环境政策是以解决环境问题为目标而存在的，是现代社会公共政策中最为重要的政策类型。环境法律是法律发展到一定阶段而出现的新兴法律领域，是为了应对环境问题而产生的。无论是环境法律还是环境政策，在传统环境治理过程中都发挥着各自的功能。
传统环境法治体系中，环境政策和环境法律都具有不可替代性，但是没有体现出二者的协同功效。在未来环境法治体系的完善中，不仅应当关注环境法律和环境政策二者各自作用的发挥，而且也要充分发挥环境政策和环境法律的协同效用，这也是当下环境治理体系和治理能力建设的必然要求。协同作用的发挥要包含政策的法律化和法律的政策化两种路径。“法律愈发展，法律术语就愈需明确其含义。”政策的法律化就是将那些先于法律实施，实践证明科学可行的环境政策理念、原则、制度等上升为环境法律，使其更具合法性和稳定性。法律的政策化则是针对那些已经制定的环境法律规范，将抽象性的理念、原则等用环境政策的形式具体化，从而使其在环境治理之中更加具有实施上的可操作性。显然，未来环境法治体系之发展需要环境政策和环境法律协同互济，方能实现其更加科学完善的结构和作用。
（三）环境利益内部和外部衡平发展
从利益视角审视，现代环境法治体系建设的内在要求是要处理好各种利益冲突。本质上，环境法治所处理的和谐利益就是环境利益，环境利益的平衡结果是现代环境法治体系能否更好发挥作用的关键。环境利益作为环境法的核心范畴之一，在整个环境法的体系建构和环境治理当中发挥着非常积极的功能。长期以来，环境法治体系建设中对环境利益的衡平主要聚焦于环境利益的外部平衡，也就是主要讨论环境利益和经济利益之间的冲突如何衡平。最初，关于如何衡平环境利益和经济利益之间的关系，主要有环境利益优先论和经济利益优先论。环境利益优先论认为，应当将环境保护置于首位，放弃经济利益的发展，让环境恢复到原来的自然状态。经济利益优先论则认为，应当将经济发展放在首位，重点关注经济发展，一旦经济发展取得足够成效，所有的环境问题都可以用经济发展所产生的技术得以解决。两种观点争论不休，最终，随着可持续发展的提出，终结了这种单一的优先论，而形成了协调论的共识。
协调论强调环境利益和经济利益协调发展，其在传统环境法治体系构建过程中发挥了重要作用，但是这种讨论仅仅关注到了环境利益的外部视角，而忽视了环境利益的内部视角。未来健全环境法治体系的过程中，必须要有一种整全性视角，既要通过外部视角处理好环境利益和经济利益的关系，也要关注环境利益的内部关系。内部关系涉及到环境利益的内部类型，环境利益的内部衡平就是要处理好生态保护、资源利用和污染排放之间的关系，主要通过法权的路径，即通过权利路径和权力路径得以实现。一方面，可以从权利的路径，规范的设置环境权利和环境义务来衡平环境利益的外部关系和内部关系；另一方面，从权力的路径，通过配置环境权力和环境责任的内容来平衡环境利益的内外部关系。以此衡平环境利益，完善中国未来的环境法治体系。
（四）技术规范和法律规范相互融合
现代环境法治体系的建设，既需要来自规范的法权配置，也需要出自技术的支撑。随着现代社会的发展，技术已经成为人类社会进步的推动力，讨论技术和法律之间的关系，已然成为当代法治社会的重要议题，尤其是在新兴的法律领域，技术应用于法律的实例已屡见不鲜，环境法中技术因素的大量嵌入也是明显的事实。在环境法中，技术适用于法律非常普遍。一方面环境问题的应对本身具有技术的因素，环境问题既是法律议题，也是技术议题；另一方面环境立法、环境执法和环境司法过程中必须要依靠技术的加持方能实现环境法律的目的。在众多环境法律的技术规范中，环境标准最为典型。从技术的视角观察，环境标准的制定是通过技术测算的方式得以确定的，这实际上证明了环境标准的技术性因素。但是单纯的作为技术规范的环境标准仅仅是一种技术层面的判断依据，并不具有规范的效力，也无法成为环境法律的内容。只有将环境标准的内容引入环境法律之中，被环境法律援引之时，环境标准就具有了规范效力，当然也就具有了法律上的强制力。因此，环境标准作为环境法治体系的构成部分必须被法律援引，方能成为其组成内容。这种传统的环境法律规范和技术规范关系的认知在环境法治体系构建中得到普遍体现。
但是，传统思路并没有在环境法治体系中赋予技术规范一定的地位，这无疑降低了技术规范在环境法治体系中的作用。实际上，在未来环境法治体系的整体建构中，必须具有整全性的视角，而非单一视角，也就是说不能仅仅将环境法治体系的建设认为是环境法律体系，而是要将在环境法治实践中发挥作用的法律规范体系、政策规范体系和技术规范体系有机集成。只有将这三种规范体系全整集成，才能反映未来环境法治规范的整体图景。正是如此，未来环境法治体系的构建过程中，不仅要关注传统法治体系中的法律规范和政策规范，还要关注环境法治体系建构中的技术规范。以环境标准为例，随着《标准化法》的实施，环境标准开始法律化，技术规范开始融入法律规范的结构当中。另外，《环境保护法》的修订，也将环境标准的内容引入法律，法律的实施开始以标准作为依据，法律呈现出标准化的现象。从本质上来看，无论是标准的法律化，还是法律的标准化，都是体现了技术规范和法律规范的相融性，在环境法语境下就是环境技术规范和环境法律规范开始趋于融合。毫无疑问，这种融合趋势在未来将对建构现代环境法治体系发挥重要的作用。
五、结语
建设有中国特色的环境法治体系是中国式现代化的重要内容之一，是实现人与自然和谐共生现代化的法治保障。如何在尊重自身历史传统的基础上融入新的发展因素，探求新的治理方式，新的治理思维，始终是实践中探索中国特色的环境法治体系建设的应循之径、科学之径。而如何在理论上回溯历史，归纳、总结实践经验，进而提取、建构自身话语体系，在环境法治体系建设中阐释中国特色、中国智慧，回应中国场景，是现代化进程中回应人与自然关系议题不可轻视的理论建设。在环境法治体系建设的实践中构筑以生态文明为核心的话语体系，以具有中国特色的话语体系引导、反哺环境法治实践，并在实践探索与理论建设的良性互动中演绎立于世界之林的环境治理先进经验、独特智慧，是中国式现代化进程中环境法治体系建设的求索征程与未来坚持。回溯历史，中国环境法治体系建设历经了从无到有、从融合到独立、从散乱粗糙到规范有序的历史进程，成就与不足并存。展望未来，中国环境法治体系建设随着中国式现代化的推进已迈入新的征程，环境法治体系建设的首要任务，已由构建覆盖完备的环境法律规范转为强调体系性、科学性的环境法典的制定与实施。而环境法典的制定与实施不仅是环境法治领域新篇章的开启，更是中国环境法治体系建设的卓越成就和中国特色环境法治话语体系建构的制度彰显。
（作者简介：巩海平，甘肃政法大学环境法学院副教授）
网络编辑：同心
来源：《甘肃社会科学》2024年第4期
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