《中国共产党章程》（以下简称“党章”）是中国共产党的根本大法，是党内法规制度建设的根本依据，是全体中国共产党员必须遵循的总规矩和根本行为规范。中国共产党在百余年奋斗中及时把党的实践创新、理论创新、制度创新的重要成果写入党章，使党章在推进党的事业、加强党的建设过程中发挥了重要指导作用。维护党章权威，保障党章全面实施，就是确保党的基本理论、基本路线、基本方略得以贯彻落实。习近平指出:“要加强对遵守党章、执行党章情况的督促检查，对党章意识不强、不按党章规定办事的要及时提醒，对严重违反党章规定的行为要坚决纠正，全党共同来维护党章的权威性和严肃性。”党的十八大以来，中共中央高度重视确保党章实施的体制机制建设，出台了一系列保障党章实施的党内法规，形成了丰富的制度成果。展望未来，党章的全面实施还需要在理论上进行系统性阐释，在实践中补齐短板。
一、问题的提出
党的十八届四中全会提出“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”，作出“健全宪法实施和监督制度”的重大战略部署；党的十九大报告提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”；党的十九届四中全会强调“健全保证宪法全面实施的体制机制”，这些都是坚持和完善中国特色社会主义法治体系的重大战略举措。党的十八大以来，党内法规体系被纳入中国特色社会主义法治体系，成为全面推进依法治国的重要内容，依规治党成为全面推进依法治国的重要抓手。依法治国重在宪法的全面实施和监督，依规治党重在落实党章的全面实施和监督。宪法的全面实施和监督已经被纳入党和国家的战略部署并形成了具体制度，例如，已经完善全国人民代表大会及其常务委员会宪法监督制度，建立了合宪性审查制度，明确了国家宪法日，普遍开展宪法教育，建立了宪法宣誓制度，等等。2023年4月，中共中央在印发《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》给各级党委（党组）的通知中明确指出：“要扭住贯彻执行这个关键，把党章党规实施摆在更加突出位置，以钉钉子精神狠抓党内法规制度贯彻执行。”这表明，建立健全保障党章全面实施的体制机制，无论从理论上还是实践上，条件都已经成熟。
宪法实施有多种方式，例如，宪法精神的具体化即贯通在各项法律法规之中、合宪性审查等。由于宪法是根本大法，其解释权属于全国人民代表大会常务委员会。因此，宪法不能作为具体的法律依据去实施，必须形成全面实施的体制机制，党章在党内法规体系中的地位与宪法在法律法规体系中的地位类似。作为党内根本大法，党章的规定也需要通过具体的党内法规来落实，对党章的修订只能经过党的全国代表大会，党章的解释权仍需在党内法规中作出明确规定，需要完善合章性审查机制，对违反党章的党员、干部建立相关惩处机制。宪法的全面实施能够保障依法治国顺利推进，党章的全面实施则能够确保依规治党，同时引领、带动依法治国，其作用和意义不言自明。
目前，国内学界对党章实施的研究尚处于发轫期，为数不多的研究成果也仅从重要意义、主要问题以及实践路径等方面展开，着眼于突出党章实施的效力，并没有将保障党章全面实施看做一个系统工程或重大政策建议提出来，现有研究成果缺乏学理性和实用性，对理论和实践的指导意义不够大。因此，要全面把握党章从静态文本向动态实施的转化，需要从更宽广的视野来考察党章全面实施的内在逻辑、重要意义及其历史沿革，从而为推动新时代党内法规制度建设向纵深发展、实现更高水平的依规治党提供指导。
二、中国共产党推进党章实施的历史经验
中国共产党在百余年奋斗中立足于党的建设，汲取国际共产主义运动的经验教训，在自觉、主动实施党章方面形成了丰富的历史经验。
一是建立党章解释制度。党章作为党的根本大法，具有高度的概括性、抽象性和稳定性，只能由党的全国代表大会制定或修改，这决定了它需要通过党章解释制度解决党章文本稳定性和实践变动性之间的矛盾。党的二大通过了中国共产党第一个党章，其中第二十八条明确规定：“本章程修改之权属全国代表大会，解释之权属中央执行委员会” 。从党的二大到四大，党章解释权属于中央执行委员会；1927年6月，中共中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》删除了有关解释主体的规定。党的七大、八大、十大、十一大都由党的副主席或党的总书记（主管书记处）对党章修正案进行解释说明。1956年，毛泽东在《中共中央政治局扩大会议上的总结讲话》中提出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。”毛泽东这个建议立即得到中共中央领导集体一致赞同。党的八大把党代会常任制列为党章修改的重要内容，提出把县一级以上的各级代表大会改为常任制。但是，党的八大二次会议后，党的全国代表大会年会制没有坚持实行，党章的修改、解释只能每隔五年甚至更长时间在党的全国代表大会上进行。由于党章日常解释制度缺位，八大党章的许多正确规定没有得到有效贯彻落实，也无法矫正实际工作中出现的“左”的因素，以致发生“文化大革命”那样的错误。改革开放后，从党的十二大开始，历次党的全国代表大会都以经全体代表审议通过的党章修正案决议形式对党章进行一次解释说明。1996年3月5日，中共中央纪律检查委员会对党章第四十条第一款所称的“特殊情况”如何理解作出答复(中纪法复[1996]2号)，这是一次建立党章日常解释制度的重大尝试。
二是培育遵守党章的制度文化。在中国数千年农耕文明形成的熟人社会和散漫的生产方式的土壤中，特别是封建社会形成的专制文化和个人依附关系的土壤中，很难培育出符合工业文明时代要求的组织文化，特别是以严格纪律要求为特征的共产党党章文化。中国共产党把工业文明时代的伟大思想成果——马克思主义融于中华优秀传统文化的土壤中，在百余年奋斗中建立了上下贯通的组织体系和严格的组织纪律。然而，受历史的影响，党员干部中的家长制作风和党员队伍中的分散主义现象却长期存在。1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上指出：“家长制是历史非常悠久的一种陈旧社会现象，它的影响在党的历史上产生过很大危害。陈独秀、王明、张国焘等人都是搞家长制的。”此外，在特殊的历史时期，部分党员干部受政治革命运动式思维的影响，使党章作为党内根本大法和总规矩发挥作用的空间被压缩，不利于培育出遵守党章的制度文化。党的十三大报告提出要依靠改革和制度走出一条党的建设新路，党的制度建设从此成为党的建设的重要内容。党的制度建设越是发展，党章权威越是增强，遵守党章的制度文化越容易形成。
三是党内主要领导人带头遵守党章。中国共产党在初创时期，由于受家长制作风的影响，党内主要负责人带头执行党章的意识比较薄弱。事实上，在新民主主义革命时期，党员干部违反党章、背叛党组织的案例不少。例如，1928年前后发生的顺直省委书记事件，长征途中出现的张国焘自立“中央”，抗日战争时期王明在武汉工作时不经中共中央同意发表观点错误的宣言、决议和文章，等等。出现这些问题，一个重要原因是党内缺乏强有力的领导集体和领导核心，无法形成有效的凝聚力，导致党的政治纪律和组织纪律执行不力，而且主要负责同志没有带头遵守党章。七大党章制定出来后，毛泽东带头执行党章，党章执行的力度大大增强，严肃了党内政治生活，实现了党的团结统一。
四是将党章规定具体化、制度化。中国共产党初创时期围绕党章制定了一系列党的组织法规、纪律法规、宣传教育法规、干部制度法规等，使党章规定得以具体化、制度化。例如，1938年党的扩大的六届六中全会召开，毛泽东首次提出“党内法规”的概念，并根据党章原则通过了中共中央工作规则和纪律、各级党部工作规则和纪律、各级党委暂行组织机构三份党内法规，有力维护了党中央权威和集中统一领导。八大党章提出了许多新论断、新举措，如实行党代会常任制、年会制，建立集体领导制度，建立党内名誉党主席制度，党要成为人民的工具，反对个人崇拜等。不过没有制定能够落实这些新论断、新举措的党内法规，这是八大党章难以实施的重要原因。改革开放以来，党章规定的具体化、制度化力度大大加强，许多党内法规出台。然而，党内法规好比法律中的“公法”，缺乏内嵌的自我执行机制，需要在主体性法规外配套程序性法规，才能被有效执行。
五是成立党章监督实施的专门机关。党章的实施离不开监督机制和对违反党章主体的审查处置机制。这是党内首次成立纪律检查监督机构。党的六大将中央、省监察委员会扩大为由各级代表大会选举产生的审查委员会，监督各级党部之财政、会计及各机关工作。党的七大作出调整，规定中央监察委员会由中央委员会全体会议选举产生、地方党的监察委员会则由该地方党委全体会议选举产生，监察委员会的任务与职权是“决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉”。党的八大通过的党章首次对党的监察委员会增加了“经常检查和处理党员违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件”的职权。“文化大革命”中召开的党的九大出台条例废除了党内民主与监督的相关条文，监察机关以精简机构的名义被取缔。这样，党的九大、十大通过的党章缺乏监督执行的体制机制保障，党犯错误难以得到纠正。改革开放后，党的十二大报告明确规定中央纪律检查委员会由党的全国代表大会选举产生、党的地方各级纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生，并对中央以下的同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督。党的十二大通过的党章将党的中央和地方各级纪律检查委员会的主要任务规定为维护党的章程和其他重要的规章制度，协助党的委员会整顿党风，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，明确了纪律检查委员会监督党章实施的工作职责。
六是强化党章文本的共识性、实践性、继承性。党章文本越是能在党内形成共识，越具有权威性。中国共产党成立初期，一度将共产国际的指示和经验神圣化，党自身的独立性和自主性很弱，党所做的很多决策脱离中国革命实际，党内缺乏共识，党章的权威性较低，正如刘少奇在《论党》中指出的：“党的第六次全国代表大会通过的党章，由于情况的特殊，许多部分不能适用，这就造成许多党员对于党章重视不够、实行不力的习惯”。七大党章之所以具有很高的权威性，一个重要原因就是延安整风运动统一了全党的思想、意志和行动。八大通过的党章是从1955年下半年就开始起草的，由于有充分的讨论和写作时间，这次通过的党章的文本框架结构完整，语言准确规范。相反，党的九大、十大通过的党章，起草过程比较草率，文本结构和规范性也较差。从以上经验看，党章文本越能够与实际相结合，实施的效果就越好。八大党章写入了建立党代会常任制的规定，1956年11月出台的《中共中央关于党的第八次全国代表大会以前召开的地方各级党的代表大会实行常任制问题的规定》，对代表的组成、补选等作出明确规定，但党代会常任制规定脱离了当时的实际，党的八大二次会议之后，中共中央层面就不再召开党代表年会了。从文本修订情况来看，继承和发展关系处理得越好，党章越容易实施。八大党章反映了当时的中国共产党对中国建设社会主义道路和执政党建设规律的认识，准确反映了执政党建设的新形势、新要求，为社会主义现代化建设指明了方向。九大、十大党章对八大党章做了较大程度的否定，十一大党章在一定程度上吸收了八大党章的优点，却在重大政治路线上仍坚持九大、十大党章的内容。党的十二大之后的历次党代会通过的党章都在十二大党章的文本基础上较好地处理了继承与发展的关系。
三、新时代党章全面实施的新探索
制度的功效在于执行，作为党内根本大法的党章更是如此。习近平强调：“全党要牢固树立党章意识，真正把党章作为加强党性修养的根本标准，作为指导党的工作、党内活动、党的建设的根本依据，把党章各项规定落实到行动上、落实到各项事业中。”
（一）新时代党章全面实施的理论创新
党的十八大以来，党章全面实施在理论上至少厘清了以下三对关系。
一是党的领导和社会主义法治的关系。在党的十八届四中全会上，习近平对党的领导和依法治国的关系做了深刻阐述，指出党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。他指出：“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”，“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位”，他强调：“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上”。
二是党章全面实施和宪法全面实施的关系。要落实全面依法治国方略，必须既建立健全保障党章全面实施的体制机制，又建立健全保障宪法实施的体制机制，二者相互促进。中国共产党领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，它自身也在宪法法律范围内活动；党内法规既是管党治党的重要依据，又是建设社会主义法治国家的有力保障。2018年8月24日，习近平在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出：“要发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。”
三是党章全面实施和贯彻落实党内法规的关系。党章是最根本的党内法规，没有党章全面实施的体制机制，很难保证党内法规有效运行；而党内法规有效运行，是纪法衔接、法法贯通的先决条件，最终会影响到宪法的实施和监督。习近平指出：“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据；判断各级党组织和党员、干部的表现，要以党章为基本标准；解决党内矛盾，要以党章为根本规则。”党章的实施必须落实到不同位阶的党内法规之中。党的十八大以来，中共中央作出党内法规“供给侧结构性改革”，建立和完善各种程序性配套机制，明确了党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则七种形式，党内法规执行力大大增强，极大地维护了党章的权威性。
（二）新时代党章全面实施的实践创新
党的十八大以来，中国共产党在党章的全面实施方面可以用“小步快跑”来形容，取得了许多成就，可以归纳为以下几个方面。
第一，把党的政治建设放在首位，把党章的实施作为政治监督的重要内容。党的十九大首次把党的政治建设纳入党的建设总体布局，以党的政治建设统领党的建设各项工作。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》规定：“要以党章为根本遵循，把党章明确的党的性质和宗旨、指导思想和奋斗目标、路线和纲领落到实处”，并要求各地区各部门“强化政治监督，着力发现和纠正政治偏差”。纪检机关作为党内监督的专责机关，主要任务是维护党章和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会推进全面从严治党。在中共十九届中央纪委四次全会上，习近平强调纪检监察战线要抓好相关工作的落实，其中首要任务是“强化政治监督保障制度执行，增强‘两个维护’的政治自觉”。纪检监察机关聚焦政治监督，以党章党规党纪为依据和标尺，以政治建设为统领，推进党的建设各项工作，坚持和完善党和国家监督体系，推进全面从严治党向纵深发展。
第二，把党的纪律建设放在更加突出位置，确保党章的实施具体化、程序化、制度化。党的十八大报告首次提出“党的纪律建设”的概念，党的十九大报告首次把纪律建设与政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、制度建设并列纳入党的建设中，党的二十大报告继续强调要以严的基调强化正风肃纪，全面加强党的纪律建设，推进作风建设常态化长效化。尊崇党章，就要把党章中的一般禁止性规定转化为纪律规范中有关违纪行为的具体表现以及相应纪律处分的明确规定。党的十八大以来，党的纪律从政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律六个方面细化了党章各项规定，建立起统一、完备、科学的纪律体系和制度规定，划出了党组织和党员不可触碰的红线。党的十八届三中全会推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，进一步强化上级纪委对下级纪委的领导。党的十九大后，在试点的基础上形成了各级纪律检查委员会和监察委员会合署办公的党统一领导、全面覆盖、权威高效的党和国家监督制度。随着党内监督机构权威大大增强，各项党内法规制度有力实施，新时代成为中国共产党历史上保障党章实施力度最强、效果最好的时期。
第三，把思想建设作为全面从严治党的基础性工程，把党章学习教育落实在党内政治生活的各方面。习近平指出：“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力。”党的十八大以来，中共中央高度重视党章教育，无论是党的群众路线教育实践活动，还是“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育、党史学习教育、学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育，无不把学习党章作为重要内容，推动党章党规党纪入脑入心。尤其是“两学一做”学习教育，明确把党章、《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规作为学习重点，要求党员牢记党规党纪，牢记党的优良传统和作风，树立崇高的道德追求，养成自觉遵守党章的习惯，守住为人做事的基准和底线。2023年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的意见》进一步将认真学习党章作为学习党内法规的首要要求，要求领导干部把学习党章作为必修课、基本功，深刻理解党章是党的根本大法，是全党必须共同遵守的根本行为规范；做到用党章规范自己的言行、按党章要求规规矩矩办事，始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致。按照中共中央的要求，各级党校、干部学院应把学习党章作为党员领导干部培训的必修课，党委（党组）理论学习中心组应把学习党章作为重要内容，各级党组织书记是全面从严治党第一责任人，应着力抓好党章党规党纪学习教育。
第四，坚持以党章为根本，深入推进党内法规制度体系建设。党内法规制度体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，以部委党内法规、地方党内法规为重要组成部分，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》规定，按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调的原则，党内法规制度体系以“1+4”为基本框架，即在党章之下分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规四大板块。在党内法规制度体系中，党章是最根本的党内法规，是所有党内法规的源头，是制定一切党内法规的基础和依据。党的十八大以来，党内法规的制定工作始终以党章为根本遵循，始终做到尊崇党章、贯彻党章、维护党章。通过的各项党内法规，无不开宗明义在“总则”“指导思想”部分鲜明地提出以党章为根本遵循，在内容中全面贯彻党章精神和党章规定，将党章各项要求体系化和具体化，切实维护党章的权威性和严肃性。一大批标志性、关键性、引领性的党内法规出台，同时中共中央统筹推进配套性法规建设，日益扎紧党纪党规的笼子，形成了比较完善的党内法规体系，为坚持和加强党的全面领导和坚持全面从严治党提供了坚强的制度保障，党章权威更加巩固。
第五，围绕党章的执行，建立了党内法规执行责任制。贯彻执行法规制度没有绝招，关键在真抓，靠的是严管。党内法规执行不力的原因有很多，主要原因在于执规责任不明确。2019年出台的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（以下简称“《规定》”）是提高党内法规执行力、推动党内法规全面深入实施、建立执规责任制的第一部专门性党规。《规定》明确规定了党委（党组）、党的工作机关、党的基层组织、党的纪律检查机关等各级各类党组织和党员领导干部的执规责任，完善了分层分级的执规责任体系，围绕部署推动执规工作、执规能力建设、实施评估等建立健全保障机制。《规定》有利于从根本上破解党内法规“执行难”问题，为推动全面从严治党向纵深发展提供了坚强的制度保障。
第六，完善党内法规制定制度，建立合章性审查机制。党的十八大以来，中共中央高度重视提高党内法规的质量，先后印发了《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》《中国共产党党内法规解释工作规定》《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》等文件，并于2019年对2012年中共中央发布的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称“《制定条例》”）、2012年中共中央办公厅印发的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称“《备案规定》”）进行修订，专门突出了维护党章权威的具体制度规定。比如，《制定条例》要求党内法规制定工作应当以遵守党章为基本原则，它与《备案规定》都要求对党内法规制度进行合法合规性审查，其中就包括合章性审查。目前，党内法规和规范性文件的合章性审查机制已经初步建立起来，按照笔者的理解，主要包括一般性预防的制度安排（“一般预防”）和特殊情形下审查制度（“特殊审查”）两种。“一般预防”即在所有党内法规和规范性文件的制定和备案期间，对其是否同党章相抵触依程序进行审查，主要包括前置审核（“前置自审”）和备案审查制度（“事后他审”）。“前置自审”是指相关制定主体把党内法规和规范性文件草案交由审议批准机关审核，后者审核通过后方可颁布实施。“事后他审”是指由上级党组织对下级党组织报备的党内法规和规范性文件进行备案审查。“特殊审查”是指中共中央或者审查机关依职权对已经备案生效的党内法规和规范性文件中违反党章的内容进行审查和处理。按照既有的制度安排，“特殊审查”主要包括两种情况：一是根据《制定条例》第三十二条规定，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规同党章相抵触的，党中央予以责令改正或者撤销；二是《备案规定》第十五条第二款规定，审查机关发现已经备案通过的党内法规和规范性文件存在问题的，可以重新启动审查程序。当前，党内法规制度合章性审查工作日益铺开，中央、省、市、县四级党委逐级开展备案审查，实现了对党的纪律检查机关、党的工作机关、地方党委制定的法规文件全覆盖，建立起党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制，更好实现了有件必备、有备必审、有错必纠。
四、结语
党章的实施和监督是马克思主义建党学说的内在规定，是中国共产党由小及大、由弱向强的成功密码，是新时代中共中央坚持全面从严治党战略方针和自我革命战略思想的重要内容。增强党章实施的自觉性、主动性，最终取决于建立健全党章全面实施的体制机制。党的十八大以来，党章全面实施的体制机制不断完善，成为构建党的自我革命制度规范体系的关键举措。党章的全面实施永远在路上，今后要继续补足短板，不断完善党章的修改机制、解释机制、宣传教育机制、党内法规的合章性审查机制等。
以完善党章修改机制为例，要进一步明确党章修改的建议主体，保证党员、党员代表能够有效表达关于党章修改的意见建议；进一步明确党章修改程序，全面规范党章修改的动议、党章修改方案的提出、党章修正案征求意见稿的形成与审议、党章修正案大会表决稿的审议与通过等一系列程序；进一步明确党章修改的原则，党章的修改和调整必须适度，努力确保其稳定性和权威性。以完善党章解释机制为例，党章的解释主体必须是党的最高领导机关、常设机关，可以是党的全国代表大会及其所产生的中央委员会，以确保党章解释权可以在必要时随时启动；对党章解释应施行更加严格的通过程序，明确党章解释事由。以完善党章宣传教育机制为例，要坚持党章学习教育的常态化长效化，分清党章宣传教育的重点与层次，加强党章学的教材体系和人才队伍建设，等等。以完善党内法规合章性审查机制为例，要建立党内法规和规范性文件备案审查的协调沟通机制，使备案审查标准、程序、处理方式相互衔接；要处理好“一般预防”与“特殊审查”的关系，应以“一般预防”为主、“特殊审查”为辅，把审查工作尽量限定在制定和备案期间。
（作者单位：中共中央党校(国家行政学院)党的建设教研部）
网络编辑：同心
来源：《当代世界与社会主义》2023年5期
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