全体人民共同富裕是中国式现代化的本质特征。民生保障和改善不仅是这一本质特征的重要体现，更是衡量现代化成效的重要标尺。回望“十四五”，中国已经织就全球最大、梯度最密、覆盖最广的民生安全网。展望“十五五”，必须以党的二十届四中全会精神为指引，前瞻性、系统性思索民生保障和改善的新进程。
一、民生工作在中国式现代化建设中的重要地位
中国式现代化，民生为大。党和政府的一切工作，都是为了老百姓过上更加幸福的生活。党的二十届三中全会指出：“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务。”党的二十届四中全会强调，“十五五”时期经济社会发展必须坚持人民至上，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕。这一系列重要论断深刻揭示了民生工作与中国式现代化的内在统一性，凸显了民生工作在中国式现代化建设中的重要地位。
民生工作是中国式现代化的出发点和落脚点。党的二十届四中全会强调：“实现人民对美好生活的向往是中国式现代化的出发点和落脚点。”这一论断表明，在中国式现代化的宏大叙事中，民生工作是贯穿始终的价值主线与实践航标。将民生工作置于中国式现代化出发点和落脚点的战略高度，体现了中国式现代化深厚的人民性。只有持之以恒地保障和改善民生，扎实推进共同富裕，才能凝聚起磅礴的人民伟力，推动中国式现代化行稳致远。
民生工作是中国式现代化稳定发展的基石。习近平强调：“民生稳，人心就稳，社会就稳。”民生工作如同支撑中国式现代化大厦的稳固基石，承载着人民对美好生活的向往，更维系着国家的长治久安。扎实的民生工作，能够有效疏解社会焦虑，化解社会矛盾，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，促使中国式现代化在坚实的民生根基上稳步前行。
民生工作是推动中国式现代化的动力引擎。一方面，加强民生工作，能够提高居民的消费能力和消费意愿，拉动内需增长，为构建新发展格局提供战略支点。当前，我国正着力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。内需是国内大循环的关键环节，而内需的源头活水在于民生的持续改善。当人民群众有更稳定的工作、更高的收入、更完善的社会保障，他们才敢于消费、乐于消费，消费潜力才能被充分释放。另一方面，加强民生工作能够培育形成新的经济增长点。教育、医疗、养老、育幼、文化、体育等领域的民生投入，本身就能催生庞大的服务性消费市场，培育新的经济增长点，成为中国式现代化重要推动力。
二、“十四五”时期民生工作的重大成就
“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划期。“十四五”规划《纲要》提出7项民生指标，在20项主要指标中占比超过1/3，是历次五年规划中最高的。这一时期，面对复杂严峻的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，党和国家始终坚持以人民为中心的发展思想，通过持续加大投入、完善制度、精准施策，实现多项民生指标超过“十四五”规划目标，在教育、就业、社会保障等关键领域取得了历史性成就，推动改革发展成果更多更公平惠及全体人民。
（一）教育实现公平与质量同步提升
教育是民族振兴、社会进步的重要基石，也是畅通社会流动的有效渠道。“十四五”期间，国家坚持教育优先发展战略，持续加大教育投入，推动教育公平与质量同步提升。
基础教育扩优提质成效显著。在世界范围内作比较，中国基础教育已经达到世界高收入国家平均水平，为公平教育提供了坚实保障。第一，学前教育普及普惠水平显著提高。“十四五”时期，“学前教育毛入学率从2012年的64.5%，提高了27.5个百分点，达92%，今年学前一年免费惠及1200多万名儿童”。第二，义务教育实现基本均衡发展。城乡义务教育学生全部免除学杂费，“义务教育全国2895个县域实现基本均衡”。第三，针对特殊群体的教育保障机制更加健全。针对随迁子女和适龄残疾儿童等特殊群体，各地根据实际情况通过扩大公办学位供给、优化入学流程、构建“多层次安置体系”、推行“康教结合”模式等多种方式，切实保障这些特殊群体的教育权利。
高等教育提质扩容取得进展。“十四五”时期，高等教育实现历史性跨越，不仅建成世界最大规模高等教育体系，而且在均衡化、优质化方面取得显著成效。第一，高等教育迈入普及化阶段。“高等教育毛入学率从2012年的30%，达到现在的60.8%，提高了一倍多，进入世界公认的普及化阶段。”第二，高等教育的均衡化发展取得进展。“十四五”期间，“继续面向农村和脱贫地区考生实施重点高校专项招生计划，累计录取123.5万人，促进了区域和城乡入学机会公平”。第三，优质高等教育供给持续稳步增加。2024—2025年，国家有序推进优质本科扩容，连续两年增加“双一流”建设高校本科招生规模，两年累积扩招近3.6万人，切实把人民群众“上好大学”诉求落到实处。
（二）就业形势总体稳定，就业结构持续优化
“十四五”期间，我国实施就业优先战略，形成了财政激励、税费减免、金融支持的系统性政策框架，构建了社保费阶段性减免、失业保险稳岗返还、就业创业补贴等全链条支持体系，实现了就业局势总体稳定、就业结构持续优化、就业质量稳步提升。
就业局势总体稳定，不断筑牢民生底线。“十四五”期间，面对世纪疫情与经济转型压力，党和国家因时因势出台一系列就业支持政策，累计支出就业补助资金超过4700亿元，发放稳岗返还资金1389亿元，创新实施“宏观政策托底+微观主体激活”的双轮驱动模式，成功织密了就业安全网，保持了总体稳定的良好局势。五年新增就业超预期，失业率回归合理区间。截至8月底，城镇新增就业累计达到5921万人，超额完成5500万人的目标任务。城镇调查失业率前四年均值为5.3%，低于5.5%的预期控制目标。
就业结构持续优化，逐渐适配发展需求。就业结构持续优化是经济高质量发展的重要表征。“十四五”期间，我国就业结构在城乡分布、产业适配、质量提升等维度持续优化，与发展需求形成良性互动。一方面，城乡就业格局加速重塑，城镇就业吸纳能力显著增强。2024年末，全国城镇就业人员达47 345万人，较2020年末增加1074万人，占比升至64.5%，而乡村就业人员占比降至35.5%。劳动力向城镇集聚的趋势适配了新型城镇化与产业升级的需求。另一方面，技能人才队伍不断壮大，推动就业结构持续优化。“十四五”时期，我国技能人才队伍的壮大成为推动就业结构优化的重要驱动力，通过人才供给升级与产业需求的适配，推动就业市场向技能密集、质量导向转型。目前，我国技能劳动者总量已超2.2亿人，其中高技能人才突破7200万人，较“十三五”末期实现显著增长。
就业质量稳步提升，进一步诠释发展温度。“十四五”期间，我国从劳动者收入增长、权益保障等方面稳步提升就业质量，取得显著成效。一方面，工资性收入稳步增加。“十四五”前四年，工资性收入在居民收入中的主引擎地位进一步巩固。2021—2024年，全国居民人均工资性收入从19 629元增至23 327元，占人均可支配收入的比重从55.9%增长到56.5%。另一方面，劳动者权益保障制度更加完善，尤其在应对新就业形态和治理欠薪方面取得实质性进展。针对新就业形态，国家出台新就业形态劳动者权益保障的指导意见和专项政策，明确企业的劳动保护责任，健全劳动报酬、休息、劳动安全等基本权益保障制度，创新推出职业伤害保障，为新就业形态人员系上“安全带”。与此同时，我国不断健全劳动关系协商协调、监察执法等机制，通过全链条监管和超常规举措，强化欠薪治理。“十四五”以来，“公布和处置重大欠薪违法行为1万多件，移送涉嫌拒不支付劳动报酬罪案件超过1.4万件，恶意欠薪行为得到有效遏制”。
（三）具有鲜明中国特色的社会保障体系更加健全
“十四五”时期，我国社会保障事业发展进入快车道，改革的系统性、整体性、协同性不断增强，在覆盖范围、制度建设、保障效能等方面取得历史性突破，具有鲜明中国特色的社会保障体系更加健全。
覆盖范围实现历史性跨越，全民保障网越织越密。“十四五”时期，我国深入实施全民参保计划，以重点群体为突破口持续扩大保障覆盖面，建成世界上规模最大、功能完备的社会保障体系。目前，全国基本养老、失业、工伤保险参保人数分别达到10.72亿、2.46亿和3.02亿人，较“十三五”末分别增加7300多万人、2900多万人和3400多万人，基本养老保险参保率从91%提高到95%以上，超额完成“十四五”规划设定的95%参保目标。自党的十八届五中全会首次提出“全民参保计划”，国家持续推动将农民工、灵活就业人员、新就业形态从业人员等群体纳入保障体系，彰显了“应保尽保”原则的落地见效。此外，“围绕记录一生、保障一生、服务一生，从中央到省、市、县、乡镇（街道）的五级社会保障管理体系和服务网络基本形成，并延伸到城市社区和广大农村”。我国社会保障范围不断扩大得到国际社会的高度评价。
制度改革纵深推进，统筹统一格局基本成型。“十四五”时期，我国社会保障制度改革进入系统集成、协同高效的新阶段，制度顶层设计持续加强，关键领域改革取得突破性进展。首先，养老保险全国统筹迈出关键步伐，社保基金调剂能力大幅提升。2022年1月，企业职工基本养老保险全国统筹制度启动实施，打破了长期存在的省级统筹壁垒，建立起中央调剂制度，实现基金在全国范围内的合理调配。其次，失业、工伤保险统筹层次显著提升，制度运行更加高效。2023年底，失业保险实现省级统筹，工伤保险全面实现基金省级统收统支，社保互助共济功能增强。再次，社会保障制度的系统性协调性不断增强，制度衔接更加顺畅。一方面，通过顶层设计打破制度壁垒，增强了系统性。国家着力构建多层次、多支柱的社会保障体系，强化了不同制度、部门、区域间的政策协同。另一方面，通过机制创新优化运行流程，提升了协调性，促使各项社会保障制度之间的转换接续更加顺畅。例如，在养老保险关系转移接续、医保异地就医直接结算等方面，建立了高效便捷的衔接机制，减少了群众办事的环节和障碍。社会救助、社会福利等制度与社会保险的联动配合也更加紧密，形成了对民生保障的强大合力。
保障效能精准提升，民生福祉底色更鲜亮。“十四五”时期，我国社会保障事业不仅实现了“广覆盖”，更在“效能”“精准”上持续发力，切实增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。一是保障待遇水平持续提高。“十四五”时期，“居民医保财政补助标准从每人每年580元增加到700元，全国农村、城市低保标准均提高20%左右”。基本养老金实现连续上调，在调整中注重对高龄退休人员和艰苦边远地区等退休人员的倾斜，确保退休人员基本生活水平与经济社会发展同步。二是保障服务精准度显著增强。借助大数据、人工智能等技术，社会保障实现从“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，持续把民生痛点变成幸福支点，为扎实推进共同富裕奠定了坚实基础。例如，低收入人口动态监测预警机制的建立和健全，对遭遇急难情况的群众能够做到早发现、早介入、早救助。三是聚焦重点群体保障需求，通过一系列倾斜性政策和专项措施，不断缩小不同群体间的保障差距。“十四五”时期，我国基本建成了分层分类的社会救助体系，保障范围从传统低保、特困人员延伸至低保边缘人员、刚性支出困难家庭，初步建立了全国困难群众动态监测和常态化帮扶机制，确保困难群众求助有门、受助及时。
三、“十五五”时期民生工作面临的挑战
“十四五”时期我国民生工作取得了显著成就，但民生领域仍存在不少短板弱项，“十五五”时期民生工作还需应对复杂挑战。
（一）人口结构深度转型带来的民生新课题
老龄化进程加速与程度加深，对养老保障和服务体系构成巨大压力。截至2024年底，我国60周岁及以上老年人口达3.1亿人，占总人口的22.0%，老年人口规模全球第一。据测算，2030年我国60岁以上老年人口占比将达到25%左右。“十五五”期间，老龄化压力持续加大，使得养老保险基金收支平衡压力增大，养老金可持续性面临考验。与此同时，随着老年人口的持续增加，现有养老服务供给在总量、结构和质量上已经难以充分满足多层次、多样化的养老需求。此外，随着空巢、独居老人增多，如何满足其精神文化、社会参与、数字融入等方面的需求，也成为新的民生课题。
少子化趋势尚未扭转，生育支持政策体系亟待完善。低生育率已经成为影响我国人口长期均衡发展的主要风险，不仅影响未来劳动力供给，也对教育资源配置、消费结构等产生深远影响。尽管国家已经出台一系列鼓励生育的措施，但效果显现需要过程，而且还受经济负担、婴幼儿照护、女性职业发展等多重因素制约。如何有效减轻家庭生育、养育、教育负担以提高生育率，是亟待破解的难题。
（二）发展不平衡不充分衍生的民生短板
“十五五”时期，发展不平衡不充分在民生领域仍然呈现多维度短板，区域发展失衡下的公共服务差距、城乡二元结构下的生活品质鸿沟以及社会群体间的机会与保障不均，都成为满足人民美好生活需要的主要制约因素，也构成了迈向共同富裕道路上的主要挑战。
发展不平衡不充分体现在区域之间公共服务的巨大落差。东部沿海地区凭借先发优势，在基础设施、教育资源、医疗水平等方面遥遥领先。而中西部、老少边穷等地区则面临公共服务供给不足的困境。优质教育资源和医疗资源高度集中于发达地区和大城市，许多欠发达地区的孩子难以享受到高质量的教育，基层群众仍然面临“看病难、看病贵”的难题。这种区域空间分布带来的民生资源不均，容易带来代际贫困的固化，成为阻碍社会流动的壁垒，最终损害社会的公平正义与长远发展。
发展不平衡不充分还体现在城乡之间的生活品质鸿沟。尽管新型城镇化进程快速推进，但长期存在的城乡二元结构尚未根本消除。城市居民普遍享有优质的教育、医疗、文化资源，而很大一部分农村地区还面临学校师资薄弱、医疗设施简陋、文化场所匮乏的困境。这种“软环境”的落差，直接制约了农村居民的发展潜力和生活质量。在基础设施与生活环境方面，城乡也存在显著差异。城市拥有完善的交通网络、稳定的水电供应、高效的垃圾处理系统。相比之下，部分农村地区在道路交通、饮用水安全、污水处理、网络覆盖等方面仍存在短板，人居环境亟待改善。
发展不平衡不充分还体现在社会群体间的机会与保障不均。社会保障体系虽已实现广覆盖，但不同群体间的待遇差异明显。城乡居民在医保报销比例、养老金标准上有明显差距。数以亿计的农业转移人口尚未完全市民化，他们在享受迁入地户籍人口同等的教育、住房、社会保障等公共服务方面，仍面临诸多显性和隐性壁垒。这种不均不仅影响个体生活质量，更可能固化阶层差异，阻碍社会流动，制约社会整体活力的释放。
（三）科技革命和产业变革带来的双重效应
以数字经济、人工智能等为代表的新一轮科技革命和产业变革深入发展，在创造新的发展机遇的同时，也给民生工作带来不确定性。其中对就业产生的“双刃剑”效应尤其值得关注。
一方面，数字技术、人工智能等新技术的蓬勃发展，为就业市场注入了新的活力，开辟了广阔的增长空间。数字经济的兴起创造了大量前所未有的就业机会，例如，电商平台催生了直播带货员、电商运营专员等。大数据产业则创造了数据分析师、算法工程师等新岗位。这些新职业不仅数量庞大，而且往往具有更高的知识和技术含量。
另一方面，新技术对就业的替代效应已经从体力劳动延伸到了脑力劳动，形成了双重替代压力。研究显示，工业机器人的渗透度每增加1%，将导致企业对劳动力的需求缩减0.18%。可以预见，“十五五”时期低技能岗位将进一步减少，而新兴产业新增岗位的技术门槛更高且数量远低于需转岗的劳动者人数。这种由技术进步所引发的结构性失业压力将进一步加大。如何前瞻性地进行职业技能培训，完善终身职业技能培训制度，帮助劳动者适应技术变革，同时规范新就业形态劳动权益保障，是“十五五”时期需要回答的重大课题。
四、“十五五”时期民生保障和改善的路径思考
面对新形势、新挑战，“十五五”时期推进民生保障和改善，要以党的二十届四中全会精神为指引，坚持以人民为中心的发展思想，坚持尽力而为、量力而行，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，探索更可持续、更高质量的民生发展新路径，切实提高人民生活品质。
（一）坚持“尽力而为、量力而行”的方法论
坚持尽力而为、量力而行，是保障和改善民生的重要方法。“尽力而为”，体现的是一种全心全意的宗旨意识、一种主动作为的担当精神。它要求我们将民生工作摆在优先位置，以“等不起”的紧迫感、“慢不得”的危机感、“坐不住”的责任感，主动发现民生痛点、堵点，将有限的资源用在刀刃上，集中力量抓好普惠性、基础性、兜底性民生建设。
“量力而行”，强调的是尊重客观规律，体现的是务实踏实的工作态度。民生保障和改善，本质上是一种财政支出，必须考虑到经济的可承受能力和财政的可持续性。这要求我们必须从所处的社会发展阶段出发，充分考虑现实可能性和承受能力，不脱离实际地提出过高承诺，不搞“寅吃卯粮”式的过度福利，否则可能因资金链断裂而引发财政风险，反过来侵蚀民生保障的基础。
“尽力而为”与“量力而行”并非相互对立，而是辩证统一的有机整体。前者决定了民生工作的“态度”和“上限”，后者划定了民生工作的“边界”和“底线”。在实践中，要善于在“尽力”中把握“量力”的尺度，在“量力”的基础上追求“尽力”的高度。这就要求我们既要充分发挥主观能动性，在现有财力物力的条件下通过优化资源配置、提高资金使用效率、创新服务供给模式，实现民生效益的最大化，也要通过推动经济高质量发展，不断把“蛋糕”做大，为“尽力而为”提供更为雄厚的物质基础，在更高水平上实现二者的动态平衡。
（二）构建适配人口结构的人口服务体系
人口结构变化是影响民生保障的基础性变量，构建适配人口结构的人口服务体系是民生保障和改善的重要着力点。针对“十五五”时期中国人口结构的深层次变化，二十届四中全会提出“健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系”。
“覆盖全人群”强调公共服务的普惠性与公平性。这要求打破城乡、地域、户籍、身份、收入等壁垒，扩大人口服务体系的覆盖面，增强人口服务体系的包容性，确保不同地区、不同民族、不同职业群体等都能平等、普惠地获得相关服务，确保改革发展成果更多更公平惠及全体人民。
“覆盖全生命周期”强调服务供给的连续性与系统性。这要求以人的生命周期为主线，为人们从婴儿期到老年期提供不间断的持续性人口服务。在“一小”端，一方面加大财政投入，“优化生育支持政策和激励措施，发挥育儿补贴和个人所得税抵扣政策作用，有效降低家庭生育养育教育成本”；另一方面发展普惠托育和托育一体化服务，将托育服务纳入基本公共服务范围，鼓励社会力量参与，大力发展价格可承受、质量有保障的婴幼儿照护服务机构。在“一老”端，一方面优化基本养老服务供给，加快完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医育、医养相结合的多层次养老服务体系，实现从健康管理到失能照护的全程服务；另一方面推动老有所为，“稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，优化就业、社保等方面年龄限制政策，积极开发老年人力资源，发展银发经济”。
（三）以均衡化举措缩小民生福祉差距
针对不平衡不充分的发展带来的民生短板，习近平在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议〉的说明》中要求“部署一批均衡性可及性强的政策举措”。“十五五”时期，就要以均衡化举措的落地，努力缩小城乡、区域之间的民生福祉差距。
推动城乡融合发展，缩小城乡民生差距。一方面，推动城乡要素平等交换、双向流动，引导资本、技术、人才更多流向乡村，推动农业与现代产业要素跨界配置，拓宽农民增收渠道，缩小城乡居民收入差距，激发农村内生动力。二是促进城乡公共服务均等化，“推动更多公共服务向基层下沉、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜”，让农村居民享有与城市相近的生活品质。
促进区域协调发展，补齐民生短板。一方面，围绕国家区域重大战略，如西部大开发、东北振兴、中部崛起等，加大中央财政转移支付力度，引导优质教育、医疗资源向欠发达地区流动，加大对欠发达地区的支持力度，推动基本公共服务在区域层面的均等化发展。另一方面，针对“人地钱”挂钩的公共资源配置机制所面临的挑战，“健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制”，建立人口流动趋势的科学预测体系，强化财政转移支付、建设用地指标等资源与人口吸纳能力的协同联动，依据实际服务管理人口规模动态调整和优化基本公共服务供给。
（四）强化民生保障和改善的制度支撑
制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。党的二十大、二十届三中全会都强调制度建设的重要性。与党的二十大、二十届三中全会一脉相承的党的二十届四中全会，也继续“坚持以制度建设为主线”这一重大原则，坚持用制度形式推进民生保障和改善。
以制度保障的稳定性确保民生保障和改善的可预期性。如果民生保障和改善缺乏稳定的制度框架，仅依靠临时性政策或运动式推进，极易因领导人的更替、注意力的转移或财政状况的起伏而出现波动。将成熟的民生政策、成功的民生实践，通过立法、制定行政法规和地方性法规等方式，形成具有普遍约束力和长期效力的制度，能够有效规避民生政策因人因事而异的波动性，为人民群众提供稳定、可预期的民生保障。
以制度设计的系统性实现民生资源分配的公平与效率。民生建设涵盖教育、就业、收入分配、社会保障等多个领域，这些领域相互关联、相互影响，需要统筹规划、协同推进。零敲碎打、头痛医头的碎片化治理模式，会导致政策冲突、资源浪费和效果不彰。通过制度形式进行顶层设计和系统集成，可以打破部门壁垒，理顺权责关系，构建起一个覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次民生保障制度体系，有助于确保民生资源分配的公平与效率。
作者简介：赵纪萍,中共山东省委党校[山东行政学院]马克思主义学院教授。
来源：《理论视野》2025年第11期。
编辑：慧慧
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