发展是解决我国一切问题的基础和关键。坚持党的领导是中国共产党百年奋斗的重要历史经验，党的二十届四中全会将“坚持党的全面领导”列为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的六大原则之首。制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。党的十八大以来，党在经济工作领域“总揽全局、协调各方”的领导制度体系不断成熟定型。党的领导制度优势能否转化为高治理效能关乎中国特色社会主义制度优势能否得到充分彰显。为在当前复杂形势下不断增强社会主义现代化建设的动力和活力、推动我国经济高质量发展，必须加强党的领导制度及其执行力建设，切实把党领导经济工作的制度优势转化为治理效能。五年规划是推动实现我国经济社会行稳致远的重要手段，是理解“中国奇迹”的“钥匙”。本文将基于“五年规划”这一视角，对党的领导制度与领导效能展开分析。
一、党领导经济工作的制度优势仍亟待向治理效能转化
党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。在经济建设上，我们坚持稳中求进工作总基调，完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，扎实推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，我国经济发展取得历史性成就，“我国经济发展平衡性、协调性、可持续性明显增强，经济迈上更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展之路”。
制度体系构建是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。新时代以来我国经济发展取得的历史性成就有赖于中国特色社会主义制度保证与治理支撑，毋庸置疑，党的领导制度及其治理效能转化是其中的关键。“政党政治是一种制度化、规范化、程序化的政治行为”，“我国国家制度和国家治理体系与党的政治建设内含的政治逻辑高度一致”，党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。党的领导制度是我国的根本领导制度，在中国特色社会主义制度体系中具有统领地位。经济建设是党的中心工作。党的领导深刻影响甚至决定着我国经济治理体系和治理能力，“坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势”。在百年奋斗历程中，特别是迈入中国特色社会主义新时代以来，我们党不断夯实领导制度基础、探索把党的领导制度转化为治理效能的科学有效举措，党的领导制度优势不断彰显。党中央制定重大方针和重大战略、作出重大决策、部署重大任务的制度化规范化水平不断提高，党中央重大决策部署落实机制不断完善，各级地方党委贯彻党的路线方针政策、对本地区经济建设实行正确领导的体制机制也不断健全。总之，党在经济工作领域“总揽全局、协调各方”的领导制度体系更加完备、更加成熟、更加定型，为我国经济高质量发展提供了根本政治保证。
然而，我们也要清醒地看到，“当前外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战”，我国经济持续回升向好的基础仍亟待进一步稳固。尤其在当前形势下，提振国内消费需求、提高投资效益、因地制宜发展新质生产力、宏观调控政策的有序组合与有效传导等领域的困难都亟待破题，这就说明我国经济治理效能还有待提升，我国经济治理体系和治理能力的现代化水平仍亟待提高。问题是治理的导因，经济发展运行始终存在问题且在动态演化，这就意味着经济治理活动不能停滞，其背后的制度条件以及制度转化为治理的机理自然就成为实践与理论持续关注的重点，而这显然是一项系统工程，“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。必须在党中央统一领导下进行，科学谋划、精心组织，远近结合、整体推进”。办好中国的事情，关键在党。面对当前我国经济治理难题，一方面要坚持和完善党对经济工作的领导体制机制。正如习近平总书记所强调的“中国特色社会主义制度是特色鲜明、富有效率的，但还不是尽善尽美、成熟定型的”，学界对此也十分关切，如“党的领导制度体系的主体框架虽然已经基本形成，但体制机制不健全、制度衔接不协调等问题和短板依然存在”，“由于制度效用存在递减规律，因而制度需要不断健全、完善，以保持制度优势的持续性”，“通过增强关键性制度单元改革创新的针对性和有效性，实现党的领导制度体系的整体优化，……，让党的制度体系作为一种价值、原则和规范渗透到社会机体内部，成为中国经济政治社会生活的内在精神与规范体系”，等等。另一方面，治理是关键。治理效能是制度执行与运行的结果，高效能治理才能真正彰显制度优势、增强制度自信。党的领导制度优势向治理效能转化的核心要义在于实现党的领导与国家治理有机统一，探索将党对经济工作的领导制度“嵌入”经济治理与发展过程的路径与方法应成为实践部门和理论界关注的重点。通过比较实践中的制度建设与制度执行，可以发现，后者存在的问题较为突出，诸如制度失灵、制度空置、制度空转、执行变形等问题在诸多治理领域仍不同程度地存在，对此，习近平总书记强调指出：“有规可依的问题基本得到解决，下一步的重点是执规必严”，有学者也提出要“深刻认识党内法规执行已经成为新时代党内法规制度建设的一个明显短板”，“党初步建构了贯彻党的全面领导制度的执行机制”。要真正扎牢制度规范的“笼子”，使制度成为硬约束，坚决防止制度成为“稻草人”“橡皮筋”，切实把党领导经济工作的制度优势转化为治理效能，不断提升我国经济运行质量。据上述分析，本文将重点对党的领导制度的“执行”过程（机制、机理及方法等）展开专门讨论，当然，这并不意味着本文偏向制度与治理“二分法”，即撇开制度谈治理，因为治理离不开制度支撑，治理与制度是“一体两翼”，在实践操作与理论研究中，应坚持统筹好制度与治理。进一步看，本文之所以重点关注党的领导制度的治理效能，还基于以下更多的考虑：
其一，从根本上讲，制度优势不仅表现为形式上的定型与完备，更需要通过治理效能来“证实”和检验，也就是说，制度并非“终点”，治理才是实现制度效应的“最后一公里”。制度的生命力在于执行，治理是制度的“实践”形式，围绕“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”开展的治理活动具有极其丰富的现实内容，从而也具有广阔的探索拓展空间，需要开展专门研究。更为重要的是，通过依循制度开展治理的实践过程及其效果在一定程度上可以反过来作为评价制度优劣的依据。制度优化是制度优势与治理效能协同提升的动态过程。
其二，从实践看，同一制度的治理效能往往表现不一，好的制度未被执行或未被有效执行的情况并不少见，这源于制度执行过程中各种主客观因素（如治理主体意识与行为、治理环境与条件等方面）的差异。因此，针对治理效能释放过程、机理及其环境条件等进行研究审视极为必要，深入分析探索“制度执行”具有相对独立且十分可观的实践与理论价值。
其三，从制度与治理的辩证关系看，制度设计本身就要考虑其未来执行的状况与成效，这是提升制度适应性的必然举措，也就是说，制度建设过程就要评估其未来的治理效能，未来的治理效能预期已成为制度建设的前提或依据，治理效能已成为制度建设的内在构成部分，这进一步体现了治理效能提升相较于制度建设而言的重要性。制度“设计者”应具备“执行者”的视野而不能采取制度与治理“二分”态度，只有深入研究并将执行问题纳入党的领导制度设计过程中，始终坚持制度的制定和实施一体推进，才能确保党的领导制度切实可行。
其四，面对人民群众对美好生活的期盼以及复杂的国内外经济环境，我国经济治理体系与治理能力及经济运行状况备受关注。“与其他国家不同，中国经济发展的动力除了政府与市场的双重机制之外，具有‘共容性组织’特征的执政党因素是极其重要的”，中国共产党始终坚持以经济建设为中心，如何充分发挥党的经济工作领导制度优势、切实把党领导经济工作的制度优势转化为经济治理效能已日益迫切且非常值得期待。据此，开展关于党对经济工作的领导制度执行力的系统分析具有重要意义，因为这是决定中国特色社会主义经济治理整体效能的决定性因素。需要强调的是，关于党对经济工作的领导制度执行力与执行过程研究往往涉及众多经济治理主体（如人大、政府、政协、企业及社会组织等），因为党的领导是通过“总揽全局、协调各方”来实现的。
二、五年规划是充分发挥党的领导制度优势的中国特色治理体系
经过长期实践，五年规划日臻成熟，既顺应改革需要又推动改革深化，已发展成为“最大化”运用和践行中国特色社会主义制度体系尤其是党的领导制度、统筹推进经济社会发展的一套完整的治理体系与框架，是提升党的领导效能的重要“枢纽”。有必要说明的是，经过“一五”计划以来的长期实践，五年规划不断发展完善，现已覆盖国家治理的方方面面，考虑到“中国共产党在领导社会主义事业中，必须坚持以经济建设为中心，其他各项工作都服从和服务于这个中心”，本文在多处表述中将五年规划界定为“经济治理体系”，或者说本文主要研究五年规划中的经济治理部分。党的领导制度是五年规划得以编制形成并实施落地的逻辑前提，同时，规划实施效果也需要党的领导制度予以保障。也就是说，五年规划“全周期”均贯穿并体现着党的领导的原则与逻辑。据此，党的领导制度与五年规划两者之间表现为制度与治理之间的双向交互关系。从属性上看，五年规划是独具中国特色的经济治理体系，充分彰显了党领导下强大的国家治理能力。五年规划是我国政党政治的重要领域，作为党的领导制度的执行与运用，它具有极其丰富的内涵和宽广的外延，蕴含着深刻的党的领导及领导制度逻辑与要求，承载着把党对经济工作的领导制度优势转化为治理效能的重要使命，正如习近平总书记在部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上所强调的，科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。具体分析如下：
其一，从编制过程看，五年规划是对党“总揽全局、协调各方”的领导制度的全面运用，集中体现了党的领导制度的执行过程与执行能力，深刻反映了党政关系、党群关系的协调有序与运转高效，是贯彻落实党对经济工作的领导制度的实践典范。以国家五年规划（计划）为例，自实施第一个五年计划以来，我们党在长期实践中，逐渐探索形成了在党中央集中统一领导下，由党中央提出规划建议、国务院编制规划纲要、全国人大审议通过后向社会公布实施的规则程序。这一程序清晰地反映了五年规划编制过程中党政关系的实践过程与具体形态，也是党政关系在五年规划编制中的客观实现形式，而党政关系又是党的全面领导制度的内核与关键，也是当代中国国家治理的中心议题。与此同时，我们党还充分发挥人民群众参与规划编制的积极性，密切的党群关系在五年规划编制中发挥了积极作用。我国“十四五”规划编制工作就曾开展网上意见征求活动。2025年5月20日至6月20日，“十五五”规划编制工作开展网络征求意见活动，累计收到网民建言超过311.3万条，为编制“十五五”规划提供了有益参考。习近平总书记就研究吸收网民对“十五五”规划编制工作意见建议作出重要指示强调：“广大人民群众积极建言献策，提出了许多有价值的意见建议，有关部门要认真研究吸纳。”党群关系也属于党的领导制度范畴，因为从调整的关系领域来看，党的领导制度体系涉及党内关系、党政关系和党群关系。由上分析可知，五年规划的编制过程本身就是对党的领导制度的运用，是充分发挥党的领导制度优势的过程，是把党领导经济工作（五年规划涉及经济和社会发展方方面面，包括丰富的宏观经济政策内容，所以，五年规划编制过程就属于典型的宏观经济治理活动）的制度优势转化为治理效能的过程。
其二，从框架及内容看，五年规划是在党领导下我国经济社会发展的“框架图”“路线图”，是将党的主张转化为国家意志的重要桥梁，是对党领导经济工作的制度优势向治理效能转化过程的系统设计，为提升党的领导效能提供了科学路径，也就是说，党对经济工作的全面领导是通过五年规划得到贯彻落实的。五年规划涵盖以经济治理为主的诸多领域，各具体治理领域均涉及党领导下的行政、立法、司法、市场等多元化治理主体，五年规划将党“总揽全局、协调各方”的领导制度“嵌入”和落实到经济社会发展的方方面面，为党对经济工作的领导制度的运转应用提供了广阔空间。只有在党的领导下形成各方治理合力，五年规划才能得以顺利实施，五年规划是党领导下的经济社会系统治理工程。
其三，从执行层面看，五年规划的实施保障体系充分运用并彰显了党的领导制度优势，为规划目标的实现提供了明确预期。基于接续实施五年规划的长期实践探索，我们不断丰富完善实施保障机制，进一步切实把党领导经济工作的制度优势转化为治理效能，党的领导的制度红利由此得到更充分释放，比如“十四五”规划《纲要》明确提出要“把党的领导贯穿到规划实施的各领域和全过程，确保党中央重大决策部署贯彻落实”，具体体现在“充分发挥全面从严治党引领保障作用，把完善党和国家监督体系融入规划实施之中。完善上下贯通、执行有力的组织体系，提高各级领导班子和干部适应新时代新要求抓改革、促发展、保稳定的政治能力和专业化水平”等方面。同时，五年规划在长期实践中还逐步建立健全了实施中的相关责任界定、监测评估、政策保障、考核监督等机制，从而进一步将党的领导制度创造性转化并细化为一系列具体的实施举措，使党对经济工作的领导制度在五年规划框架中得到全面的、严格的体现。
以上分别从编制、内容及执行等多个环节与层面具体分析和描述了五年规划在实现党的领导效能上的过程、机理与作用，从中可以发现，经过长期战略实践，五年规划已日臻成熟，它统筹制度导向与问题导向，将党的领导制度与经济问题治理紧密有序地衔接联系起来，为党的领导制度运用规划了丰富的、具有挑战性的治理“场域”，为破解经济难题找到了党的领导这个重要治理支撑，实现了党的领导制度与经济问题的对应组合，由此而成为提升党的经济工作领导效能的“中国方案”。进而言之，由于五年规划必须经人大审批才能启动实施，因此，五年规划还可以被理解为将党的领导制度优势转化为治理效能的“强制性”法定方式，这又将有助于保证其实施的确定性和有效性，进而显著提升党的经济治理效能。
尤其要强调的是，五年规划中还蕴含着一系列科学、具体的经济治理方法。治理方法提升了治理能力与效率，使得五年规划这个独具中国特色范式的综合经济治理体系更具操作性和有效性，使党的领导制度优势向治理效能转化更加顺畅。党的十九届四中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，其中就包括“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。系统治理、依法治理、综合治理、源头治理（以下简称“四个治理”）既是符合中国国情的治理方法，更是对党的百年成功治理实践的科学归纳总结，还是对党的领导制度优势的全面充分利用。五年规划的框架、内容及实施保障举措全面体现了对“四个治理”要求的遵循和综合运用，因此也成为“四个治理”的实现载体。广泛运用“四个治理”是五年规划日益走向成熟的重要标志。需要说明的是，“四个治理”的运用在五年规划中呈现分布上的差异，有的运用于广泛的治理领域和诸多环节，有的体现在局部治理领域和部分环节，也就是说，“四个治理”功能各异，且处在动态变化之中，比如依法治理的领域随着实践的发展已呈现不断拓宽的趋势。
其中，系统治理要求形成党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的具有中国特色的多元共治格局。五年规划坚持系统治理要求，强调“主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导规范市场主体行为”，比如“十四五”规划《纲要》中“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，加快推进制造强国、质量强国建设，促进先进制造业和现代服务业深度融合，强化基础设施支撑引领作用，构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系”就是我们党胸怀“两个大局”而做出的科学战略决策，进一步看，诸如“实施重大技术装备攻关工程，完善激励和风险补偿机制，推动首台（套）装备、首批次材料、首版次软件示范应用”“推动工业用地提容增效，推广新型产业用地模式”“优化区域产业链布局，引导产业链关键环节留在国内，强化中西部和东北地区承接产业转移能力建设”“规范和降低港口航运、公路铁路运输等物流收费，全面清理规范涉企收费”等均明确了政府工作重点，而“依托行业龙头企业，加大重要产品和关键核心技术攻关力度，加快工程化产业化突破”等则对市场主体提出了要求，这些都是把党的主张转化为国家意志和全民行动的具体体现，由此便有效地实现了坚持党的全面领导、市场在资源配置中的决定性作用以及政府更好发挥作用的高度统一与自洽，这同时也意味着党的领导和长期执政可从根本上破除“政府失灵”和“市场失灵”的双重困境，既彰显了中国特色社会主义制度“集中力量办大事”的显著优势，又展现了中国特色社会主义市场经济体制优势，国家五年规划实现了“活力”与“合力”的有机结合，正如“业已实施的13个五年规划，对中国经济社会发展产生了两方面的影响。……第二，中国经济社会发展的组织化程度显著提高”。
依法治理就是明确强调经济治理需要有法律根据、法律支撑、法律保障，以及参与经济治理的各个主体都要有法治思维、法治意识，其行为都要符合法治的规范与要求。经历长期实践，依法治理已深度融入五年规划，比如，历次五年规划在编制阶段都强调“全国人大审议通过后向社会公布实施的规则程序”。另外，从五年规划内容中也经常可见依法治理要求，如“十三五”规划提出“深化知识产权领域改革，强化知识产权司法保护”，“十四五”规划要求“依法保护企业家的财产权和创新收益，发挥企业家在把握创新方向、凝聚人才、筹措资金等方面重要作用”“中期评估和总结评估情况按程序提请中央政治局常委会审议，并依法向全国人民代表大会常务委员会报告规划实施情况，自觉接受人大监督”，等等。“十四五”规划《纲要》还聚焦依法治理提出了更加系统长远的展望，“坚持依法制定规划、依法实施规划的原则，将党中央、国务院关于统一规划体系建设和国家发展规划的规定、要求和行之有效的经验做法以法律形式固定下来，加快出台发展规划法，强化规划编制实施的法治保障”的要求，旨在将五年规划中蕴含着的党的领导制度的具体运行方式法治化，使党对经济工作的领导制度优势向治理效能的转化更具确定性和稳定性。
综合治理则强调要综合运用法律以外的其他手段来进行经济治理。随着中国特色市场经济体制的健全完善，在实践中，五年规划逐渐开始注重运用综合治理手段来激发市场主体的高质量发展动机，其中，经济激励手段在有效引导市场主体行为上发挥着日益重要的作用，比如“十四五”规划《纲要》要求“建立健全符合科学规律的评价体系和激励机制，对基础研究探索实行长周期评价，创造有利于基础研究的良好科研生态”“实施更大力度的研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等普惠性政策”“完善人才评价和激励机制，健全以创新能力、质量、实效、贡献为导向的科技人才评价体系，构建充分体现知识、技术等创新要素价值的收益分配机制”，等等。
而源头治理则明确了治理方式的次序，即强调标本兼治、重在治本。“治本”强调通过消除根源以彻底解决问题，而非缓解表象，同时，注重建立规范约束机制，防止问题反复出现。历次五年规划均十分重视探索源头治理方法，源头治理理念已贯穿五年规划纲要及其执行过程，由此进一步提升了规划执行能力，更加切实地助力提升了党的领导效能，比如，“十三五”规划强调的“健全竞争政策，完善市场竞争规则，实施公平竞争审查制度”，“十四五”规划要求“健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能”等等，这些规划内容与要求都致力于从深层次寻找原因、破解难题。
综上，五年规划的实质与内核就在于它是独具中国特色的国家治理体系（党的领导制度、治理方法等），其外在表现或者外延则是覆盖“五位一体”的治理内容（如治理目标、重大项目、宏观政策等），内核与外延组合起来构成了我国国家治理能力。实践充分证明，作为党领导经济工作的基本方式、中国特色的经济治理体系、提升党的领导效能的系统性行动方案、“中国之治”的重要载体以及经济治理方法论体系，五年规划编制程序、框架内容及其执行保障体系等均已日臻成熟，它全面展示了党领导下的“集中力量办大事”的中国特色社会主义制度优势和治理效能，是中国特色社会主义制度体系优势的重要集中体现。
五年规划是中国共产党在长期的治理实践中不断发展完善起来的，所以，应以发展的眼光看待五年规划这个独具中国特色的治理体系与治理模式。随着我国发展阶段的演变、国内外发展环境的变化和治理中新矛盾新问题的竞相出现，每一个接续实施的五年规划都会面临新的复杂环境，这些都对国家规划提出了更高要求，如何将党对经济工作的领导制度科学有效“嵌入”并深度运用于五年规划的“全周期”，并在此过程中相机抉择、创新治理方法，仍需在接续实施“十五五”规划的实践中予以科学回答，坚持守正创新、健全完善国家规划是新时代治国理政的内在要求。总之，要以切实把党领导经济工作的制度优势转化为治理效能为目标导向来科学编制和接续实施“十五五”规划，为“十五五”时期推动经济实现质的有效提升和量的合理增长提供政治保证。
三、科学编制和接续实施“十五五”规划，切实把党领导经济工作的制度优势转化为治理效能
（一）高质量做好“十五五”规划编制工作
科学制定五年规划是对党的经济工作领导制度优势的系统开发运用。习近平总书记强调：“制定中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式”。“‘十五五’时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期”。“十五五”规划是完整准确全面贯彻新发展理念、加快构建新发展格局、扎实推动高质量发展的重要治理工具，直接关系我国经济治理能力现代化水平提升。为高质量编制“十五五”规划，必须在把握大势、坚守立场、锚定重点、彰显特色上下功夫。
一是要统筹把握“十五五”时期的阶段性要求和国际形势发展变化对我国的影响。这是科学制定“十五五”规划的基本前提。“‘十五五’时期我国发展环境面临深刻复杂变化”，要科学把握我国发展所处历史方位和所面临环境，胸怀“两个大局”谋划中长期规划和重大战略。要在“两个大局”加速演进并深度互动的时代背景下，准确把握并主动适应世界发展脉络和正确走向，以更加开阔的国际视野、更强的历史主动和战略主动谋划“十五五”时期经济社会发展，编制符合中国地位和发展需要的大国战略体系，打造以高质量发展的确定性对冲外部环境急剧变化的不确定性的国家战略能力，提升中国在重大经济外交和参与全球治理的地位，使中国发展成为动荡变革期世界经济的“稳定锚”。
二是要坚持以人民为中心的根本价值取向。这是“十五五”时期我国高质量发展的核心要义与价值旨归，也是科学制定“十五五”规划的基本原则，有助于实现“十五五”规划科学性和人民性的深度融合。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是一个长期的历史过程。从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家。“十五五”时期，要坚持尽力而为、量力而行，“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”，重点在促进区域协调发展、巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村全面振兴与城乡融合发展以及加快农业农村现代化等方面研究推出一批均衡性可及性强的民生政策举措，着力解决群众急难愁盼问题。不仅如此，坚持以人民为中心的价值取向还蕴含着对全过程人民民主的执着践行，要在规划编制过程中，把顶层设计和问计于民统一起来，多方式多渠道广泛深入地察民情、听民声、汇民智，推动实现决策民主化、科学化，不断增强“十五五”规划的科学性和可操作性。
三是要把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置。这是“十五五”时期我国高质量发展的战略支撑，也是科学制定“十五五”规划的战略支点。发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，是突破“卡脖子”技术和“掉链子”环节、掌握未来发展主动权和塑造国际竞争新优势的战略选择。各地要加强研究探索，深化对科技创新、产业创新、发展方式创新、体制机制创新以及人才工作机制创新等的规律性认识，通过国家及区域“十五五”规划的编制，谋划与发展新质生产力相适应的新型生产关系，明确政府工作重点，引导规范市场主体行为，共同推动实现劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升，因地制宜奋力开拓创新破局之路，真正摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径。
四是要在健全统一规划体系的基础上体现区域特色。这是统筹实现“十五五”规划系统性与科学性的内在要求，也是大国中长期规划编制的客观要求。要强化全局意识和系统观念，全面落实习近平总书记提出的“一个领域一个领域合理确定目标任务、提出思路举措”要求，坚持“优化区域经济布局，促进区域协调发展”，加快谋划以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县级规划共同组成国家规划体系，把各类规划落在“一张图”上。与此同时，各地区规划要做到在全国大局中精准定位，注重体现自身特色、发挥比较优势，防止无序发展、“内卷”竞争，在各地区特色化、差异化规划编制基础上总体提升我国“十五五”规划制定的科学化水平。
（二）接续实施好“十五五”规划
前已述及，五年规划是将党的领导制度优势转化为治理效能的具有“强制性”特征的治理方式，这意味着五年规划执行与实施的确定性进而党领导经济工作的制度优势向治理效能有效转化的必然性。然而，历史告诉我们，五年规划的实施效率与效果均会面临各种不确定性影响，“十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，“学术界在充分肯定中国编制与实施五年规划成就与经验的同时，对其中的教训也有诸多总结，认识逐渐深入”。为接续实施好“十五五”规划，有必要重点关注以下若干方面：
1. 进一步完善“十五五”规划实施机制
要加强党对规划实施的全面领导。这是接续实施好“十五五”规划的根本保证。规划中各具体治理工作离不开党的领导，规划的实施推进也同样离不开党的领导，关键是要加强党对规划实施全过程的领导。一是要强化党中央对规划中重大工作的领导，强化党中央决策议事协调机构职能作用，并紧密结合“十五五”规划实施过程与要求进一步健全完善党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通、执行有力的严密体系，完善推动党中央重大决策部署落实机制。二是要围绕规划实施进一步健全党的全面领导，并健全各级党委（党组）工作制度，确保党在人大、政府、政协、企业等各种组织中发挥领导作用，充分发挥“协调各方”作用，在落实规划实施责任、监测评价、政策支持等方面培育形成规划执行合力，防止和克服部门利益倾向，确保行动一致性。三是聚焦规划执行中的重点难点提高党的执政能力和领导水平，尤其要坚持问题导向、抓住关键环节健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估。四是要坚持新时代党的组织路线，充分运用规划实施的监测评估结果加强干部考核，进一步科学精准地选贤任能。
要严格落实规划实施责任。这是接续实施好“十五五”规划的关键。经过数十年探索，我国已形成了“三级四类”的规划组合模式，作为我国国家治理的系统工程，五年规划实施过程必然涉及中央与地方、政府与市场等各方主体，因此需要在明确各方责任的前提下“集中力量办大事”，主要按照中央与地方纵向事权划分，并以“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，形成既‘放得活’又‘管得住’的经济秩序”为原则厘清横向纵向各方的责任归属，明确规划实施的任务书、时间表、优先序，将责任落实到岗、定位到人、具体到事。还应探索在规划实施环节深化发展全过程人民民主制度的作用空间，进一步明确和强化人大、政协等在规划实施中的责任。
要加强规划实施监测评估。这是接续实施好“十五五”规划的重要手段。当前和今后一个时期，我国经济持续回升向好的基础还需要进一步稳固，外部冲击影响仍在持续，我国经济运行的不确定依然较大，“十五五”规划实施承压不小，需加强跟踪监测（如年度监测、中期评估等），根据评估结果来决定是否对规划进行调整优化，并提出更好执行规划的任务和举措。同时，质量管理领域“PDCA循环”理论也要求加强监测评估，以及时准确把握规划实施面临的困难和挑战，并据此强化举措、分类施策，对进度提前完成、快于预期、基本符合预期的领域，要继续巩固扩大既有成效，防止回落或反弹；对滞后于进度的相关工作，要优化调整政策，加大攻坚力度。
接续实施好“十五五”规划还离不开激励约束机制。只有健全完善的激励约束机制才能使规划中的各方责任得以“落地”，“实践主体的行为更加规范而使过程的推进更加高效，实践主体的创造力更好发挥而使过程的结果更具实效”。上述监测评估的价值并不仅限于进一步完善规划及相关政策，还为对规划实施中相关责任主体的考核提供了依据。要将规划执行情况纳入巡视巡察、审计监督和领导班子及干部考核，以此强化规划执行力。
2. 以重点难点领域治理牵引“十五五”规划实施
经济工作千头万绪，“要从战略全局出发，抓主要矛盾，从改善社会心理预期、提振发展信心入手，抓住重大关键环节，纲举目张做好工作”。经济工作领域难点问题治理过程是一个系统工程，迫切需要加强党的领导，这些问题的治理既是对党的经济工作领导效能的检验甚至考验，成为推动党的领导制度执行的“外在压力”，更为提升党的领导效能提供契机、创造条件。不仅如此，重点难点领域党的治理经验还具有显著的示范性和外溢性，自然也适用于经济工作其他方面。为此，要聚焦治理的重点难点，在攻坚克难中不断形成党领导经济治理的标志性成果，不断优化党领导下的经济治理体系。
习近平总书记指出：“发展新质生产力需要具备一定禀赋条件，要充分考虑现实可行性，《建议》稿强调因地制宜发展新质生产力，就是要引导大家科学理性、实事求是地开展工作，防止一哄而上”。因地制宜发展新质生产力在“十五五”规划中具有十分突出的战略地位，已成为各地经济工作的重中之重。为此，一是要不断优化并充分运用地方党委决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督，切实做到从实际出发，先立后破、因地制宜、分类指导，有选择地推动新产业、新模式、新动能发展。二是要确保党的全面领导制度的有效执行，加强党对科技创新、产业创新、发展方式创新（绿色发展），以及经济体制、科技体制、人才工作机制创新等工作所涉及的政府部门、企事业单位的全面领导，以此增强相关部门间工作合力，使“有形的手”与“无形的手”相互协调，进而强化在市场经济条件下“集中力量办大事”的治理能力。三是要善于运用担当作为的激励机制，促进各级领导干部增强学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领，在因地制宜发展新质生产力中攻坚克难。
3. 在统筹经济治理与改革、政策中提升“十五五”规划实施效率
五年规划是治理任务的“集合”，也是关于改革的规划，还明确了政策手段，治理、改革与政策相互融合、紧密关联，治理任务与深化改革、政策安排等必须是“同部署”的，五年规划统筹治理、改革与政策并统一于发展。
改革是推动规划实施的强大动力。五年规划既是国家发展的重要战略工具，也是推动改革的重要手段。只有持续深化改革，规划中的治理目标才能逐步得以实现。深化改革已成为历次五年规划的指导思想或基本原则，注重运用改革办法破解发展难题已成为五年规划的重要特征，每一个新的五年规划是改革的“动员令”。党的二十届三中全会部署了以经济体制改革为牵引的300多项系统性改革任务，明确到2029年即中华人民共和国成立80周年时全部完成，这意味着“十五五”规划与体制改革之间必将有深度互动，坚持全面深化改革已成为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的六大原则之一。
与此同时，要强化规划实施的政策支持，为接续实施好“十五五”规划的重要保障。规划的实施显然离不开政策的支持，面对复杂治理形势，为实现稳中求进、以进促稳的经济发展目标，打好政策“组合拳”已成为宏观调控的基本要求。今后一个时期，要按照“十五五”规划目标任务、结合经济发展形势，合理确定宏观政策取向，尤其要注重加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合，以此放大政策效应。
作者简介：吴志远，江西科技师范大学副校长、教授。
来源：《中国井冈山干部学院学报》2025年第6期
编辑：慧慧
相关文章
头条焦点
精彩导读
关注我们
【查看完整讨论话题】 | 【用户登录】 | 【用户注册】