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党的二十届三中全会强调，进一步全面深化改革的总目标是“继续完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”,在落实改革任务的过程中，要“坚持以制度建设为主线”。作为进一步全面深化改革的六大原则之一，坚持以制度建设为主线体现了我们党对改革与制度之间互动关系及其内在规律的认识，深刻领会其动因、内涵及实践路径意义重大。
一、进一步全面深化改革坚持以制度建设为主线的主要动因
《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》),明确将“坚持以制度建设为主线”确立为进一步全面深化改革的六大原则之一，有着十分充足的动因。
(一)实现进一步全面深化改革的总目标
《决定》指出，坚持以制度建设为主线“是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要”,指明了坚持以制度建设为主线的根本动因。
重视制度建设是改革开放的题中之义。1992年邓小平在南方谈话中期许，再用30年的时间使我国“在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”。习近平总书记也指出：“党的十五大、十六大、十七大都对制度建设提出明确要求。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对照南方谈话中提出的“时间表”,以全面深化改革完善各方面制度，不断在制度建设的成熟定型上取得新成效。
坚持以制度建设为主线是实现全面深化改革总目标和进一步全面深化改革总目标的客观要求。党的十八届三中全会从国家治理的战略高度统筹擘画所有领域的改革，提出“全面深化改革”,并且把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。党的二十届三中全会在上述提法前面增加“继续”二字作为进一步全面深化改革的总目标，并予以细化阐述，进一步提出了坚持以制度建设为主线的客观要求。
坚持以制度建设为主线能够促进制度现代化、突出国家“治理”职能。马恩经典作家曾强调无产阶级政权和未来社会的“管理”职能，恩格斯在《论权威》中指出未来国家的“公共职能将失去其政治性质，而变为维护真正社会利益的简单的管理职能”；在《反杜林论》中指出无产阶级取得国家政权之后，“对人的统治将由对物的管理和对生产过程的领导所代替”。在党的十八届三中全会上提出的全面深化改革的总目标，突出强调国家的“治理”职能，“国家治理体系和治理能力现代化”作为“四个现代化”之后又一个现代化的新提法，表征着制度现代化，“是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义”。聚焦崭新的制度现代化目标、促进国家职能“治理”性质的凸显共同构成坚持以制度建设为主线的重要原因。
(二)保持实践发展与制度创新之间的动态平衡
实践发展永无止境，制度创新亦永无止境。《决定》指出：“完善中国特色社会主义制度是一个动态过程，必然随着实践发展而不断发展”。
坚持以制度建设为主线能够及时根据实践需要来拓展制度内容，这样才能确保制度建设在现实问题的解决上具有针对性，真正有利于精准施策，而不是牛栏关猫、缺乏实效；坚持以制度建设为主线能够促进马克思主义基本原理同中国具体实际不断结合，使其中蕴含的国家治理智慧转化为新时代中国的现代国家治理智慧；坚持以制度建设为主线能够适应国家制度和国家治理体系建设目标的动态变化，上层建筑伴随经济基础的变化而变化，经济基础又伴随着社会生产实践的变化而变化，所以国家制度和国家治理体系建设的目标也是变动不居的，坚持以制度建设为主线才能及时根据建设目标的变化来更新制度。
(三)推动“第二个结合”在制度层面落地落实
坚持以制度建设为主线能够在“第二个结合”的落实中推进制度创新。运用天下为公、和而不同、求同存异等思想健全协商民主机制，这些思想中所蕴含的圆融差异、包容并蓄、民心向背的大智慧，能够为协商民主提供强大的智慧给养，有助于深度协商互动、意见充分表达和广泛凝聚共识的协商民主机制的健全；运用中国古代丰富的监察思想完善新时代监察制度，如新时代的巡视制度和派驻派出机构制度体现出对秦汉时代就已创立的巡视和派驻派出制度的发展。与此同时，“第二个结合”在制度层面的落实还体现其他各个方面：在外交领域结合中华优秀传统文化中的天下观提出“新型大国关系”外交战略，在生态文明领域结合万物并育、天人合一的理念提出“绿水青山就是金山银山”，等等。
(四)彰显中国特色社会主义制度引领“中国之治”的显著优势
坚持以制度建设为主线有利于推动中国特色社会主义制度的成熟和定型，进一步提升我国的制度竞争力，从而在国际竞争中彰显制度优势、赢得竞争主动。改革开放初期，邓小平曾指出：“不能丢掉我们制度的优越性”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断完善制度体系，促使“东升西降”国际格局变化趋势日益凸显。习近平总书记指出：“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。制度稳则国家稳。”经济快速发展和社会长期保持稳定的“两大奇迹”之所以能被创造出来，也是我国国家制度和治理体系的优势充分发挥的必然结果。
二、进一步全面深化改革坚持以制度建设为主线的丰富内涵
深刻认识进一步全面深化改革坚持以制度建设为主线的丰富内涵，既要从进一步全面深化改革的本质出发去理解，又要从其制度创新的实质去理解，而且还离不开对其需要处理好的各方面关系的认识，需要抓住以下三个关键点：
(一)全面深化改革不是细枝末节的改革，而是系统的制度改革
制度建设之所以是进一步全面深化改革的主线，与全面深化改革本质上就是系统的制度改革分不开。
首先，强调运用马克思主义哲学系统观念推进制度改革。马克思曾指出：“现在的社会不是坚实的结晶体，而是一个能够变化并且经常处于变化过程中的有机体。”这里的社会有机体理论强调社会系统中各个要素之间的联系。之所以加强顶层设计和总体谋划，就是因为在社会有机体中各个领域各个方面的问题之间相互勾连、制度之间相长相用，因此要运用系统观念对制度建设进行全局性谋划，必须自觉运用系统观念，不断将系统的制度改革引向深入。
其次，强调为进一步全面深化改革提供多维立体的制度保障。自新中国成立以来，党中央就高度重视全方位多层面的制度体系构建。坚持以制度建设为主线重视以顶层设计和总体谋划推动制度建设，就是要优化各领域各方面制度之间的适配与协调，确保这些制度的良性运作，从而为进一步全面深化改革各领域措施的顺利落实提供多维立体的制度保障。
最后，强调中央和地方、部门之间在制度设计中的上下联动。韦伯在提及中国传统治理模式时曾指出：“出了城墙以外，统辖权威的有效性便大大地减弱，乃至消失”。由于中央和地方、部门之间存在的现实差异，韦伯所指出的这一问题依然存在，因此制度建设的顶层设计和总体谋划需要充分调动各个地方和各个部门积极参与，比如要高度重视少数民族地区根据自身独特风土民情提出的有针对性的制度设计，从而确保制度建设更加科学合理。
(二)坚持以制度建设为主线就要紧紧围绕制度进行整体化创新
“破立并举、先立后破”体现出进一步全面深化改革坚持以制度建设为主线要求推进制度体系整体化创新。
首先，党的二十届三中全会在阐述进一步全面深化改革的总目标时，明确指出要在经济方面构建高水平社会主义市场经济体制；在政治方面健全和完善人民当家作主制度、协商民主广泛多层制度化发展等；在文化方面坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度等；在生态方面健全生态环境治理体系；在安全方面健全国家安全体系强化一体化国家战略体系等；在党的建设方面深化党的建设制度改革等，这七个方面的部署旨在通过继续推进制度体系创新来形成中国特色社会主义制度的整体创新合力，将进一步全面深化改革真正落实到位。
其次，进一步全面深化改革坚持以制度建设为主线要坚持独立自主创新制度体系。进入新时代以来，中国特色社会主义制度体系持续得到发展创新：党的十八届三中全会推出336项改革措施；党的十九届三中全会大力推进党和国家机构改革；党的十九届四中全会阐述了我们要坚持和完善包括党的领导制度体系在内的13个方面重大制度。此外，新修订的《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》等，使党内制度法规体系日臻完善。
最后，强调发挥各级党委(党组)在统筹制度创新上的领导作用。各级党委(党组)是地方的关键领导力量，推动制度创新是地方党委职责的重要构成，只有各级党委 (党组)高度重视制度创新，注重从更高站位统筹推进各个领域各个方面制度创新，不断从整体上创新制度以满足地方进一步全面深化改革的现实需要，才能将坚持以制度建设为主线真正落到实处。
(三)坚持以制度建设为主线要处理好三个关系
深刻把握进一步全面深化改革坚持以制度建设为主线的丰富内涵，离不开对三方面关系的协调处理。
首先，要处理好制度短期作用与中长期作用的关系。理解制度建设的一个重要方法就是在制度延续的不同阶段去考察其成效和作用。社会主义市场经济体制建设从短期作用来看，无论是市场在资源配置中基础性作用抑或是决定性作用的发挥，都对推动市场经济发展产生了巨大作用。但是，深入地考察其中长期作用的发挥，会发现这一体制建设也可能带来这样或那样的问题，如市场经济的商品交换原则向党内渗透、危害党的团结统一。因此在社会主义市场经济体制下加强党的建设，就需要相关制度建设适应不同情况变化，要能够应对市场经济条件下出现的利益集团滋生、领导干部被围猎等问题；还要主动对资本进行引导和规范，充分发挥其有利于生产力发展的一面，预防和化解其逐利本性带来的危害。
其次，要处理好制度系统化与简约性的关系。习近平总书记指出：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。”强调在制度建设上不能叠床架屋，否则就会导致在制度执行中法上加规、缺乏效率。《决定》中强调要“持续精简规范会议文件……下大气力解决过频过繁问题”。全球化浪潮使现代社会结构具有高度复杂性，制度系统化的过程中要防止制度过于复杂化，注重以制度简约性来克服制度繁冗、低效运转。
最后，要处理好制度原则性与灵活性的关系。一是对于本身就具有原则性的制度规定，一定要予以恪守而不能有丝毫的违逆或偏离，如“党章、《关于党内政治生活的若干准则》等多为原则性规定”,必须严格遵守，不然就会带来党纪松弛、党建不力等影响政治稳定的崩坏局面。二是对于一些具体制度规定，可以充分发挥将原则性与灵活性结合起来能够产生的优势。在关于耕地占补平衡制度方面，2006年“十一五”规划第一次提出18亿亩耕地红线的约束性指标，2024年《决定》进一步提出“探索国家集中垦造耕地定向用于特定项目和地区落实占补平衡机制”,这样的制度完善体现出原则性与灵活性的统一。
三、进一步全面深化改革坚持以制度建设为主线的实践路径
坚持以制度建设为主线，应通过坚持人民至上激发制度建设活力，将制度建设经验上升为规律性认识，在制度建设科学理论的指导下，不断将制度成果转化为实践成果，真正将制度建设引向深入。
(一)坚持人民至上激发制度建设活力
习近平总书记指出：“不断加强人民当家作主的制度保障，加快推进国家治理体系和治理能力现代化，充分调动人民的积极性、主动性、创造性，更加切实、更有成效地实施人民民主”,强调了人民在推动制度建设上的主体性。
一方面，以坚持人民至上激发制度建设活力是对马克思主义的践行。马克思曾指出，国家制度由人民创造、旨在保障人民的自由实现，国家是“人民创造国家制度”“人民的自我规定和人民的特定内容”。因此，在制度建设中坚持人民至上符合马克思主义的科学旨归，只有这样才能更好地将人民群众的智慧和活力融入到制度建设的方方面面，也更有利于制度对人民群众适用、被人民群众接受、让人民群众认可。
另一方面，以坚持人民至上激发制度建设活力能够避免西方制度建设中出现的非人性化问题。如马克斯·韦伯认为，西方行政官僚科层制的刚性不能融通人性，制度的非人性化是西方科层制遇到的重大难题。中国共产党在制度建设中以其全心全意为人民服务的宗旨巧妙化解西方科层制不通人性的难题，它既以满足人民群众的切实需要为制度建设的目的，又以人民群众的生产生活实践为制度建设的源泉，能够最大限度地密切党同人民群众之间的血肉联系，创造出有温度有情怀的制度。
(二)加强理论研究凝聚制度建设共识
马克思主义认为，理论只要彻底，就能说服人。中国制度建设理论研究的深入推进，有利于在最大范围内凝聚起关于制度建设的共识，促进坚持以制度建设为主线的落实。
随着进一步全面深化改革的展开，如何在制度建设中凝聚共识业已成为一个重要问题。最大共识的形成需要各方面努力，现代化进程中会产生很多可能影响共识形成的因素，特别是随着改革逐渐向深水区迈进，帕累托改进可能会越来越少，一个改革措施或者一项制度改革可能有利于一部分人，而对另一部分人来讲会产生一些损害或是利益增长不明显，因此在制度建设中要特别注意帕累托改进，而如何在制度建设过程中凝聚起最大多数人的共识是一个难题，这就对中国制度建设理论的发展形成倒逼。
习近平总书记指出：“要加强对中国特色社会主义国家制度和法律制度的理论研究……为坚定制度自信提供理论支撑”,突出强调了中国制度建设理论对于制度建设的重要性。在进一步全面深化改革的进程中尽快实现制度建设的目标任务，需要以中国制度建设理论的学理化、体系化为前提。同时，中国制度建设理论研究的深化也将提高人们对于制度建设的理解水平和认识水平，更好地凝聚制度建设的共识。
(三)强化制度执行保障制度建设落实
习近平总书记指出：“要强化制度执行，加强监督检查，确保出台一个就执行落实好一个。”可见，只有狠抓制度执行才能防止制度流于形式，制度建设和制度执行要两手抓才行。多措并举推进制度执行既需要完善宣传教育机制；又需要建立健全保障制度执行的工作机制、监督机制；还需要建立健全制度执行问责机制和查处违反制度行为机制。制度执行与制度建设一体两面，将不断完善的制度更好地落实到位，切实以良好成效改善人民的生活，是进一步全面深化改革坚持以制度建设为主线得以延续的重要保证。
文章来源：《人大教学与研究》2024年11月21日
网络编辑：静穆
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