党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央注重运用党内法规管党治党、提高党的执政能力和领导水平，创造性提出“依规治党”这一管党治党基本方式，推动了党内法规制度建设获得历史性进展，开辟了全面从严治党和全面依法治国的新境界。《中国共产党章程》明确规定：“坚持依规治党、标本兼治，不断健全党内法规体系。”目前学界以习近平总书记关于依规治党的重要论述为根本遵循，聚焦“依规治党”“党内法规”主题已取得较为广泛的研究成果，然而至今鲜有关注和研究依规治党实践背后党的能力要素。2016年12月，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，其中明确把“党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高”作为加强党内法规制度建设的“总体目标”之一。可以说，这为在理论上提出“依规治党能力”概念提供了政策依据。打造“依规治党能力”这一标识性学术概念，不是为追求形式上的话语创新，而是通过引出中国共产党“依规治党能力建设”这一全新重大命题，推动我们对中国共产党依规治党这一独有实践现象的认知由表入里，从能力建设角度深刻把握“中国共产党之治”和“中国之治”的独特治理密码。基于此，本文立足新时代依规治党理论和实践，聚集“依规治党能力”这一全新研究对象，通过探讨依规治党能力的提出背景、理论内涵、基本构成、建设进路等问题，深入把握依规治党能力的本质和发展规律，进而推动形成以能力研究为导向的依规治党研究新范式，助力提高依规治党整体实践效能，更好发挥依规治党在党和国家事业发展中的政治保障作用。
一、中国共产党依规治党能力的提出背景
人的能力的充分发挥是最大的劳动生产力和社会财富，是生产力发展最有效的方式。无论是个人还是组织，注重能力建设始终是其获得全面、可持续发展的根本要求和坚实保障。在中国共产党坚持“依规治党”基本方式的基础上创新提出“依规治党能力”学术概念，继而引出“依规治党能力建设”这一时代课题，是新时代加强党的长期执政能力建设、推进党的治理现代化和深化依规治党实践的必然要求，具有深远意义。
（一）加强党的长期执政能力建设的必然要求
党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的，为跳出治乱兴衰的历史周期率，党必须适应时代发展要求，持续推进执政能力建设。2004年，党的十六届四中全会审议通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出“加强党的执政能力建设”这一重大课题。2017年，党的十九大报告进一步把“加强党的长期执政能力建设”作为贯穿新时代党的建设主线之一，强调要“全面增强执政本领”。2021年，党的十九届六中全会系统回顾党的百年奋斗历程，明确提出“建设什么样的长期执政的马克思主义政党、怎样建设长期执政的马克思主义政党”这一党的重大课题。可以说，加强党的长期执政能力建设，巩固党长期执政的能力基础，是新时代建设长期执政的马克思主义政党的必然要求和根本任务。从“执政能力”到“长期执政能力”，其变化深刻反映了中国共产党对执政能力建设的深层次认知和高标准要求，“凸显了‘永远在路上’的思想内涵和实践导向”，表明我们党对实现长期执政的意志、决心和信心。
实现党的长期执政，基础在能力建设，关键靠制度保障，依规治党能力是党长期执政能力的关键要素和特色所在。具体来说，其一，坚持自我革命是党长期执政的独特优势。肩负实现中华民族伟大复兴的历史重任，中国共产党不仅要注重发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，形塑集中力量办大事的制度优势，而且要保证党始终是我国最高政治领导力量，保证党的长期执政地位。因此，与西方多党竞争体制根本不同，中国共产党对执政危机的治理更多遵循“自我革命”范式，通过内在生发的制约力量，走出了一条依靠自身力量发现和解决自身问题的长期执政新路。党的十八大以来，全面从严治党实践有效解决了党的领导弱化、党的建设缺失、管党治党不力等突出问题，反腐败斗争取得了压倒性胜利并全面巩固，这充分证明“自我革命”治理范式不仅独一无二和富有政治创见，而且行得通、管得了、显优势，被称为中国共产党实现长期执政和跳出历史周期率的“第二个答案”。其二，依法执政是中国共产党长期执政的基本方式。社会革命的长期性、艰巨性，对领导主体提出了高标准、复杂性要求。特别是彻底解决党的权力治理难题，使权力实际行使者不敢、不能甚至不想恣意妄为和偏离授权目的，实现权为民所用，必须坚持依法执政，扎紧扎密扎实制度的“笼子”。因此，党的十八大以来，中国共产党厉行法治，从实际出发，着力推进党的领导制度化法治化，创造性提出“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，把党长期执政的法治轨道从国家法律延伸至党内法规，形成了依法治国和依规治党有机统一的“大法治”执政格局。其三，依规治党及其能力建设是党长期执政的必然要求。遵循自我革命治理范式，在法治轨道上协调处理好党的领导优势和权力治理难题的关系，实现党长期执政，关键是坚持依规治党，“依规治党承载了推进党的领导科学化、制度化、法治化，提高党依法执政和长期执政能力的时代任务”。党的十八大以来，中国共产党从党长期执政和国家长治久安的战略高度，不断深化对共产党执政、党的建设的规律性认识，创造性提出“依规治党”理念和方式，全方位加强党内法规制度建设，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，推动了党长期执政能力建设的新发展。党的十九大报告指出：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。”因此，依规治党是中国共产党依法执政的应有之义、鲜明特色和突出优势，是党保持长期执政地位的独特治理密码。加强党的长期执政能力建设，在逻辑上必然要求注重提高依规治党能力和水平。
（二）推进党的治理现代化的应有要义
中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化。回顾我国现代化历史进程，总体呈现先有中国共产党后有新中国而后有社会主义现代化中国的出场顺序和发生时序，中国共产党不仅具有先在性、主体性和自主性，而且客观要求自身保持强大塑造力，通过内力塑造出强政党、以强政党形塑强国家。从现代化治理之维来说，自党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”命题以来，中国共产党遵循“治国必先治党”的中国式治理现代化逻辑，把坚持全面从严治党置于党和国家事业全局中，全方位推进党的治理现代化。党的治理现代化不仅严密内嵌于国家治理现代化结构，还基于党的领导地位而成为国家治理现代化的核心构成、政治保证和根本驱动。
推进党的治理现代化，包括推进党的治理体系现代化和治理能力现代化，二者共同指向党的依规治党能力建设。具体来说，其一，党的治理现代化主要表现为法治化，包括党的各项事务治理科学化、有序化、规范化、程序化，要求“一个健全的党内法规体系”和“一个建立在党规党法之上的党内秩序”。作为世界第一大执政党，我们党如今拥有9900多万名党员和510多万个基层党组织，组织规模之大，既是一种政党优势，客观上也容易产生“六个如何始终” 的独有治理难题。着眼治理大队伍、保持大境界和推进大事业，归根结底必须善用法治方式，加强党内法规制度建设，推进依规治党，最终形成覆盖党的领导和党的建设各方面成熟定型的党内法规制度体系。其二，推进党的治理现代化必须重视治理能力建设要求。习近平总书记指出：“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。然而，没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。”治理体系和治理能力相辅相成，缺一不可，治理能力是治理体系得以生成和高效运行的内在支撑，是治理现代化的深层次要求，过度关注治理体系建设而忽视治理能力建设，不仅“会导致对原则和形式的迷恋”，还会“滋生无休止的不稳定状态”。因此，制度从来不是万能的，党内法规作为管党治党经验的抽象化产物，本身体现的仍是有限理性，那么如何适应复杂实践需要出台务实管用的党内法规，如何按照制度精神和要求精准推进从严管党治党，如何在形势任务动态变化中持续释放依规治党效能等，这些都已超出形式上的制度建设范畴，更多有赖于依规治党能力的内在支撑。其三，依规治党能力建设是推进党的治理能力现代化的重点所在。党的十八大以来，党中央在加快党内法规体系化建设进程的同时，愈发强调依规治党能力建设的重要性。例如，党的十九届四中全会着眼“治理能力现代化”目标，对党的各方面能力建设作出了重要部署，明确提出“加强备案审查制度和能力建设”，要求把“制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据”等。从这个意义上说，为践行以治党引领治国的中国式治理现代化逻辑，必须首先立足大党独有治理难题，通过持续提升依规治党能力来为“党内法规之治”提供内在支撑。
（三）深化依规治党实践的必然举措
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央高度重视下，党内法规制度建设获得全方位快速发展，形成了以“1+4”为基本框架的比较完善的党内法规制度体系，“党内法规制度建设由此迈入高质量发展新阶段，全面从严治党、依规治党站在新的历史起点上”。2021年12月，党中央召开全国党内法规工作会议，提出“全面提高党内法规工作质量”命题，对深化新时代依规治党、加强党内法规制度建设提出了内容更全、标准更高的工作要求。可以说，随着“有规可依”问题基本得到解决，党内法规制度建设不再是从“量”上关注党内法规“有没有”问题，更多的是从“质”上关注党内法规“好不好”、实施“行不行”、效能作用“是否充分”等问题，依规治党实践进入了向纵深发展的新阶段。
深化新时代依规治党实践，亟须把依规治党能力建设摆在更加突出的位置。具体来说，其一，依规治党能力是推动党内法规制度建设高质量发展的内生力量。一般而言，特定制度实践是特定制度能力的作用产物和水平呈现，二者密切联系。自我们党制定第一个纲领时起，依规治党能力事实上已自发生成，并且伴随党内法规制度建设经历了由自发到自觉、由简单到复杂、由低级到高级的发展过程，始终是影响依规治党实践成效的内在决定性因素。在某种意义上甚至可以说，一部党内法规制度建设史，实际上也是一部依规治党能力发展史。其二，注重能力提升是加强党内法规制度建设的重要经验。能力是人的本质力量的公开展示，核心是对实践规律的正确认知和能动运用。中国共产党作为马克思主义政党，历来注重追求真理和掌握规律，通过反复强调“能力不足的危险”“本领不足的恐慌”，以党的过硬能力引领和保障党的事业蓬勃发展，着力形成以“长期执政能力”为主题主线、覆盖治党治国治军各方面工作的政党治理能力体系。其中，新时代党内法规制度建设能够取得全方位、历史性进展，离不开中国共产党深刻把握依规治党规律，注重提高依规治党能力。正如有学者指出，党内法规制度建设正朝着预设的党内法规体系理想框架或模式有计划、分步骤地推进，这有赖于立规者在总结、反思和超越既有党内法规经验基础上的强大理性建构能力。其三，依规治党能力不足是制约新时代依规治党成效的瓶颈性因素。“能力不是一劳永逸、一蹴而就的，必须持续升级、不断扩容。”尽管当前依规治党及其能力建设已取得一定成绩，但是伴随党的事业进入高质量发展阶段，依规治党实践也正面临高质量发展要求，如党内法规质量有待提高，党内法规体系不够完善，有规不依、执规不严、违规不究现象不同程度存在等，这些问题表面上看属于党内法规制度建设问题，归根结底在于依规治党能力不足。总而言之，过去中国共产党依靠提升依规治党能力而推动党内法规制度建设获得历史性发展，同样的，深化新时代依规治党实践，标准更高、挑战更大、责任更重，必须把依规治党能力摆在一个更为突出、更加重要的位置上，以能力提升为工作抓手，为依规治党事业行稳致远提供充分保障。
二、中国共产党依规治党能力的理论内涵
依规治党能力即依据党内法规管党治党的能力，是党建能力和法治能力的有机统一，具体是指中国共产党运用法治思维，通过加强党内法规制度建设，在制度轨道上正确开展党的领导和党的建设活动，从而实现党良规善治的本领。对此，可以从能力主体、本质特征、重要依托、实践表现、目标要求五个方面进一步剖析依规治党能力的丰富理论内涵。
第一，中国共产党是依规治党能力的承载主体，该概念既指向整体意义上的政党组织，也包括个体意义上肩负规划、立规、执规、督规、守规等具体党内法规工作职责的特定党组织和党员。中国共产党作为马克思主义政党，长期处于执政党和领导党的崇高政治地位，并且坚持以人民为中心，注重保持自身先进性和纯洁性，勇于自我革命，具有崇尚学习、善于学习的精神品质，这些都是区别于一般政党的显著标志。有学者明确指出：“重新认识中国共产党的独特性无疑是最重要的时代主题。”“依规治党”作为中国共产党立足我国独特政党政治实践而提出的原创性话语，有其特定的政治语境和理论内涵，显然不同于西方多党竞争体制框架下的“依法治党”“依章程治党”等概念。从这个意义上说，中国共产党的独特性为依规治党能力限定了“中共”论域、融入了“中共”品格、注入了“中共”力量，从根本上将依规治党能力同其他政党的制度建设能力予以区别，故而依规治党能力的主体应专指中国共产党。
第二，对党的领导和党的建设的规律性认识铸就依规治党能力的党性本质特征。“党内法规姓党”，依规治党能力首先是一种政党治理能力，集中体现在对管党治党活动的规律性认识上。过去学界对依规治党存在“小党建说”和“大党建说”两种不同的认识，前者涉及党的自身建设，“党内法规的主要功能是管好自己”，只在党组织内部产生效力，覆盖党的政治、思想、组织、作风、纪律等党建各领域，调整党组织、党员之间的隶属关系；后者除了涉及党的自身建设，还包括党的领导建设，侧重引领指导、把握方向，此时党内法规调整的是党组织同国家机关、群团组织等非党组织之间的外部领导关系。实践中，党领导的事业进行到哪，依规治党便跟进到哪。党只有把自身建设得团结统一，永葆马克思主义政党政治本色，密切联系群众，才能切实巩固执政和领导地位，与此同时，只有不断增强执政能力和领导本领，才能正确发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，最终在实现中华民族伟大复兴的历史进程中不断取得新的胜利。可以说，党的领导活动和党的建设活动根源于社会革命对党的自我治理的差异化需要，“不同于党的建设活动的‘从严’要求，党的领导活动追求的是科学高效”，二者实际是两类密切联系、指向不同、相辅相成的管党治党活动。2019年党中央修订的《中国共产党党内法规制定条例》，第三条明确规定党内法规的功能是“规范党的领导和党的建设活动”。2021年习近平总书记作出专门指示，强调党内法规要发挥好“两个重大作用”。这不仅确认了依规治党的“大党建说”，揭示了中国共产党自我治理的独特逻辑，而且表明精准识别并正确运用党的领导和党的建设治理规律是依规治党能力建设的根本要求。
第三，法治思维是依规治党能力的重要依托。作为习近平法治思想的一项标识性概念，“法治思维”是指“运用法治原理认识问题、分析问题、解决问题的意识和坚守”。法治思维是中国共产党人在对“政法思维”“法律思维”概念的遵循和对“人治思维”“权力思维”概念的批判中逐步形成的，尽管在不同历史时期受党的法治认知水平、法治实践具体需要等影响而具有侧重不同的表现形式，但是如何把法治思维更好地运用于管党治党实践，历来是依规治党能力建设的重难点问题。早期朴素法治观下依规治党实践总体遵循以党章为核心的规则治理要求，注重规范体系内在统一和权力有效制约监督。伴随依规治党实践自发产生、自主推进和自由规划的发展阶段，依规治党的法治基因也经历了被抑制、快速壮大、显化于外并统领党建的过程。易言之，法治思维作为依规治党能力的重要依托，伴随中国共产党人对法治原理和法治规律的逐步深化认识，与依规治党能力呈现同频共振、相互促进状态。特别是党的十八大以来，在全面依法治国时代背景下，法治思维已经更多地表现出尊重和保障人权、规范权力运行、维护党内民主、维护公平正义、重视程序正义、坚持人人平等、追求安定有序、实现高效治理等现代法治精神和理念，这对依规治党能力及其制度实践产生了前所未有的法治影响。例如，推动党内法规制度建设由传统的“纪律治党”“制度治党”向更具现代性的“依规治党”转型升级，明显增强党内法规的形式规范性、内容科学性、程序严密性、体系完善性、实施有效性、治理稳定性等。可以说，目前党内法规已经成为体现现代法治精神、蕴含法治建设原理、遵循规范主义要求的中国特色社会主义法治规范重要形态之一。
第四，党内法规制度建设是依规治党能力的实践过程，直观反映依规治党能力和水平。其一，关于依规治党之“规”，这是以“党内法规”而非“党的规矩”为中心的制度体系，具有成文性、规范性、明确性、稳定性、权威性等特征，应当同道德、政策、惯例等其他治理依据区别开来，否则不仅会降低依规治党的从严要求和专门地位，而且会“冲击现有的法治理论体系，使现行的治党理论产生混乱”。其二，在依规治党语境中，学界目前对“党内法规”主要存在以七类名称命名的“党内法规文本说”、基于党内法规制定权的“党内法规规范说”、具有约束力的“规范性文本说”等不同层次的概念理解。考虑到党内法规的“专门规章制度”定位根源于制定主体的权威地位，这决定了依规治党在制度治党中“居于脊梁地位、发挥中坚作用”，故而即便目前一些党内法规规范可能基于历史遗留、转型过渡等原因而存在于特定党的规范性文件中，但是伴随党内法规专门化进程特别是同规范性文件作出形式区分、功能区分以后，党内法规将不断趋于实现规范形式与内容实质的有机统一。因此，本文所指“党内法规”是由《中国共产党党内法规制定条例》规定的立规主体所制定的党内法规规范，形式上主要表现为以七类名称命名的党内法规文本。其三，“依规治党”概念本身具有多义性，在本文中并非作狭隘的“党内法规实施”理解，而是指依据党内法规管党治党的全部实践。进一步说，党内法规制度建设在不同维度下具有不同侧面的活动，如规划视角下表现为党内法规的顶层设计和统筹建设，制度视角下表现为党内法规的建章立制和贯彻落实，治理视角下表现为把制度建设贯穿党的自身建设之中，以及注重依规治党同依法治国相辅相成。
第五，实现党的良规善治是依规治党能力建设的价值目标。“良法善治”是法治建设的经典愿景。对于依规治党能力而言，其作用下的党内法规制度建设应注重“规”之科学完备和“治”之普遍遵守，旨在实现党的“良规善治”。“良规善治”是一个复合型目标结构，展开来说，其一，“良规善治”的核心是加强党的领导，确保党中央在党和国家事业中始终处于全面领导的核心地位。故而，如何将党的领导权威和党内法规权威有机融合、一体保障，这是依规治党能力建设必须回答好的核心命题。其二，结合制度实践来说，“良规善治”意味着将纷繁复杂的党的领导和党的建设活动全面转化为党内法规制度建设过程，“有规可依、有规必依、执规必严、违规必究”，在制度轨道上科学调整党务关系、落实义务权利、引导思想行为，进而高效有序地实现党的自我治理意志。从这个意义上说，依规治党能力建设的百年历程，实际上就是不断“立良规”和“谋善治”的过程。其三，结合“大党建”治理语境，依据党内法规谋求的“善治”是“治党”和“党治”的有机统一，前者通过依规加强党的自身建设，旨在实现全党团结统一，保持先进性和纯洁性品格；后者通过依规加强党的领导，提高党的执政能力和领导水平，保障党在中国式现代化建设过程中充分发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。
三、中国共产党依规治党能力的基本构成
恩格斯曾提出“历史合力论”观点，认为“历史的结果”源自“无数互相交错的力量”，“无数个力的平行四边形”的“合力”作用，“每个意志都对合力有所贡献，因而是包括在这个合力里面的”。将“历史合力论”运用于依规治党能力分析，可以发现，依规治党能力是由很多不同层次、不同类型的能力按照一定逻辑和原则组合而成的有机能力系统。按照主体类型、运行过程、治理内容、能力形态等标准，可以对依规治党能力系统进行不同侧面的解析。考虑到依规治党能力实质是党的制度治理能力，外化为党内法规制度建设实践，本文尝试以制度建设过程为视角，认为依规治党能力具体包括党内法规规划能力、党内法规制定能力、党内法规实施能力、党规国法协同能力这四个功能不同、密切联系、协同运行的基本能力。
（一）党内法规规划能力
编制和实施规划，长期以来是我们党治国理政的重要经验和显著优势。党内法规制度建设作为保障党的建设新的伟大工程的制度系统工程，在党和国家事业中事关全局、影响深远，尤其需要注重规划方式。党的十八大以来，伴随“法治中国建设进入‘规划’时代”，中国共产党不断加强党内法规制度建设的顶层设计和整体谋划，有计划、有步骤地推进依规治党进程，这也是党内法规制度建设在较短时间内能够取得全方位进展和历史性成就的重要原因。宋功德甚至提出，新的征程中，“党内法规制度建设已经处于需要更加重视前瞻研究、顶层设计的新的历史方位”。因此，全面推进依规治党，必须突出党内法规规划在党内法规制度建设过程中的首要地位，更加重视党内法规规划能力。所谓党内法规规划能力，是指基于依规治党事业的科学预见，对党内法规各方面工作进行宏观把握、统筹协调、全面部署和有序推进的能力。党内法规规划能力侧重回答依规治党“目标——方案”操作化问题，进而为具体开展党内法规制定和实施工作提供总体性框架和实践方案，在现实中可体现在主观层面的规划思维、规划意识以及规划性知识，以及客观层面一系列面向党内法规工作的政策性规划方案，如《关于加强党内法规制度建设的意见》《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》等。结合党内法规规划实践而言，党内法规规划能力进一步由科学预见能力、总体设计能力、实践调适能力组成，即通过科学预见以正确把握党内法规制度建设的方向进程、布局定位和目标要求，通过总体设计以形成科学有效的党内法规规划方案，通过实践调适以确保党内法规规划方案在动态实践中始终能发挥有效统领作用。伴随全面从严治党和依规治党向纵深推进，为全面提高党内法规工作质量，必须重视党内法规规划能力，更好发挥党内法规规划的统领作用。
（二）党内法规制定能力
良规是善治之前提。确保每项党内法规都能立得住、行得通、管得了，形成完善的党内法规体系，有赖于高超的党内法规制定能力。党内法规制定能力即党内法规的制度生产力，是指具有立规权的特定党组织依据规定方式和程序，把党的统一意志转化为完善的党内法规体系，进而为全党正确开展党的领导和党的建设活动提供制度遵循和保障的本领。党内法规制定能力是依规治党能力在党内法规制定工作中的具体体现，统摄党内法规制定、修改、解释、备案、清理等“大制定”环节，其侧重解决依规治党“意志——制度”规则化问题，具体落实党内法规制定规划中的制度建构任务，并且在本文中仅从一般意义上进行“建章立制”，不包括党内法规同国家法律进行衔接和协调的特殊要求。结合制定过程来说，党内法规制定能力进一步包括实践回应能力、政治引领能力、规范生成能力、体系建构能力，即通过实践回应以全面掌握管党治党过程中的现实问题、制度化需求和经验规律，通过政治引领以确保党内法规在指导思想、使命目标、立场价值上始终“姓党”，通过规范生成以形成科学务实管用的党内法规规范，通过体系建设以形成完善的党内法规体系。这四种能力定位清晰、分工协作、密切联系，共同塑造和保障党内法规的实践性、政治性、规范性和系统性品质。目前比较完善的党内法规体系已经形成，党内立规工作从过去注重党内法规“数量”向注重党内法规“质量”转变，更加关注党内法规供给的品质，这必然会对党内法规制定能力提出越来越高的要求。
（三）党内法规实施能力
立规不易，实施更难。党内法规即便质量过硬，其能否保证实施，在多大程度上能够高效把党内法规制度优势转化为治理效能，根本上取决于党内法规实施能力。所谓党内法规实施能力，是指党组织和党员能够做到有规必依、执规必严、违规必究，切实履行规定的各项职权职责（义务权利），进而依规构建党务关系和党内秩序，实现党内法规所承载的党的统一意志和治理价值。党内法规实施能力是依规治党能力在党内法规贯彻实施环节的具体体现，侧重维护党内法规权威，解决的是党内法规“文本——现实”实践化问题，并且同党内法规制定能力一样，不包括党内法规和国家法律在实施协同方面的特殊要求。按照实施过程特点，党内法规实施能力可进一步分解为自觉守规能力、严格执规能力和严密督规能力，即通过自觉守规以高效实现党内法规，通过严格执规以从组织上推动和保障党内法规落实生效，通过严密督规以促进党内法规正确实施、真正落地。需要注意的是，自觉守规能力是一项不可忽视的实施能力，由于“监督各个人行动最有效的力量是每个人自己”，党员自觉守规比组织执规效能更高，并且“党内法规遵守得好，在执行上就可以少花功夫”，故而自觉守规能力往往被视为衡量党内法规实施水平的核心标准。随着全面从严治党、依规治党向纵深推进，从根本上破解党内法规“实施难”问题，切实释放党内法规善治效能，关键在于重视和提升党内法规实施能力。
（四）党规国法协同能力
党内法规不是处在真空环境中，其制定和运行过程会同国家法律、社会规范等外部规范产生一定联系，特别是国家法律作为“治国理政最大最重要的规矩”，为更好保障我们党在治国理政中发挥领导核心作用，党内法规在自运行同时，必须同国家法律进行衔接和协调。党的十九大报告提出“依法治国和依规治党有机统一”，并将其作为“坚持全面依法治国”方略的特色内容和突出优势，可以说，如何做到依法治国和依规治党统筹推进、一体建设，这是依规治党能力建设必须回答好的一个问题。本文之所以在党内法规制度建设中把党规国法协同工作独立列出，并赋予其重要地位，不仅是因为该协同工作解决的是党内法规制定和实施共同面临的与外部国法协同问题，更为重要的是党规国法协同工作是我们党巩固自身合法性基础、深化依法执政实践、彰显“中国之治”制度优势的关键所在，是基于党的执政和领导实践而形成的具有鲜明中国特色的法治现象，由此直接催生出党规国法协同能力的特殊需要。所谓党规国法协同能力，是指党着眼发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用，以党内法规和国家法律正确分工为基础，在法治轨道上进行党规国法协同，形成党内法规和国家法律统筹建设的能力。作为“依法治国和依规治党有机统一”目标要求在依规治党能力中的具体体现，党规国法协同能力由于侧重解决依规治党和依法治国相辅相成的问题而具有特殊的能力定位，贯穿于党内法规制定和实施全过程，并且通过党规国法协同运行过程，使得党内法规更加有效地参与到国家治理中，进而以管党治党引领和保障执政治国，在更高水平上实现党的善治。党规国法协同能力进一步由制度分工能力、法治遵循能力、联动建设能力构成，即通过制度分工以正确把握党内法规与国家法律的治理定位和功能分工，通过法治遵循以增强依规治党和依法治国的法治共识和互动联系，通过联动建设以高效实现依规治党与依法治国相辅相成的工作格局。为进一步发挥党内法规的执政治国效能，必须重视解决“治党——治国”制度协同化问题，特别是推进党的领导制度化法治化进程，而这根本上有赖于重视和提升党规国法协同能力。
四、中国共产党依规治党能力的建设进路
塑造更加成熟、更为定型、更显优势的依规治党实践不是一蹴而就的。习近平总书记指出：“要增强依规治党的自觉性和坚定性，把牢政治方向，提高政治站位，扛起政治责任，紧紧围绕党和国家工作大局继续推进党内法规制度建设。”立足新时代新征程，为充分释放“党内法规之治”的效能优势，必须注重加强依规治党能力建设，以习近平总书记关于依规治党的重要论述为根本遵循，坚持问题导向和目标导向相结合，从能力层面系统谋划和深入解决党内法规制度建设高质量发展过程中的重难点问题。
第一，把规划能力提升摆在首位，加大党内法规规划供给力度。考虑到党内法规规划在增强党内法规制度建设的前瞻性、整体性、协调性和连续性等方面具有重要意义，加强依规治党能力建设，首先必须重视规划工作及其能力提升。然而，现实中大多数人长期把“党内法规规划”狭隘地等同为“党内法规制定规划”，视为“党内法规制定工作的起点”，这致使规划在党内法规制度建设中地位不够突出，“难以得到高度重视，也难以发挥统领作用”。因此，做好党内法规规划工作，充分发挥规划统领作用，一是要深刻认识党内法规规划能力的重要性。“凡事预则立，不预则废”，规划方式理应被广泛运用于各层级各环节各领域各方面的党内法规制度建设，并且有制定工作规划自然也应有实施工作规划，党内法规规划工作应具有同制定和实施工作相对独立的统领性地位。二是重视对依规治党“方向”和“道路”的科学预见。坚持以马克思主义为根本指导，通过反思实践、总结经验、揭示规律、完善理论，用与时俱进的依规治党创新理论指导党内法规规划工作。三是统筹进行党内法规规划编制。规划的方向性、决策性和统领性，决定了编制党内法规规划方案是一项政治性很强的严肃工作，为此必须形成科学化的编制安排，如提高规划编制工作的规范化水平，通过程序设计确保贯彻落实自上而下和自下而上相结合的方法要求等，进而协调好短期与长远、部分与整体、个人与集体等关系，在规划方案中实现对有限资源力量的统筹协调、优化配置。四是正确做好党内法规规划调适工作。人的认识毕竟是有限的，为此必须重视党内法规规划评估，在强调严格实施规划的同时，及时根据形势变化要求对规划方案作出适应性调整，持续发挥党内法规规划的科学统领作用。
第二，注重立规质量和完善体系，提升党内法规制定能力。目前我们党已形成比较完善的党内法规体系，党内法规制定工作进入了注重质量优先和体系升级的“后立规”时代，应重点防止“一劳永逸”“盲目自信、故步自封”的问题。因此，党内法规制定工作应当聚焦能力建设，全面提高党内法规制定工作质量。一是在更高水平上落实民主集中制原则。民主集中制作为立规基本原则，内在契合党的组织运行机理和实践逻辑。坚持民主集中制原则，要深刻认识民主与集中的辩证统一关系以及民主集中制的方法优势，通过进一步提高民主立规质量，避免立规过程异化为过度集中、权力专制，同时加强党中央集中统一领导，防范机械式民主、扩大化民主而出现立规导向偏差、效率低下等问题，进而推动党内立规民主与集中的深度融合。二是注重审视和改进党内法规制定技术。“没有立法技术的科学化和现代化，就没有立法的现代化。”立规是技术性很强的专业工作，为确保所有党内法规都能持续稳定地“做到内容详实、措施管用，逻辑严密、表述准确，文字精练、格式规范”，构建科学统一的党内法规制定技术规范十分关键。为此应当在借鉴国家立法技术规范基础上，全面加强对党内法规制定工作成熟经验和有效做法的技术化分析，加快构建符合实际的党内法规制定技术规范体系。三是高质量发挥党章的制度统领功能。党内法规体系无论如何被解构和认知，党章始终处于体系结构的核心位置，推进党内法规体系化进程，必须重视党章的统领作用，把全面贯彻实施党章同完善党内法规体系紧密结合，以高质量党章引领党内法规体系高质量发展。四是以“大制定”思维统筹推进党内法规体系化进程。党内法规体系从“比较完善”到“完善”，仍需经历相当漫长的发展过程，因此需要将党内法规制定、修改、解释、备案审查、评估、清理等全链条工作统筹联动，以“大制定”思维推动党内法规体系不断“强身”“健身”“瘦身”。
第三，紧扣实施能力建设，推动党内法规实施集约化。党的十八大以来，在党中央坚强领导下，党内法规实施状况有了一定改善，有效保障了全面从严治党。然而，党内法规实施工作依然还不同程度地存在内力不够、威力不够、定力不够、毅力不够、动力不够、压力不够等问题。习近平总书记指出：“有规可依的问题基本得到解决，下一步的重点是执规必严，使党内法规真正落地。”为构建高效的党内法规实施体系，必须紧扣实施能力建设，加快党内法规实施集约化进程。一是以提高自觉守规能力为基础，细化落实应知应会党内法规清单，注重做好党内法规宣传普及和学习教育工作，着力解决实践中不愿学、不会学、学不好等突出问题，增强广大党员、干部的制度认同和守规意识。同时，要善于抓住“关键少数”，通过规范和引导领导干部模范遵规、能动学规、自觉守规、严格用规，切实发挥其守规示范作用。二是以提高严格执规能力为关键，既要加强执规教育，筑牢执规人员的执规意识和执规底气，也要以落实好执规责任制来压实执规责任，用好执规裁量权，做到严格执规、公正执规、规范执规、高效执规，另外还要强化治理效能导向，做好执规评估和执规方式改进工作，全面增强执规本领。三是以提高严密督规能力为保障，把督规工作同党内监督建设紧密结合，构建严密的党内法规实施监督体系，并且准确落实政治监督、权力监督、预防监督、整改监督等督规工作重点要求，保障党员干部申诉救济权利，从严落实好纪检监察队伍的自我监督要求，确保党内法规实施监督有力、有效。
第四，突出协同能力建设，彰显党内法规的执政治国效能。伴随新时代依规治党和依法治国实践蓬勃发展，在“依法执政”命题下，党规国法协同问题更加凸显。为坚持依法治国和依规治党有机统一，更好塑造中国特色社会主义法治体系的鲜明特色和显著优势，必须突出党规国法协同能力建设，确保依规治党同依法治国整合形成最大治理合力，充分彰显党内法规的执政治国效能。一是深入依法治国和依规治党有机统一的理论研究，从全面依法治国战略整体、党的长期执政要求、党和国家事业发展大局等角度，正确把握党规国法协同的法治意义、目标方向、功能作用、协同原理和具体建设要求等，以补齐党规国法协同规律性认识不足的突出短板。二是加强对“依法治国和依规治党有机统一”这一中国特色法治话语的理论阐释和宣传教育，塑造人们对党规国法协同工作的自信心、认同感，为自主、创新开展党规国法协同工作筑牢良好的思想共识基础。三是全面推动党内法规的法治化塑造，除了完善党内法规质量审查工作体系，提高党内法规合法性审查质效，还要注重对国家法律经验进行广泛借鉴、有选择地学习和“内化”融合，坚持在法治轨道上创新和拓展党规国法协同具体方式方法和工作机制，有效回应和解决“效力外溢”等党内法规正当性争议问题。四是坚持党内法规制度建设和国家法律建设同谋划同部署同推进，立足全面依法治国整体布局，进一步统筹推进党和国家机构改革，将党内立规和国家立法、党内执规和国家执法、党内监督和国家监察、党内法规保障和国家法律保障等联动进行，不断提高新时代党规国法协同实践的整体水平。
五、结语
治国必先治党，治党务必依规，规治必重能力。“依规治党”作为我们党管党治党的基本方式，是立足大党、大国独有难题而探索形成的具有鲜明特色和突出优势的伟大制度创新，是回答“中国共产党之治”和“中国之治”的独特治理密码。为全面提高党内法规工作质量，推动党内法规制度建设高质量发展，必须高度重视依规治党能力，在适应新的时代要求过程中持续扩容和全面提升党的依规治党能力。本文从理论上率先提出中国共产党“依规治党能力”概念，并围绕依规治党能力的提出背景、理论内涵、基本构成、建设进路等基本问题进行了初步探讨，抛砖引玉，希望以此引起学界同仁对中国共产党依规治党能力及其建设问题的关注和重视，共同推动形成以能力研究为导向的依规治党研究新范式。
（作者简介：邵帅，武汉大学党内法规研究中心讲师）
（基金项目：本文系国家社科基金青年项目“中国共产党自我革命制度规范体系的构建机理和创新发展研究”（项目编号：23CDJ003）的阶段性成果）
网络编辑：同心
来源：《山东社会科学》2024年第7期
相关文章
头条焦点
精彩导读
关注我们
【查看完整讨论话题】 | 【用户登录】 | 【用户注册】