现代化既包括高水平的经济发展和社会进步，也包括高质量的民主发展和政治进步。全过程人民民主是中国特色社会主义民主政治的本质属性。在发展全过程人民民主的战略部署中，加强人民当家作主制度保障的重点是坚持和完善我国的根本政治制度，实践协商民主，积极发展基层民主，巩固和发展爱国统一战线。“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系”是积极发展基层民主的重要任务，在我国民主政治发展中具有标志性意义。民主是观念问题，也是实践问题，更是制度问题。从制度切入思考基层民主的实践探索，对于保持民主实践的有序、持续、永续发展具有显著的价值。权威且具有广泛认同的制度能够发挥引导功能，能够使人们形成稳定的行为预期，并由此形成积极的、主动的、创造性的参与活动，巩固和发展既稳定有序、又充满活力的基层政治生活。
一、基层直接民主制度体系的内涵及其理解视角
民主意味着权力的最终来源掌握在人民手中。而人民怎样行使权力、运用权力则会随着时间的推移和空间的变化而呈现出差异性特点。直接民主可以理解为公民直接参与、讨论、决定和管理国家与社会事务，最为典型的就是古希腊城邦政治。贾雷德·戴蒙德关于新几内亚高地所有人“自下而上”共同讨论解决环境难题的例子，也让我们了解到“新几内亚高地是个极度民主的社会”。1941年，中国共产党领导的陕甘宁边区政府制定的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》在解释“普遍、直接、平等、无记名”的投票原则时，就明白地告诉我们：“直接，是选民直接选出被选人，而不要经过转弯。”
但在复杂社会中，人口规模的庞大和国土空间的广阔对直接的议事形式构成了严峻挑战，间接民主或者说代议民主应运而生，现在的民主国家基本上都实行代议民主制。直接民主、间接民主并非彼此隔离。国家体制设计上的代议性质并不排斥在具体事务运作上的直接民主实践。我国实行人民代表大会制度，在基层是直接民主制。“县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举”，“县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督”。在基层自治组织中，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”；“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生”。基层直接民主是我国民主政治的基础。
（一）何谓基层直接民主制度体系
“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。”不同社会的不同组织，都存在规范组织活动和成员行为的规则与制度。不同制度和规则的组合，就构成了制度体系。因为组织类型、制度性质、价值关怀存在的差异，制度体系也会呈现出多样性的特征。“完善基层直接民主制度体系”是我国发展基层民主的重要任务。基层直接民主在体现人民意志、维护人民利益、激发人民创造力等方面具有不可替代的地位和作用。基层直接民主，意味着基层群众全过程、不间断地直接参与行使权力。基层直接民主制度体系的完善，主要在于发挥基层党组织的领导作用，关键在于推动基层直接民主的有效运转，最终是要实现群众权益的维护和人的全方位发展。
目前围绕基层直接民主制度体系的学术思考尚未发现直接的成果，更多是结合对基层群众自治和基层民主制度的研究来关联直接民主制度的讨论。第一种观点认为，“基层民主制度是广大人民群众在基层社会组织中实行的广泛自治和直接民主制度，是中国特色民主制度体系的重要组成部分。”第二种思路是聚焦村民自治探讨基层民主制度建设。“村委会直选是我国基层民主制度建设的成功尝试。”第三种观点认为，党内民主具有导向性的价值，要“继续推进和完善党内基层民主制度创新”。第四种观点提出，基层协商民主制度建设，要“盘活和巩固制度优势‘存量’，在培育制度认同、强化制度执行、推进制度创新中创造和累积制度优势‘增量’，使其持续释放治理效能”。还有一种观点提出了数字技术赋能基层民主制度建设的问题。
由此，我们理解“基层直接民主制度体系”就需要把握这样几个向度。其一，主体向度。基层直接民主制度体系主要聚焦中国政治体系的基层，具体来讲就是基层自治组织的直接民主制度建设，基层党组织和基层政权组织的民主建设则为前者提供了保障和基本框架。“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”其二，功能向度。基层直接民主制度体系重在发挥民主功能，实现推动基层民主参与、实现利益表达、规范权力运行、维护公共利益的目标要求。其三，规则向度。基层直接民主制度体系，是一套结构平衡、逻辑严谨、有机关联的规则体系。不同领域、不同类型、不同环节的规则，根据特定的要求和原则共同构造为一个有机系统。因此，基层直接民主制度体系是当代中国基层组织框架内各类制度要素根据一定的原则所建构的具有内在一致性的结构化制度形态，具有导向性、保障性、激励性显著特征。
（二）理解视角
1．基层直接民主制度体系是历史的。基层直接民主制度体系的建构不是无源之水、无本之木。它是在中国共产党百年来的艰辛奋斗历程中，积累政权建设经验而逐步形成和发展起来的。自成立起，中国共产党对于建立什么样的政权、如何建立政权、建设什么样的政权基础等问题形成了明确的认知，并在实践探索和制度建设上进行了积极的探索。党的一大明确提出，“承认苏维埃管理制度，把工农劳动者和士兵组织起来”。1923年，中国共产党党纲草案提出“实行无限制的普通选举”“平民须有建议权，罢官权，撤回代表权及废止法律权”“实行都市和乡村自治”等直接民主方案。要彻底扫除中国社会长期存在的封建宗法式的农村政权，“必定要农民能够组织自己的政权，拥护劳动平民的权利，筑成平民政权的巩固的基础。”党的六大直接要求“苏维埃应在劳动群众直接选举的基础上组织起来”。新中国成立前，各界人民代表会议开启了直接民主制度建设的尝试。1948年，董必武在人民政权研究会上指出：“代表的产生，在基层，在乡一级，由人民直接选举直接撤换为最好。因为乡与乡离三到五里，顶多十里八里路，人们也都较熟识，是完全可以做到的。”“五四宪法”关于基层民主的规定是“不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举”；“八二宪法”规定“县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举”。彭真认为，人民当家作主在基层的最显著特点就是：“在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。”中国共产党关于基层直接民主制度的建构是渐进的、历史的。
2．基层直接民主制度体系是实践的。基层民主制度体系既存在于人们的观念认识之中，更是一种鲜活的政治实践。1954年12月31日，全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织条例》，规定“在市辖区、不设区的市的人民委员会或者它的派出机关指导下，可以按照居住地区成立居民委员会。居民委员会是群众自治性的居民组织”。1982年12月五届全国人大五次会议审议通过了《中华人民共和国宪法》。宪法第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”明确了村民委员会的性质、组织设置、基本任务和选举等有关事宜，确立了村民委员会的法律地位，也为制订《村民委员会组织法》提供了法律依据。1987年，六届全国人大常委会第二十三次会议通过了体现基层直接民主制度体系建设的《村民委员会组织法》。2018年，十三届全国人民代表大会常委会第七次会议修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。逐步完善的制度建设，为基层办什么不办什么、先办什么后办什么制定了标准，为群众自己解决问题提供了基本保障。由此，基层群众逐渐养成民主习惯、具备民主意识、掌握民主方法，也就学会了民主。在具体的制度实践中，诸如浙江宁海首创的村级小微权力清单制度“三十六条”，以“五议决策法”为核心，在制度创新、机制再造上，让基层直接民主制度真正落到实处。基层直接民主制度体系在不断适应我国民主政治建设的实践中逐步建立和完善起来。
3．基层直接民主制度体系是发展的。基层直接民主制度体系既可衡量一个国家关于建设民主、发展民主的观念、认知和重视程度，也是衡量一个国家民主制度建设和实施民主的能力与水平的基础性标志。基层直接民主制度体系建设，是中国共产党探索民主发展道路经验的接续展开，是在解决现实问题的实践中推动民主政治发展的需要，同时也是面向未来、为高质量发展创造更好政治结构与支撑的战略谋划。在我国的民主政治建设实践中，基层直接民主制度体系已经形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的比较完善的体系，主体与核心制度骨干基本上立了起来，推动、实践和发展基层直接民主基本具备了制度保障和制度规范。从发展的视角思考，基层直接民主制度体系要承担实现人民当家作主的价值理念、实践全过程人民民主的艰巨使命，更好地发挥治国理政的基础动能激发功能，应当“合理超前”谋划立规，使基层直接民主制度体系更具前瞻性。前瞻性即预见性，要在清醒认识基层政治生活中反复出现的某些弊端、未来可能会出现的新风险、重大转折时期面临的各种困难的基础上，以解决未来挑战的逻辑路径谋划基层直接民主制度体系的发展。
二、基层直接民主制度体系建设何以必要
“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”基层直接民主制度体系建设是保障和规范基层工作、提高基层治理能力、发挥基层治理优势、补齐基层治理短板的根本性选择，是现代国家建构和社会转型的路径选择。
（一）政治的基础在基层，基层直接民主制度体系是国家治理体系现代化的基础性支撑，是发展全过程人民民主的重要制度保障。
基层自治是国家治理体系的基础，实行直接民主，群众自己依法决定如何解决其面临的各种具体问题，是最广泛的民主实践。在民主政治建设进程中，基层民主为公民提供了广泛而直接的政治参与实践，并在这个过程中锻炼了民主意识、增强了民主能力。基层直接民主制度体系，使人民当家作主的原则不仅体现在国家事务层面、经济和文化事业层面，也体现在社会事务层面；不仅体现在代表制民主层面，也体现在基层直接民主层面。基层民主建设的重要任务就是“着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化”，使基层民主制度建设更好地体现人民意志、保障人民权益、激发人民活力。
基层直接民主是全过程人民民主的重要体现。从制度体系的建构主体来看，发展基层直接民主，首先就是要扩大农村的基层民主，保证农村居民直接行使民主权利，健全农村基层民主制度，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，不断提高直接民主的质量和效能，实现乡村善治。其次就是要增强城市居民群众依法办理自己事情的实效，不断拓宽各类群体有序参与基层治理的渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业。再则就是要建构基层党组织体系和政权体系，为基层直接民主体系提供保障。从制度体系的实践路径上看，完善基层直接民主制度体系，就是要通过民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体，实现群众性自治组织的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。从制度体系建设的内容来看，完善基层直接民主制度体系，就是要着力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，从最具体的工作抓起，从最困难的群体入手，解决最突出的问题。制度的完善，重在引导预期、保障权利、完善服务，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序。
（二）制度是个体和组织正常运行的规范基础。完善的民主制度体系能够有效地建构起组织与组织、个体与个体、个体与组织之间的交往理性，推动和维护基层直接民主的有效运作。
从组织视角来看，基层民主的直接行为主体就是基层群众性自治组织，处于领导地位的是基层党组织，而作为政治制度结构的则是上级党组织和基层政权机构。当然，在基层民主过程中，城乡各类社会组织、经济组织也是重要行为者。从个体视角来看，基层民主的行为主体主要是由城乡居民、城乡自治组织的领导成员、党员、党员干部、乡贤、能人等组成。基层直接民主制度体系产生于各行为主体之间实践经验的现实，同时反过来规范和作用于各行为主体。
在基层社会政治生活中，组织之间、个体之间、组织与个体之间存在着对立与冲突、协调与一致、支持与合作等多重交往关系。基层民主政治的健康运行，就需要直接民主制度体系致力于在组织之间、组织与成员之间、成员之间形成明晰的行为边界，要解决他们在观念、价值与利益维度上的直接冲突，要形成转移注意力、避免激化政治张力的缓冲机制。“组织是靠规则来运作的，这些规则旨在使个人激励与组织目标保持一致。”基层直接民主制度体系推动和维护基层民主的功能体现在：一是引导不同组织、个体在特定的治理空间内形成共同的价值规范，制度不仅具有约束功能，也有激励价值。二是明晰交往的职责边界。政党组织、政权组织、自治组织、社会组织等，只有坚守明确的制度界限，组织间关系才能够理性地建构起来。“本来可以通过村民自治办的事情，反而需要政府用很多不必要的自上而下的方式去处理。如村民公共事业的筹划等，由政府来管，事实上很难完全处理得适当，往往事倍功半，而且根本不能达到扫除几千年封建残余影响的目的，也不符合宪法的规定。”三是维护基层政治生活的程序正义。制度的逻辑就是平等维护每个人的利益。制度缺失、制度不公、制度扭曲、制度破坏的最终结果是所有人都将失去制度的保护。
（三）完善的基层直接民主制度体系，可以为解决基层治理的实际问题、各种风险和可能性挑战提供具体的解决思路、制度规则和评判依据。
基层直接民主制度体系，既是实践经验的积累总结，也是理性选择的结果。随着经济社会的发展，转型过程政策调整诱发的深层次矛盾和冲突也在不断累积，这就对充分发挥基层直接民主制度体系的功能提出了新的要求。在基层治理变迁过程中，财富的结构性不平衡所产生的“社会不公平感”持续增强，官僚主义和形式主义正在对基层政府公信力构成严峻挑战，重大公共危机应对过程措置失宜导致对于基层民众利益的侵害等问题，既对基层民主治理能力提出了严峻的挑战，也对完善基层直接民主制度体系形成了强烈的期待。
基层社会政治生活、不同习俗文化和传统、具体的生活方式和行为习惯，决定着制度的品格。制度的真正基础是鲜活的现实。基层直接民主制度体系建设，是对基层问题的回应和安排。一是多元化、多样性和变动性是当下基层社会的新现实，是民主制度体系建构的出发点；二是基层直接民主制度体系能够保障基层行为主体有序参与治理过程，规范的制度为民众参与提供了既能够表达利益也能够释放情绪的渠道；三是基层直接民主制度体系能够鼓励并尊重不同群体、个体的利益，将公共利益与个体利益有机结合起来；四是基层治理通过促进民众广泛参与，既培养和提高了民众政治参与的精神、自我管理的能力，同时群众又可以通过民主讨论决定身边的重大事务。“民主参与的制度影响了制度资源分配的渠道和合法性的基础”，延续和巩固了基层共享的价值观念和社会规范，实现对偏离行为的矫正、对民主能力的提升。
（四）基层直接民主制度体系建设作为改革的路径，是主动设置的改革议程，是中国推进民主政治发展的一项战略安排。
民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终追求的重要理念。一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传统、文化基质、经济社会发展状况决定的，是由这个国家人民的选择决定的。在竞争性的制度安排中，影响国家治理体系和治理效能的最成功设计，往往是那些能够形成激励机制、能够支持和鼓励创新突破的制度体系。高质量的制度建构决定了配置资源的能力和效率，因而决定竞争力的强弱、发展的快慢、发展水平的高低。解决当前世界上存在的族群冲突、民粹主义、政治极化、意识形态冲突等严峻挑战，既需要西方的努力，也需要东方的智慧。
当代中国的国家治理体系，是长期发展、渐进改进、内生外化的结果，是适合我国国情的民主治理之路。我国的基层直接民主制度体系建设，是改进和完善国家治理体系的基础部分，怎么改、怎么完善，是体现民主政治竞争力的重要维度。完善基层直接民主制度体系，是一个学习和借鉴的过程，是一个不断探索实践的过程，是一个形成特色和坚定制度自信的过程。基层直接民主制度体系的建构，能够在一定程度上体现制度的竞争力。“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。制度稳则国家稳。”基层直接民主制度体系，是维护人民利益的制度体系，是能够正向推动发展和繁荣的制度体系，是能够通过协商消除分歧、形成共识整合力量的制度体系，充分体现了我国民主政治的制度特色和优势。
三、基层直接民主制度体系的结构与功能
基层直接民主制度体系，是城乡社区人民群众直接行使当家作主民主权利的各种规范的总和。基层直接民主制度体系是“全过程人民民主”在基层实践的制度体现，是制度、组织和行为等要素的相互协调与配合，是制度结构与制度功能的有机统一。
（一）政治结构与制度体系
1．根本保证：党建引领基层民主的制度体系
推动基层治理和基层直接民主体系建设，离不开中国共产党的领导。加强党的建设、坚持党的领导，是促进基层民主创新发展的根本保证。中国共产党在引领基层直接民主建设方面构建了一系列党内法规，形成了党全面领导基层直接民主的制度体系，在保证基层直接民主运行实践方面发挥着引领、保障、规范的作用。
作为最根本的党内法规，《中国共产党章程》明确民主政治建设方面的总思路是“中国共产党领导人民发展社会主义民主政治”，总原则是“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。坚持党对基层群众自治制度的领导是中国共产党领导人民发展社会主义民主政治的重要内容。党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，它的基本任务是“密切联系群众，经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，维护群众的正当权利和利益”。既组织党员，又组织群众。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》要求“扩大基层民主，完善基层政权、基层群众性自治组织、企事业单位的民主管理制度”。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确“扩大党内基层民主，发挥党的基层组织在保障党员民主权利方面的作用”。与基层直接民主建设相关的党内法规《中国共产党基层组织选举工作条例》提出，要在坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党的基础上，“健全党的民主集中制，完善党内选举制度，增强基层党组织政治功能，提升基层党组织组织力”；《中国共产党农村基层组织工作条例》规定“乡镇党的委员会（以下简称乡镇党委）和村党组织（村指行政村）是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作”。站稳党性立场和人民立场，以人民为中心，相信人民、依靠人民，走群众路线，才能够有效解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。
2．核心要件：基层直接民主制度体系
基层直接民主制度体系，具体体现为宪法法律所形塑的一整套规则结构。宪法是我国的根本大法，是治国安邦的总章程。宪法是我国基层直接民主制度体系建设的总依据。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国居民委员会组织法》以及相关的政策法规等构成了基层直接民主制度体系的核心要件。
基层直接民主制度体系，是我国民主政治制度建设的基础性构成要素，遵循宪法确立的人民主权原则。宪法规定：基层群众性自治组织，“居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”从原则上讲，我国的地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府要“坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主”。在直接民主建设上，“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”在保持与选举单位、选民的密切联系的同时，这些代表必须“受选民的监督”。基层政权组织要“对基层群众性自治组织的工作给予指导、支持和帮助”。《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国居民委员会组织法》是构建基层直接民主制度体系的核心制度。依照法律规定，基层直接民主的目的就是保障城乡社区居民“实行自治”“依法办理自己的事情”，实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，实现“自我管理、自我教育、自我服务”。在村民委员会的选举中，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”，“选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人”。“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生”，“居民委员会进行工作，应当采取民主的方法，不得强迫命令”。
3．运行机制：基层直接民主的工作体系
基层直接民主在实践中的有效运转，需要可操作性的工作体系、具体机制加以支持。基层直接民主的工作体系包括基层党组织的工作机制、基层直接民主制度体系的落实机制、基层治理工作机制。基层工作涉及的各种差异性机制和程序设计共同构成了基层直接民主的工作体系。
基层党组织的工作机制。基层党组织要“领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，推进农村基层协商，支持和保障村民依法开展自治活动”。《关于党的基层组织任期的意见》等文件也明确了基层党组织自身建设的要求。基层党组织是推进基层民主的领导者和保障者，基层党组织引领和推动基层民主发展的工作，重点在于保证基层民主发展方向的引领机制、选优配强党组织带头人的培养选拔机制和提升基层党组织工作能力的强化机制。
基层直接民主制度体系的落实机制。从决策机制讲，在涉及基层群众的切身利益、公共事业发展、社会治理等重要议题时，应当按照少数服从多数的原则，通过村民会议、居民会议等方式进行民主讨论、实现科学决策。坚持运用基层协商民主，有事多协商、遇事多协商、做事多协商，既发扬民主又提高效率。从民主管理和监督机制来看，基层自治组织要实行“村务公开制度”，保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询；“建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”，负责村民民主理财、监督村务公开等制度落实，解决基层政治生活中“重形式、轻实效，制度不健全、决策不民主等问题”。同时，推行民主评议村干部工作制度，建立和完善村干部的激励约束制度。
基层民主工作机制。“两代表一委员”联系群众制度、办事公开制度、权力清单与负面清单制度等，为基层群众的民主参与提供了有效保障。人民调解委员会，能够“及时调解民间纠纷，增进人民团结，维护社会安定”，教育公民遵纪守法，尊重社会公德。在制度建设上，结合实际及时完善村民自治章程、村规民约等基层自治规范。例如村级重大事项决策实行“四议两公开”，即村党组织提议、村“两委”会议商议、党员大会审议、村民会议或者村民代表会议决议，决议公开、实施结果公开。
（二）功能维度
基层直接民主制度体系蕴含着规范行为、弘扬价值、矫治偏差、提升能力等作用，涉及个体与组织、权利与权力、参与与表达、观念与行动等不同的维度。基层直接民主制度体系是民主意识与基层民主实践有机融合产生的对于制度规范的要求，也是实践基层直接民主和提升民主观念的基本遵循。
1．塑造秩序：寻求稳定性
“秩序意味着依循规范体系的规定而发生的过程。”在人类的社会政治生活中，秩序意味着由个体、组织和行为构成的各种关系的平衡状态。民主理论的一个重要内容就是塑造秩序。基层直接民主制度体系是承担着秩序建构功能的基础性设施。基层直接民主制度体系能够在基层政权与基层自治组织之间形成基于共识的制度构造，作为共同遵守的规则，进而消除由各种危机、风险、弊端所造成的无序与偏离。
夯实执政基础，保持政权稳定。因为差异性的事实存在，解决冲突、形成共识不可避免地受到价值规范、政治强制、法律力量、社会环境以及暴力恐怖等因素的影响。在基层直接民主制度体系建设实践中，基层党组织、政权组织与自治组织之间存在着明确的政治关系。基层直接民主制度体系对于村级组织负责人“一肩挑”“交叉任职”等内容的规定真实地体现了乡镇党委与村级党组织之间是领导和被领导的关系、乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系。基层直接民主制度体系的权威性源自于超越基层而对于国家治理和政权稳定性的贡献。基于对正当性秩序的信念，基层直接民主制度体系会形成强大的观念力量，从而产生对基层组织活动、个体行为的约束，构造政权稳定性基础。
明确参与渠道，维护群众利益。在基层直接民主实践中，基层群众都有参与的权利和表达意见的机会。人民群众通过参与基层自治实践，能够依法保护自己的权益不受侵害。基层直接民主制度体系首先明确了参与主体，即包括村级党组织、自治组织、社会组织、经济组织、村干部、党员、群众等；其次明确了参与渠道与形式，即城乡社区居民会议、代表会议、协商会议、社区理事会、议事会等都是直接民主的参与平台；再则明确了基层事务议题，即村集体经济收益的分配、村办学校、村建道路等公益事业的兴办及经费筹集、生活困难救助人员的确定等。基层直接民主制度体系能够为基层群众的利益表达提供规范渠道、为意见吸纳提供更好平台、为纠纷解决提供更多机会，对发展格局中的利益分配进行优化调整，从而更切实地维护群众利益。
规范决策程序，提升治理效能。做出怎样的决策直接关系群众的利益、关系基层治理的效能、关系社会的稳定。基层直接民主制度体系构建了多层次、多样态、开放性的决策模式。“八步工作法”“请你来协商”“有事好商量”“决策听证会”“社区论坛”等灵活多样的决策方式，开拓社情民意网络征集渠道，广泛汇集群众意见，促进利益整合、增进发展共识。人民群众也正是在直接参与基层各项事务的决策、管理、监督过程中，在民主的训练中，逐渐了解了什么是民主和自治、怎样做才符合现代民主法治要求，从而逐渐提高当家作主的能力。群众民主意识的提高、民主能力的提升，最直接地提升了基层善治的实现程度。
2．激发活力：保持创造性
基层直接民主制度体系是规范性的规则体系，既具有约束性，也具有激励性。基层直接民主制度体系的建构，不是固化民主、削弱民主，而是为了赋予其形成强大生机活力的制度保障和基础。“活力意味着个体、组织和社会是充满力量的、充满激情的、不断创新和进步的，而不是僵化的、沉闷的、死气沉沉的。”
保持基层党组织的活力。基层党组织要更好地发挥领导作用和动员能力，必须组织严密、纪律严明、制度严格同时又充满活力，“一个党不集中不行，如果没有中央的和各级党委的集中领导，这个党就没有战斗力。”有集中就有战斗力，但这种集中和战斗力是以民主为基础的。“如果没有高度的民主作基础，集中也是假的。”只有提倡民主、发展民主、完善民主，才能够真正把基层党员干部、基层群众凝聚起来，形成真正生活的共同体。基层直接民主制度体系就在于凝聚人、团结人和动员人。“只要我们党的作风完全正派了，全国人民就会跟我们学。”完善基层直接民主制度体系，就要积极发展党内民主，使基层党组织充满活力。
形成激发活力的社会氛围。真正有权威的、可持续的制度，是在社会上得到广泛认可的制度。首先，从基层党组织的领导视角来看，坚持党的集体领导，“只有广泛地吸收了全体同志的经验与好的意见，才算是真正的集体领导”。其次，基层直接民主制度体系确保政治生活中的批评、建议是理性的、公开的、真诚的。“必须大胆的发展党内与群众中的民主作风，建立各种组织的民主制度”，消除各种违反群众利益的现象。再则，要在社会上造成一种氛围，“使得下面敢于发表不同意见，形成生动活泼、能够自由交换意见的局面”。由于地位、环境、知识和认知的差异，基层政治生活存在各种分歧性意见是一种常态。基层直接民主制度体系通过创造更好的氛围，确保基层治理环境保持自由、宽松、丰富多彩、心情舒畅，基层“微治理”富有活力、更有效率，为建设负责、共享的基层治理共同体提供了坚实制度保障。
发挥基层主动性和创造性。民主是限制权力而维护权利的。民主功能的运转需要参与者具有明确的民主意识、真实的利益表达、对抗权力滥用的勇气，也就是说民主制度下的行为者的积极性、主动性和创造性的呈现，是民主制度有效性的重要条件。基层直接民主制度体系，一方面在制度设计上落实了群众的选人用人权、民主决策权、重大事务参与权以及民主评议和监督权，使基层群众的各方面权益得到尊重和维护；另一方面塑造了人们对于享受尊严、自由、安全、繁荣和富足生活的预期，即使在弱即时激励条件下也能够充分调动参与者的主动精神和创造能力。在现实政治生活中，从居民议事会、民主听证会，到党群联席会，从“小院议事厅”到“7点半议事厅”，从线下“圆桌会”到线上“码上议”，基层民主创造出一个又一个充满“烟火气”的新形式。制度规范对于预防、禁止、矫正不当行为的明确导向，对于支持、鼓励、维护正当行为的明确导向，能够有效激发基层干部担当干事的积极性和基层群众的创造性。
从基层自治的意义上讲，直接民主是最直观地体现人民主权、维护群众利益、形成共识性决策、推动政策高效执行的基础性治理实践。基层直接民主是深化全过程人民民主的基础性工程，完善基层直接民主制度体系是实现民主原则与民主实践、制度体系与治理效能、观念认知到民主能力相统一的重要制度结构。“巩固民主的真正困境在于能否在一个特定的环境中产生出一系列既获得政治家同意又得到公民支持的具体的制度。”要实现这种稳定，尤其是在我们赋予民主更理想的期待时，在提升基层政治行动者依靠规则和制度解决面临挑战的能力时，基层民主制度体系的建构与完善都具有极端重要的价值。
（作者简介：陈家刚，中国人民大学中共党史党建学院教授、博士生导师，中国统一战线理论研究会政党理论北京研究基地研究员）
网络编辑：同心
来源：《社会主义研究》2024年第3期
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