以往学界未充分注意到这次调整，分析重点也是“三三制”政策的实施及参议会阶级成分的变化，而非参议会制度本身。这并不是因为参议会制度未曾发生过迁变，而是学界多从宏大视角，把参议会制度时期作为整体并采用制度史研究方法，静态或相对静态地对其进行法律文本或形式的观察。他们仅仅注意到从苏维埃制度到参议会制度再到人民代表大会制度的名称变化及其背后实质的“改制”，无意中忽视了全民族抗战前中期“参议会”名称未动、而制度本身发生的根本性变化。
此外，对于在上述变革过程中中共始终坚守的重要原则以及随着自身实力的变化而灵活调整坚守的“强度”，学界注意到但未作重点具体分析。在国共合作抗日的环境中，中共坚持独立自主和阶级民主原则，希望能设计一种为全国各阶层民众接受的新型民主制度样板。正是这些原则，既推动中共启动制度变革，又限定制度变革的边界，使其框定在“新民主主义”的范围内，而不致逸回到苏维埃的原制。
因此，对于主要涉及组织原则、参议会职权、议行关系等的参议会制度，还应采用“纵向”历时分析方法，把整个参议会制度时期切割成更小的时间单元，把参议会制度视为有生命力的存在，对其历史过程作出更加细致的梳理。同时，兼采政治制度史“横向”剖面观察方法之长，对制度理论和实践进行准确分析。只有这样，才能“发现”从1940年初到1942年底参议会制度曾经历的一轮重大调整，才能更加完整、准确地呈现中共探索新型民主制度的曲折历程。
一、调整参议会制度的各种设想
20世纪二三十年代，国共两党都宣称以民主集中制作为本党的组织原则，对其解释也大致相似。时人借鉴苏联布尔什维克的做法介绍说：“民主云者，即执行机关须经过选举，活动的方针，亦须由全体会员或代表大会决定之谓；集中云者，即大会闭会期间，全体会员或下级机关须服从上级机关命令之谓。”
对于政府层面是否适用民主集中制，国共两党持相似且肯定的态度。不同之处在于，中共把民主集中制视为苏维埃制度的组织原则，以及欧美三权分立的代议民主制的对立物；国民党主张用民主集中制来举欧美代议民主制之利、祛除其弊，以应付事变。基于国内的普遍看法，1937年10月毛泽东公开表示，揆诸中外历史，政权组织“无论平时战时都以民主集中制为有利，战时则更能发挥政治与军事的效力”，中国有必要以民主集中制的组织形式改造、建立一个“战时政府”。正是在他的呼吁下，以民主集中制原则组织政府得到更多国人的认可和支持。
其实，中共自1937年与国民党重新合作起就已考虑放弃原来的苏维埃制度。1939年参议会制度初建时，其法律设计是以“一般民主”的议会制度为参照系的，民主集中制原则反而无法完全实现。这种制度安排，在法律和形式上，一方面保留议行并立制约，同时赋予政府较大的权力；另一方面，参议会常驻会仅处理日常事务，参议会在现实中无法真正起到监督、制约同级政府的作用，甚至存在立法权缺位、行政权替代立法权的现象。这样一来，参议会制度难免出现与现实扞格、与理想冲突等诸多问题。
陕甘宁边区参议会成立后不到一年，又遇到来自外部的新挑战。从1939年秋开始，围绕推行民主政治以更好抗战，国统区掀起了轰轰烈烈的宪政运动，并推动国民党六届五中全会决定定期召集国民大会。国民参政会趁机推举若干参政员，组成“宪政期成会”，着手起草宪法草案修正案。审度政局，中共中央决心顺应潮流，加入宪政运动，引领运动的方向。
对于宪政运动的目标，中共呼吁“真正实现新式代议制的民主共和国”。其方案就是改国民大会为“全权的民意的机关”，赋予其制定宪法、选举与改组国民政府、决定政府各种基本政策等权力；休会期间，设立常驻机关，监督政府实施宪法与国民大会决议，定期召集国民大会。
此前国内知识界普遍认为，民主制度大致可以分为英美式和苏联式两种，他们多希望中国以英美代议民主制为脚本进行改造或修正。其中，孙中山所提“权能分治”“五权宪法”理论指出，国民大会行使“政权”，为代行直接民主的机构，只有选举、罢免中央政府官员和创制、复决法律等权力，无由监督政府，并非“行使最高统治权之机关”，一切“治权”悉归中央政府。1936年，国民党依据上述思想曾制定一部宪法草案，即“五五宪草”。对此，1939年宪政运动开始后，中间党派和部分地方实力派都表示反对，主张回到西方式议会制，建议国民大会应有权就内政外交的原则性问题制定方针，有权批准和检查国家预决算，闭会期间应成立常设机构，职权大体相当于民主国家的议会，负责监督政府。
仅就议行职权及其相互关系来看，中共与中间党派的方案并无太大差异，这也是双方能够合作的基础之一。不过，作为共产主义政党，中共在政治思想资源上无疑是迥异于中间党派的，加之要树立在全国的政治领导地位，其在民主制度问题上有着进一步的考虑。1940年初，毛泽东创造性地提出，中国有必要设计一种既不同于苏联无产阶级专政、又不同于欧美资产阶级专政，即新民主主义的“政体”。这种政体应实行民主集中制，“采取国民大会、省民大会、县民大会、区民大会直至乡民大会的系统，并由各级大会选举政府”。至于什么样的议行关系才算民主集中制，毛泽东没有也不可能立刻给出详细的答案。
不断撕扯的参议会制度、宪政运动的目标以及毛泽东粗线条勾勒的民主集中制政体，并非一回事。以阶级分析为工具并协调各种关系，在原本两途的民主思想和制度之间寻找一种崭新的样式调整参议会制度，中共确实颇费思量。在1940年、1941年近两年的时间里，根据对民主的不同理解，中共持续展开思考和讨论，设计出不同的参议会制度方案。
第一种方案批评议行分立是资本主义的“故辙”，主张回到立法机关与行政机关统一的苏维埃制，或者按照“共产国际纲领及列宁同志关于政权构成的指示”，把参议会制度逐渐改为三权统一的“国民大会政权制”。时任《解放》杂志编辑的吴冷西根据参议会制度的实践状况解释说，边区参议会、边区政府、边区高等法院“统一于由边区参议会所选出的边区政府委员会（十三个委员）”，并非三权并立的“一般的议会政治”，而是“新民主主义的议会政治”。但这既不符合毛泽东对新民主主义政治制度的期待，也难以呼应中共对宪政运动的主张，更何况苏联1936年修宪后苏维埃制度中“议行合一”的本质特征已经大部分消失。
第二种方案则是比照共产党的民主集中制原则设计参议会制度。陕甘宁边区政府主席林伯渠设想，边区参议会和政府、法院的首长概经选举产生，对选民负责，一切决议经过讨论，体现民主；在集中方面，实行少数服从多数，下级服从上级。具体到议行机构的权力划分，必须抛弃国民党“权能分治”“五权分立”原则，由参议会行使立法、选举、监察等权力，政府总揽行政权和司法权。这种方案除强调上下级领导关系外，其他具体构想并没有超出参议会制度已有的法律规定。
实行宪政的目的之一，就是使政府权力受到宪法和法律的普遍约束。既然要响应国统区宪政运动，中共想到的第三种方案就是保持立法、行政机关独立，全面落实、扩大参议会的法定权力。陕甘宁边区中央局建议，应修正和充实边区参议会组织条例，如参议会现在仅限于代表“民意”，应升格为“政权机关”；除选举权、创制权外，参议会还应增加罢免、复决两权；参议会作出的决议，同级政府认为不能实行而退回后，经参议会复议通过，政府必须执行。
对于如何调整参议会制度，陕甘宁边区党政干部的方案各不相同。但全民族抗战中期，各根据地间已经建立起比较方便快捷的交通联络方式，晋察冀、山东、晋冀鲁豫等其他根据地的想法和制度设计，不能不扩展并影响到陕甘宁边区。这些根据地的领导人大都赞同和响应陕甘宁边区的第三种方案，甚至进一步明确提出，参议会为最高权力机关，政府属于执行机关；参议会闭会期间应设立常驻机关，赋予其议政、监督等全面的权力。
选举系代议民主制的基础，是公民参与政治的基本形式。既然要提高参议会的地位，实现民主制度，那么关于选举的言论顺势高调起来。1941年初，针对改选和选举各级参议员，陕甘宁边区政府以“民主政治、选举第一”为口号，特地向各分区、县发出指示信。该指示信开门见山地指出：“民主的第一着，就是由老百姓来选择代表他们出来议事管事的人”；“未经过选举的地区，各级政府都是临时的，必须由老百姓选举，才能叫正式政府”；原来经过选举的参议会和政府，则“应该向老百姓报告，请老百姓检查，看还要你不要”。接着，指示信批评说：“如果有人轻视选举，或者说不要选举，那就是等于不要民主。不要民主，就等于不要革命。”此外，选举还被赋予了特殊的使命，称它是“和日寇反共分子斗争——即保卫边区的法宝”。地方选举开始后，针对“把选举工作和其他工作并列”，以及“把经济建设工作放在第一，扩兵动员放在第二，选举工作放在末位”等现象，边区政府明确指出：“这是不对的”，“选举工作是一切工作的基础和中心，不应与其他工作并列相看”。选举被视为民主政治“开张”的前提条件，并与民主、革命划上等号，反映了中共对根据地政权的想象。同时，为保证选举的中立性和客观性，边区政府还规定，作为办理选举的专门机关，各级选举委员会的成员不得由各级政府、法院、驻军的长官兼任。
二、参议会制度的法律调整
抗战时期中共调整参议会制度的最终目标并非在根据地一隅试验，而是希望“给全国抗日统一战线政权树立一个模型”。而对于如何调整参议会制度，特别是代议、行政机关的关系，党内既有共识，也存在着并不完全一致的看法，这在推动调整的同时也限定了调整的效果。
1941年11月，陕甘宁边区在新建的边区参议会大礼堂召开第二届参议会，修订通过各种组织条例和规程，着手调整参议会制度。其中， 在法律上大幅度扩大参议会及其常驻会的职权，是此轮调整的第一个特点。
相较于边区第一届参议会通过的相关组织条例，本次大会扩大参议会权力的重点是：（1）边区参议会得罢免边区政府正副主席、政府委员、高等法院院长和审查边区政府决算，县（市）参议会得罢免正副县（市）长、县（市）政府委员、地方法院院长。边区参议会开会期间，得设立政法、财政、经建、文教、军事等各种审查委员会，分头审查“参议会议决付审查之事件及大会之各种提案等”。（2）边区、县（市）参议会得监察、弹劾该级司法机关公务人员。（3）讨论政府工作报告，参议员可提出书面或口头询问（即质询）。如对主管机关的定期答复仍不满意，可再次询问。（4）对边区政府“增加人民负担”的决定权作出明确限制——非得边区参议会及其常驻会批准，“不得增加人民负担，或作临时的财力、物力动员”。乡村中负担分配之权，即规定各户负担等第与数额，专属于乡参议会或村民大会，“任何其他机关，不得越俎代庖”。这等于把参议会对该项制法的事后“核准或追认”，前置为事先批准。
需要强调的是，这次大会还改变了边区、县（市）参议会常驻委员会以往只负责处理会内日常事务的职能，赋权其作为参议会闭会期间唯一的民意机关，“代表参议会完成其议事管事的工作”。具体来说，常驻会的权力十分广泛，包括监督同级政府执行参议会议决案，听取同级政府按期工作报告（一般每3个月1次），向同级政府提出建议和询问，派代表出席同级政府委员会会议，在非常时期代表参议会大会临时批准该级政府的某项紧急措置，设立小组委员会负责设计并监督政府执行概算方案等，以及处理内部日常事务，如完成参议会大会授权事项、与上下级参议会及其常驻会经常取得工作联系、筹备参议会大会等。为落实上述职权，陕甘宁边区参议会副议长谢觉哉提出一系列具体办法和保障措施，如常驻会须建立独立机关，设置办事职员和至少一名不兼职的常驻议员，按照实际需要独立作出自身的经费预算，与其他参议员合组考察团考察地方工作，分别出席地方各级参议会，每3个月或半年作出工作总结，常驻议员享有与同级政府委员相同的经济待遇等。在谢觉哉看来，“民主政治的提高，各级工作的改进，依赖于民意机关，尤倚赖于经常的民意机关——各级参议会常驻会”。
边区参议会经过这轮扩权后，是不是具有“最高权力机关”的地位呢 1941年6月至8月，中共中央北方分局书记彭真在延安多个场合汇报晋察冀边区党的工作和具体政策情况，影响面极广，并得到毛泽东的高度肯定。按照彭真对民主集中制的理解，在各级政权中，参议会应是“最高权力机关”，政府属于“最高行政机关”，前者是后者的“上司”。但因对参议会制度的认识不同，边区第二届参议会并没有完全采纳这一意见，许多说法不是很明确。或规定边区参议会为“人民代表机关”，边区政府受国民政府之管辖及边区参议会之监督，“综理边区政务”；或承认边区参议会是“边区人民的权力机关”，行政工作集中于边区政府；或解释说，须“保证各级参议会确实成为一个有力的机关而不是请客吃饭的摆设。它是超乎政府之上的机关”；或认为参议会“不是单纯咨询和建议的机关……它真是边区人民自己的最高权力机关”。这些说法更多的是强调参议会不同于以往的独立性、实体性及其对政府的监督作用，而非明确参议会具有至高无上的地位。
边区第二届参议会相关法律规定表明，参议会的职权确实得以扩增，在某种程度上成为权力的源泉和中心；同时，参议会制度仍然延续“一般民主”架构，保持议行机关独立，参议会对政府的制约作用进一步强化。正如谢觉哉所说，陕甘宁边区“县级、边区一级是立法与行政分立”。
政治制度的形成和调整，一定是某国或某地区长时间历史发展的结果。在扩增参议会职权的同时，采纳苏维埃制度的某些规定，可谓这轮调整的另一个特点。从1937年陕甘宁边区试行议会选举算起，到1941年底第二届参议会召开，该制度只运行了4年多的时间；如果从1939年初第一届参议会算起，则还不满3年。虽然善于总结经验是中共的一大优势，但参议会制度实践的时日毕竟太短，中共还不太可能从本土出发对民主制度产生太深的体悟。特别是中共设想的新民主主义政体区别于、但更接近未来要走向的苏联式“新新民主主义”即无产阶级的民主主义，故1941年底参议会制度的调整不能不兼借苏维埃制度的某些元素。主要体现在：（1）把政府委员兼任同级参议员的现实上升为法律，规定边区、县（市）参议员可被选为政府委员，且不必退出参议会。这种做法与部分“一般民主”国家相似，但更接近苏维埃制度的通例。（2）乡（市）取消议行分立，依苏维埃制改行立法行政合一制，即乡（市）参议会在开会时为“乡市政权最高机关”。非兼参议员之行政村主任、自然村村长或坊长、甲长，得出席（非列席）乡（市）参议会。乡（市）参议会闭会期间，其参议员多兼任政府职务，乡（市）政府委员会为“乡市政权最高机关”。在某些乡，乡参议会选举时得票最多的两名参议员就任乡长、副乡长。换言之，乡（市）参议会既可议政，也能执行。乡（市）参议会与乡（市）政府“不是并行的东西，也不是隶属的东西，而是一个东西的两面：开会时是乡（市）参议会，休会时是乡（市）政府——乡（市）政府委员会”。（3）在纵向关系上，以前各级参议会之间及与上级政府之间不存在直接隶属关系，而调整后的下级参议会无权否决或停止执行上级参议会或上级政府的决议和命令。下级参议会作出的决议和命令，如有不当，同级政府受上级政府或上级参议会之指示，得停止执行。这显然是向强调上下级议行机关领导与被领导关系的苏维埃制靠拢的。（4）在“一般民主”国家，议员为全体国民的代表，不对选民负责，不受选民监督。而边区第二届参议会修正通过的《各级参议会选举条例》规定，乡（市）参议员由居民小组选举产生，负责在该居民小组内上传民意和下达上级精神，属于该居民小组的代表。各级参议员如有不称职行为，“得由该级参议员选举之法定人数十分之一以上的选民提议，经由该选举单位投票罢免”。
战争时期形势瞬息万变，革命党需要及时因应。扩大参议会职权，强化其对同级政府的监督和制约，可能会影响政府效能的发挥。加之政府本身有立法技术和信息的便利条件，给予政府以较大的立法权和紧急措置权仍属必要。参议会制度的此轮调整继续保留了政府对同级参议会决议的“否决权”，即边区、县政府委员会认为同级参议会发来的决议案不当，可“详具理由送回原参议会复议”。复议通过后，政府是否执行仍属两可。在保留边区参议会“创制及复决边区之单行法规”职权的同时，把边区政府原来的立法权由订立“单行条例及规程”改为明确的“制定单行法规”，边区政府独立立法的范围也扩大到“确定行政区划”。是为这轮调整的又一个特点。
参议会制度兼采“一般民主”和苏维埃制度的成分，反映了中共对民主集中制政权的理解，即参议会经人民直接普选产生，体现了民主；“各级参议会的职权是大大地提高了”，在诸多层面监督、制约同级政府，又反映了集中。同时，边区、县级政府由该级参议会选举产生，实行委员会制，反映了民主；边区、县、乡各级参议会与各级政府打通关节，构成一定程度的上下级关系，同样体现了集中。
三、边区参议会扩权实践的复杂效果
制度一定是实践的，制度的实践很可能超乎制度的法律文本，反映制度的本质。参议会制度此轮调整的效果，除体现在法律文本上，还体现在实践和作为最主要履职形式的参议会会议中。参议会制定法律、作出决议供政府实行，“要靠大会讨论争辩的丰富内容来决定，如果没有或太少来自民间的新内容，单凭上层的铺张计划，那末纵然不完全是主观主义，至少也不大切合老百姓的需要。其结果将有不少是决议了仍执行不开”。事实上，至少在1941年下半年到1942年上半年，边区各级参议会及其常驻会基本上都能按期开会，讨论的内容也是丰富的。
在听取、审议林伯渠及各厅厅长的工作报告后，边区第二届参议会通过一份600余字的总决议，肯定边区政府“三年来忠实执行了一届参议会的决议与施政纲领”，同时重点提出边区政府工作存在“不少的缺点”，责成边区政府“切实纠正”。“缺点”共计8条、200余字，内容比成绩多很多，分量也重得多。例如， 各级政府的民主制度和保障人民人权、财权的工作与秩序还不够正规；税收制度还不够健全；个别地方负担分配还不够合理；因缺乏经常的系统的工作检查，各项具体政策和好的工作制度还未贯彻到所有乡村；某些地方和干部中还存在工作方式上的强迫命令、自流主义与自由主义；个别不称职或渎职的干部尚未受到应有的制裁；军政民关系一般是良好的，但还存在不少缺陷。会议还通过一项关于税收问题的决议，明确税收制度存在着4项“重要缺点”，并针对这些缺点规定了6条原则，要求边区政府据此改善。
各县受到扩大参议会职权宣传的鼓舞以及边区政府的督促和动员，党员干部、知识分子和商人参议员纷纷行动起来，对县政府的工作展开细密审查和监督。批评、质询、建议几乎成了各县参议会会议的固定程序，激烈程度前所未有。1941年10月，在定边县第二届参议会大会上，参议员们纷纷向县政府建言和提出质询，其中质询多达26条，涉及政治、财政、税收、教育、民众负担等多个方面，如动员工作是由三边专署统一分配还是定边县政府分配、定边县学校教育没办好的原因及今后如何改进等。大会讨论提案时，48名与会参议员中共有20人、59人次发言，最终通过22类、60件提案。
1941年11月15日，延安市参议会讨论政府工作报告时，40名到会参议员中有30多人发言，质询40余条，提出批评意见200余条、建议50余条，指出市政府存在“工作不深入，不具体，游击作风，过度突击，无经常工作，政府干部本身有犯法令行为”等问题。面对质询和批评，列席的延安市市长及地方法院院长、公安局局长等各部门负责人，“态度甚为虚心和蔼”，“均忙作笔记，以备明晨之答复”。
1942年5月，在曲子县第二届参议会第二次大会上，当检查县政府工作时，各位参议员“大胆地讲话……批评更多”。据统计，有28人在大会讨论时发言，其中无党派人士21名，内容集中在“干部私情观念，军队违犯群众利益，学校办得不好”等方面。对于参议员的批评和质询，“县长一件一件答复”。
在中共中央西北局和边区政府的支持下，边区各级参议会常驻议员也开始履职尽责。截至1942年4月，边区参议会常驻会已开会5次，会议内容涉及同意边区政府委员会对委员分工的建议，委任厅长、处长；讨论“三三制”的理论与实践；决定1942年征收公粮、公草数目，审议边区政府提交的“地权条例”。此外，还把数十件提案、诉讼等交边区政府或边区高等法院分别办理。特别是同年5月在边区参议会常驻会第六次会议上，在听取林伯渠的工作报告后，常驻议员提出了诸多建议：（1）政府部门有些叠床架屋、头重脚轻，影响工作效率，对干群关系中的某些问题纠正不力，放哨、盘查松懈，个别工作人员腐化堕落。因此，边区政府应肃清太平观念，一切工作须围绕战争展开。（2）某些政府工作人员把群众不许孩子读书视为“落后”，而不是根据农村实际情况检查学校办得好不好。过于强调婚姻自由，“致扰乱农村家庭必要的平静”。因此，边区政府应虚心听取群众意见，更加照顾群众的利益。（3）政府应实地调查，建立适合边区实际情况的制度，以适应群众需要、增进工作效率。（4）政府不应空喊干部少而弱，而应大力训练和合理配备干部，尽快建立工作人员奖惩制度，以提高干部的作用和能力。（5）适当处理财政与负担问题，尽可能减少群众义务劳动，尽早研究制定公粮负担分配与征收办法，注意节约。（6）加强边区司法工作。因为司法干部不足，缺少适宜的法律制度，应在乡村多运用调解办法。各县行政兼领司法，县长就应负责，不能把所有诉讼向承审员一推了事。援引成例，培训承审员。有条件地引入国民党政府制定的法律，颁行适用于边区的单行法规。 对此，边区政府于两个月后专门召开政务会议进行讨论，认为“完全正确”，表示“全部接受”，并逐条制定改进措施和办法。
在参议会闭会期间，边区参议会常驻会把边区、各县参议员分别以其所居住的县和区为单位编成小组，定期开会，参加该县、乡参议会或政府委员会的会议。这样一来，参议员既能了解真实情况，又能打通从下向上反映情况的渠道，对基层政府的监督功能得以强化。
在甘泉县，边区参议员高向秀发现4起案件，涉及县政府处罚不当和干部工作作风问题，如县政府对某村工会主任雷振海女儿婚姻案判决不公、判决司法处书记员的父亲袁志刚强行租赁财政科赵科员的油房、对冯金怀以法币购买马匹处罚失当等。1942年4月，高向秀向边区参议会常驻会反映上述情况。边区政府接到常驻会转来高向秀的意见后，第二天就派专人赴甘泉县实地调查，20多天后又特意向边区参议会常驻会发公函，将案情和处理结果予以回复说明。
此外，为改变以行政村为选举单位时各村乡（市）参议员人数畸多畸少的不平衡现象，乡（市）参议会改行居民小组制，即各乡（市）每20人至60人划分为一个居民小组，选举1名乡（市）参议员。根据乡（市）议行合一制，每名乡（市）参议员由某个居民小组选出，固定管理该小组的居民，并大多担任本乡（市）政府的某项职务，可以在本村发挥重要作用。对于这种制度的实施效果，张闻天在神府县直属乡贺家川调查时发现：“村上一切比较大的事情，同全村居民有关的，村主任、村长照例要先找乡参议员商量……由乡参议员先对其所管理的各户居民解释（每个乡参议员管理一定数量的居民），然后由村长、村主任召集村民大会通过执行”。在某些村，其选出的乡参议员还担任乡政府委员会委员，就由他们“把乡政府的决定通知村主任、村长办理”，“故村主任、村长平常均听命于乡（政府委员会）委员”，即本村的乡参议员。
上述神府县的现象，也许不能代表边区所有乡村，但考虑到乡参议员不论是否兼任乡政府委员会的委员，其“级别”毕竟高于村主任、村长，在农村中有一定的地位和影响，能够发挥作用，应属可信。
正是感受到边区各级参议会及其常驻会确实承担起议政的职责，对政府形成相当程度的监督和制约，基层党政干部才会产生“参议会领导政府”“参议会就是政府”的错觉。
问题的复杂性在于，政治制度的实践，离不开其所处区域的习惯和民情，或者说软性的政治文化，这是维持民主政治良性运转的重要条件之一。中共把民主制度引入陕甘宁地区，虽经过多年的宣传、动员和实践，也不可能从根本上动摇经过两千多年浸润的习惯和民情。许多普通党员干部和群众选举、开会、议政所凭借的资源和手段，更多的仍是日常社会伦理、政治认知和行为规则。这些影响以及所处的战争环境，使得参议会制度在民主政治与中国文化传统、共产党意识形态相契合的层面和地区得到比较好的推行，而在其他地区和层面不可能因一纸命令或一次宣传就运转得平稳无碍。
政治生活始于乡村。陕甘宁边区地处三省交界，横跨29个县市、266个区、1549个乡。由于动员强度和当地干部认识的不同，不同县乡参议会的运转不可能整齐划一，不可能都类似于上述定边、延安、曲子和神府等县（市）的情况。况且一次会议、一段时间的运行，也无法代表参议会的全部活动。另一些地区、另一些层面基层民主政治的实践，肯定影响着上一级乃至整个参议会制度的运行逻辑。谢觉哉曾强调：“下层没有民主，或虽有民主而没把它开展起来，法定起来，那上面尽管有些民主……而没有设施，一下去就走了样。”
在一些乡村，参议会非但不能承担代表、议政的职责，反而变为完成贷款、征粮、锄奸等上级任务的部署机关。而贷款、征粮等工作的基本原则和大体方案，多由乡支部书记召集会议讨论，提前“秘密固定”。以至于有农民说：“选举参议员，是公家要粮，要草，他们就开会分摊”，“有啥事还不是支部会‘秘密规定’，村民大会上能说什么！”
边区许多县参议会和常驻会都很难尽到议政、立法、监督的责任。例如，1941年10月选出的定边县参议会常驻会由7人组成，其中5名中共党员多为兼职干部，无暇顾及常驻会的工作；两名党外常驻议员，一人在乡间行医，另一人在县城东门外开店，同样没有时间理会常驻会。曲子县参议会常驻会在1942年5月之前既无办公场所，也不开会议政，被参议员批评为“我们是背上猪头找不上庙门。不见常驻议会的人，也无办公地方”。后来该县常驻会指定18岁的中学生苏效贤常驻办公，但其工作内容仅仅是统计乡、县参议员和帮助征粮、领导乡（市）参议会选举。在1942年9月之前的一年时间内，盐池县参议会只召开过一次参议员大会，未完成其他任何工作，连办公地点都确定不下来，“尽是个形式”。对此，《解放日报》公开批评说：“某些县参议会的常驻会没有经常工作，定期会议也常不召集，甚至连会址还没有；同样，在县政府方面不给参议会做定期的工作报告，有的县府将参议会交办的议决案也忙丢了。”
随着时势迁变，边区参议会及其常驻会的运行很快进入慢车道。按照相关法律规定，边区参议会应该每年召开一次大会。1942年5月，边区参议会常驻会准备秋季召开一次并非“大会”的会议，由参议员小组代表及各县市参议会议长、而非全体边区参议员出席。8月13日，边区参议会常驻会和边区政府发出通知，要求参议员小组收集各方面意见，听取并讨论县常驻会和县政府的建议后制成提案，提前报边区参议会常驻会。同一天，《解放日报》专门配发社论，强调这次边区参议会会议的主要任务是“更进一步地提高民主，发扬人民参政的积极性，进一步地检查与改进议会和政府工作”。出人意料的是，10天后会议筹备工作突然被叫停。9月中旬，边区参议会常驻会召开第八次会议，正式作出延期决定。原因是中共中央考虑到为实现整风、精兵简政和“一元化”领导的目标，陕甘宁边区各级参议会亟待精简，并应放长眼光，总结经验，改造为“所有华北、华中各根据地的参议会的领袖”。直到1944年底边区第二届参议会第二次大会开幕，边区参议会再未召开过大会，常驻会也一改此前基本上每月开会的惯例，只举行过4次。
一些地方的参议会不能正常开会，落实扩增的职权，引发了部分参议员的不满和抱怨。在乡村，那些不兼政府职务的参议员，除召开大会选举外没有代表、议政和管理的日常工作，感觉参议员的差事是无关紧要的，“才选下，我还记着我是个参议员，以后就忘了，谁还记着呢？”甚至有些被凑数拉进来的参议员当众否认自己的参议员身份，称这是派工“支差”。这些现象并非局限在陕甘宁边区一地，长江下游经济、文化相对发达的苏皖、苏南根据地也面临类似问题。
民主政治的运转及其效果，取决于制度本身，更取决于设计和操作制度的人。参议会要实现扩增职权和真正议政，肯定不同于党内会议和干部会议，而是有着另一套更加复杂的规则，如怎样选举、开会、讨论、表决、审查代表资格和提案等。但在陕甘宁边区第二届参议会上，中共中央西北局发现，部分党员参议员不遵守党团纪律，随意发言和提出议案。因为担任其他职务，日常工作繁忙，他们经常无暇出席参议会。1941年10月10日，延安市召开第一届参议会，正式和候补参议员共67人，大会进行到第6天，竟有27人缺席，其中“多系机关单位参议员”。在个别乡村召开选举大会时，村干部无权主持，“完全处在群众地位”，“上面来的三人绝对包办”。参议会强调规则体系、制度安排、程序合法、公开议政，这对党员干部而言不能不说是一个巨大的挑战。
此外，代议制民主的通病之一，就是行政部门受代议机关的牵制和各派政治力量博弈的影响，作出决定不那么敏捷。因此，战争时期各国一般都会赋予行政部门较大的权力，以便临机应变。陕甘宁边区参议会制度虽然不完全等同于“一般民主”国家的议会，但扩增参议会职权，强化参议会对政府的监督和制约，也会影响行政部门的效率。囿于各种原因，陕甘宁边区政府领导人对此并未明言，而是比较委婉地表达出来。他们从对民主集中制的不同解释入手，批评议行并立，批评参议会常驻会对政府的监督被强调理解为“制约”，批评参议会制度“强调民主，忽视集中”。相较之下，晋察冀边区行政委员会的检讨就要直接得多。1943年3月9日，针对县参议会改选事宜，该委员会指出：“县参议会及驻会议员与县政府的关系，模糊不清。有的驻会议员成为县政府的上级，对政府行政处处干涉，形同第二政府，使政府感到工作掣肘，遇事牵掣迟缓，影响行政效率极大”。从这个角度看，抽出大量时间和精力搞选举，加强参议会职权，似乎与战争局势显得有些不那么协调。
经过此轮调整后，参议会制度的实行，在陕甘宁边区的不同地区、不同层面呈现多重面相。这说明，民主制度在中国落地需要更多的时间和更多的宣传，特别是要更好地融入本土传统。
四、“三三制”参议会中各阶级的政治地位及其关系
陕甘宁边区参议会制度的这轮调整，恰逢中共中央要求各根据地政权实行“三三制”。推行“三三制”，目的就是“使各界人民都有说话机会”，取得最大多数的同意，造成“几个革命阶级联合”的统一战线政权。从1941年初开始，边区各级参议员的选举，均遵循这个原则展开。
在1940年初以前，陕甘宁边区多着重申说参议会选举中阶级等条件的无差别性。对于“国体”“政体”等原本属于中性的政治概念，1940年初毛泽东重新解释，赋予其崭新的阶级内容。他指出，无论“一般民主”，还是苏维埃制，都分别只是资产阶级或无产阶级一个阶级的民主。而抗日根据地及未来新中国的“国体”，完全不同于以上两种民主制度，属于“几个革命阶级联合”的政权；抗战期间新民主主义的“政体”，要实行普遍平等选举，同时以阶级为基础，建立包括工人、农民、小资产阶级、地主、资本家等各革命阶级“反对敌人保护自己的政权机关”。这表明，阶级、职业等在法律上仍非是否剥夺选举权和被选举权的条件，但在政治上重新回归到参议会民主制度中来。
按照“三三制”原则和新民主主义理论，陕甘宁边区各级参议员构成比例的设定，首先以阶级为标准。其中约占三分之一“不左不右的中间分子”，指的是开明士绅（“地主阶级左翼”）、中等资产阶级（“资产阶级左翼”）和地方实力派，“‘不左’以区别于无产阶级与一般小资产阶级，‘不右’以区别于大地主大资产阶级与顽固派”。1942年2月，边区参议会再次以阶级为标准，突出宣传民主的阶级广泛性。针对新修订的选举条例，边区参议会解释说：“工农有选举权了，但并不歧视地主、资本家”。
这样一来，参议员的政治面貌很快按照“三三制”的阶级比例作了调整，各级参议会选举时着重吸收工人、农民之外的其他阶级代表人物，甚至不惜让一些党员主动退出参议会。许多基层党组织还采用“反保证”的办法，即动用党自身的资源，保证把地主、士绅等“上层人物”选入参议会。结果，各级参议会涌入大批党外人士，特别是地主、士绅、商人等原来的“剥削阶级”，陕甘宁边区第一届参议员差不多“清一色”中共党员的状况被彻底扭转。据统计，边区第二届参议会到会参议员中，地主、士绅及其他党外人士约占总数219人的2/5。志丹、靖边、固临等21个县参议会中，地主、富农、商人、士绅平均占总人数的20.4%。在乡、市参议会中，地主、富农、商人、士绅参议员的数量不算太大，但多集中在新区各县或试点区，甚至集中在一小部分乡、市。延安市裴庄乡，属于“三三制”选举的试点地区之一，占比高达28.1%。
在参议会制度中，这些阶级除有平等的选举权、被选举权之外，究竟有着怎样的政治地位呢？他们与工人、农民、小资产阶级有着怎样的关系呢？围绕这个新问题，中共内部出现了不同意见。一种观点强调各阶级间的政治平等、合作和利益调整。林伯渠等认为：“统一战线模范政府的各种政策，应当根据各阶级的共同利害出发，凡是只对一阶级有利，对另一阶级有害的，便不能作为政策决定的根据。”劳与资、农民与地主都有平等的经济、政治权利，“各方面都是合作的，统一战线的”。八路军领导人彭德怀非常简洁地表明，“三三制”就是“赞成抗日又赞成民主的地主资产阶级、小资产阶级与无产阶级在政权中各占三分之一”，这是一种“阶级合作阶级平等的民主政权”。陕甘宁边区党委表示，不仅仅在参议会中各阶级依法律规定享有平等的选举权和被选举权，而且各级政府正在从工人、农民、小资产阶级独占朝着各阶级平等参政的方向发展。谢觉哉一直强调参议会制度和苏维埃制度的差异性，此时他重申改制后的参议会就是一种“不同利益阶级合作的统一战线政权”，之所以必须建立“各阶级的联合政权”，原因在于“各阶级都有力量，互相制约”。甚至还有人借用美国总统林肯和孙中山的口号，把这种政权解释成“民有（人民的政权）、民治（人民管理的政权）、民享（为人民的政权）”，实质上是“纯粹的无阶级差别的民权”。作为陕甘宁边区最大的分区，绥德特委书记、警备区政委张秀山讲得更加透彻。他分析说：绥德临时参议会制定实施方针的精神应该是找到各阶级共同要求的东西，不是自私的、宗派的、片面的、偏见的，要由各阶级共同决定。凡是对一个阶级有利、对另一个阶级有害的，便不能作为政策决定的根据；也绝不能以某一个阶级在这地区占优势来决定整个策略方针，而是要根据全局；更不以优势来表示其领导，而是以其政治远见、清廉纯洁、大公无私，被其他阶级的人士共同赞成，而成为公理，付诸实现；也不是以一个阶级的议员为主，其他阶级的议员为客，这样才能维持各阶级的正确关系，使各阶级风雨同舟，和衷共济。
但是，对于地主、富农、商人、士绅等党外人士进入参议会，与他们在日常生活中密切接触的普通群众受到刺激并心生不满。党外人士，特别是地主、士绅等阶层以及原来的保长、甲长等，其所居住的乡村即便经过土地改革，经济和政治地位有所下降，也还有着比普通农民高得多的收入和声望，更不要说那些没有经过减租或分配土地的新区。只是在“三三制”政策实行前，他们大多“对现政权表示消沉、沉默及等待的态度”，鲜有可能进入政权机构，影响力仅局限在民情、舆论层面。实行“三三制”后，少数人当上各级参议员，再根据乡（市）议行合一体制，或担任乡长、乡政府委员会委员，或兼任行政村主任、自然村村长，权力陡增。那些不兼上述职务的地主、士绅参议员，也代表、联系、管理着各自的居民小组，成为几十个农民的“代理人”。看到这些人重新上台，农民不可能不产生恐惧心理，“望见财东向自己走来，手里东西不自主地往地下落”，担心“十个小参议员斗不过一个大参议员”。
对于进入参议会的地主、富农、商人、士绅等阶层，中共干部普遍认为他们不可靠、不放心，甚至在某党外人士被任命为边区政府教育厅厅长后，“若干教育厅党员要求辞职”。原因在于无论政治理想、思想认知还是政策水平，这些地主、富农、商人、士绅与中共党员多有冲突，言谈话语、行为方式、方向目标也很难与党员干部保持一致。
针对上述现象，中共各级组织再三解释搞好统一战线的作用，但普通党员干部不可能一下子转过弯来。特别是整风运动开始后更加强调阶级立场，中共内部有更多的人重新审视这些阶层。当看到地主、士绅等参议员诸多不合“法”“理”的行为，他们的质疑非但未能消解，反而更加强烈。
考虑到边区边沿乡村的党组织基础薄弱，党员干部们一方面表示担忧，“从地主豪绅手里夺过来政权，流了多少血，怎敢又随便让他们进来！”另一方面，在阶级革命环境中很容易心生警觉，认为地主、士绅或国民党党员“乘机占了统治地位”，“把持”基层领导权。
此外，边区、县参议员按照居住地组成参议员小组，有权参加下级参议会或政府委员会会议。但一些参议员不懂得监督权只限批评、质询、建议等手段，误解其为监督乃至干预政府的具体工作，发言不够慎重，或手伸得太长，居高临下，指指点点。对此，党员干部指责参议会“牵掣政府”，或“滥用名义，干涉地方行政”。
陕甘宁边区的地主、士绅参议员，虽然文化程度多高于农民，但仍不太明白怎样代表、议事。特别是在经过土地革命的老区，除逃走者外，留下来或返回来的地主、士绅数量并不多，大多不敢贸然出头露面，即使被选为代表，也很难得到老百姓的真正信任。在这种情况下，他们可能“平常一般表现不坏”，很少对大政方针提意见，只有在其“本身有事时，找政府说话”。一旦某项政策触及其利益，他们就会在参议会上表示反对和不满，很难分清是为自己还是为其所代表的阶层说话，因而被党员干部批评为“一切依自己利益出发来看问题”。
还有些参议员把自己的身份视为某种地位，趾高气扬，甚至借机肥私。例如，盐池县某乡某参议员，本应缴纳公粮5斗，后私自改为3斗6升。延安县曹廷俊，早在当地党组织准备选举其为川口区五乡乡长时，就因为曾带领民团猛攻红军引发当地民众愤愤不平。在由中共“反保证”当选为边区、县“双料”参议员和五乡乡长后，“完全军阀习气，耍私情，拿着边区参议员证章欺压老百姓，到处要一个干部跟在后面，替他向群众解释”。
通过与国民党时代对比，地主、士绅等党外参议员大多知道中共实行“三三制”的决心，同情和赞成中共，并支持中共的工作。上述现象在边区可能并不普遍，但他们多集中在新收复区，又有着十分特殊的地位、角色和“光环”，在中共重新强调阶级分析的情况下很容易受到更多的关注。
看到地主、士绅等党外参议员的上述问题，陕甘宁边区的部分干部并不赞成对各阶级平权、合作的第一种观点。毛泽东最初以阶级分析方法观察“国体”“政体”问题时就已明确指出：工人、农民、知识分子与其他小资产阶级，才是“决定国家命运的基本势力”，是“国家构成与政权构成的最基本部分”。换言之，在参议会等政权中，虽然抗日“革命”但不属于上述范围的阶级，并非“基本势力”或“最基本部分”。部分边区干部更看重这层意思，对参议会中不同阶级的政治地位和关系，自然产生了另一种想法，即强调中共及其代表的工人、农民阶级的领导地位。
对前述林伯渠等关于政府政策“应根据各阶级的共同利害出发”的看法，中共中央西北局领导人立即予以委婉批评，认为这样做容易使基层党员干部阶级立场模糊，易走向右的方面。有些干部还反驳说：工人、农民以外的其他阶级参加政权，绝不意味着“各阶级平分领导权或减轻无产阶级的领导责任”，而恰恰反映了“党的领导权的加强和扩大”，中共“不仅领导工农小资产阶级，并且要负责领导其他阶级和党派，或无党派的人士”。陕甘宁边区政府秘书长李维汉强调，所谓“纯粹的无阶级差别的民权”，否定阶级斗争，“在世界上是从来未曾有过的”，“实际是资产阶级专政的政权”；承认“阶级差别”，但“把‘三三制’看作各阶级的制约关系，也是不对的”。
1942年10月之后，第二种看法在争论中逐渐占据上风。有的边区干部建议，控制地主、士绅等阶层的比例，靠拢苏维埃制，把民主的阶级范围“缩小些”。进而，他们主张“政权的阶级性与政策的阶级性”为第一标准，重新评估参议会中各阶级的地位以及参议会制度本身，反对“只要团结，忽视斗争”和迁就地主、资产阶级，强调中共首先代表工人、农民等“基本群众的利益”，不允许“坏人”进入政权，以及“三三制不是无原则的各阶级各党派大联合”。这种建议还强调，“无视民主内容”，即不重视民主的阶级性，把联合政权视为各阶级互相制约，再扩大参议会的职权，强化两权并立，“实质上也是帮助地主向我们进攻”。这预示着边区参议会制度即将迎来新一轮调整。
五、结 语
自清末欧西文明传入中国，破除传统君主专制制度，追求民主思想和制度成为先进知识分子希望救国的一剂良方，并进行了各种尝试。不过，遵从什么样的民主理论，建立什么样的民主制度，却是众说纷纭，莫衷一是。抗战时期中共在各根据地建立和调整参议会制度，就是这种民主探索的重要尝试之一。
在探索过程中，中共独立自主，急谋突破，力图创新，以此树立在全国的政治领导地位。1939年创立的陕甘宁边区参议会，从法律文本上打破了国民党规定其为咨询性质的框框，与国民党规划的五权分立制度也相去甚远。1941年11月陕甘宁边区第二届参议会召开后，参议会权力扩大，不但在法律上而且在现实中加强对政府的监督制约，进一步突破国民党对国民大会功能的限定，显示出中共作为一个革命党所具有的开拓鼎新的勇气和胆识。
同时，中共又深受国内外各种因素的影响和制约。1939年初创时的参议会制度“全抄旧民主国家的宪制”，1941年底调整时不仅要顾及遍及国中的宪政运动目标，也需要吸收苏维埃制度的某些元素。同时，参议会制度的运行还受到战争环境中日益严重困难的掣肘、政治传统巨大惯性的熏染，以及阶级分析如何运用的困扰。这些都深刻影响着各级参议会扩权在某些地区和层面的限度与结果。
更为重要的是，中共设想，既要把作为共产党和苏维埃组织原则的民主集中制运用到参议会制度上，还必须区别于苏联的无产阶级专政体制。这是一个崭新的课题，其难度和不确定性无疑是巨大的。受此影响，参议会制度经过此轮调整后也不可能非常完满。无论法律规定，还是实践效果，该制度都呈现复杂而矛盾的样态。参议会扩大职权，民主形式更加完备，初步确立上下层级的领导关系，体现了当时中共所能理解的民主集中制，也是全民族抗战形势下所必须的。但在既扩权又容纳不同阶级后，党内在参议会的职权、阶级构成和各阶级的政治地位等问题上存在不同意见。
走出中国传统政治模式，在议行分权和政府效能两个维度上，在阶级分析和普遍、平等选举两个层面上，边区参议会制度的调整不可能一蹴而就。但是，中共在此基础上继续勇敢前行，最终探索出了适合中国特点的新的民主制度。
（作者简介：李国芳〔中共中央党校（国家行政学院）中共党史教研部教授）
网络编辑：同心
来源：《中共党史研究》2024年第2期
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