全过程人民民主的提出，标志着中国共产党对中国特色社会主义民主政治有了最新的理论概括，发展全过程人民民主是当前和今后一段时期中国特色社会主义民主政治建设的重要任务。基层民主是社会主义民主政治最广泛的实践，也是全过程人民民主的重要组成部分。“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”等最早来源于基层民主，基层群众自治是诞生于中国土地上的具有中国特色的基本政治制度之一。党的二十大报告明确提出“基层民主是全过程人民民主的重要体现”，为新时代进一步加强基层民主建设指明了方向。在全过程人民民主中积极发展基层民主，是由基层民主的历史地位、现实作用和未来走向等综合决定的。
基层民主在全过程人民民主中的历史地位
中国共产党自成立以来，对外为国家争主权，对内为人民求民主一直是党的奋斗目标。毛泽东同志曾指出：“中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。这两件东西少了一件，中国的事情就办不好。”从土地革命战争时期的基层苏维埃选举开始，中国共产党就高度重视基层民主政治建设，不仅在经济上保障农民的土地权益，而且在政治上赋予农民以民主权利，建立了代表联系制度、代表主任制度、代表会议制度、代表召回制度等，切实保障了基层苏维埃与群众的密切联系，赢得了广大贫困农民的拥护和支持。延安时期，边区基层政权建设推行“三三制”原则，通过基层群众直接选举，建立乡参议会、乡政府及下辖的行政村等组织。各根据地发动群众开展民主普选和民主运动，丰富了民主参与实践的形式，如“红绿票选法”“豆选法”“画圈法”等，将民主建设工作重点放在基层。
新中国成立后，伴随着土地改革的是民主建政，在乡（行政村）进行了基层人大代表选举，由农民直接推选乡（行政村）人大代表，组织乡（行政村）政权，建立了基层民主政权，成为人民民主政权的重要基础。在城市建立了人民广泛参与的群众性自治组织，在工厂进行了民主化改革，建立职工代表大会，在城乡建立了稳固的基层民主政权。人民公社时期还提出了“民主办社”，在工厂总结“两参一改三结合”的“鞍钢经验”，积极探索基层经济民主形式。
改革开放以来，基层民主迎来了新的发展阶段，以基层群众自治为主要内容的基层民主成为社会主义民主政治的基础性工程。随着村民自治在全国范围内的示范推广，基层民主的制度体系日益健全，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督成为基层民主政治的“四梁八柱”。在城市，单位制解体后逐渐形成以社区居委会为载体的居民自治，共同构成城乡基层群众自治的主体。基层群众自治制度与中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度一起成为社会主义基本政治制度。
新时代以来，面对基层民主政治建设的新情况与新问题，习近平总书记强调：“我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”正是在新时代的民主实践中，中国共产党逐步提炼出“全过程人民民主”的理论概括，为新时代基层民主政治建设指明了前进方向。
基层民主在全过程人民民主中的现实作用
基层民主对于发展全过程人民民主的现实意义突出表现在制度体系、制度实践和制度创新等层面。
基层民主是全过程人民民主制度体系的组成部分。早在《村组法》讨论时，彭真同志就说：“十亿人民如何行使民主权利，当家作主，这是一个很大的根本的问题。我看最基本的是两个方面：一方面，十亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力……另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。”全过程人民民主建设过程中，需要基层民主作为基础，由此形成一个具有完整制度和完整实践的人民民主体系，形成具有中国特色的复合性民主制度。为此，不少地方积极探索“两代表一委员”下基层，建立工作室和定期联络机制等，“坚持把国家层面民主制度与基层民主制度有机结合起来”。
基层民主是全过程人民民主制度实践的关键场域。除了人民代表大会与人民政协的定期实践，全过程人民民主发挥作用的重要场域在基层社会。基层社会是国家与社会结合之处，基层民主由此具有特殊的实践优势，是群众参与基层公共事务的重要制度化渠道，群众能够在基层的政治、经济和文化生活中切实感受到民主的价值和意义。对于群众来说，基层民主是广泛的、真实的和管用的，着力解决的是群众关心的小事实事。
基层民主是全过程人民民主制度创新的重要环节。基层民主内生于基层社会，是中国社会主义民主政治的基本制度，并且与中国历史传统相衔接。中国基层有着自治的历史传统，作为第一个村委会的诞生地，广西宜州合寨村就有着悠久的寨老制传统，有着自治的因子，在公社解体后能够顺利与传统对接，从而最早产生基层群众自治组织。因此，基层民主在中国基层社会有其社会根基。基层民主成为社会主义民主政治的实验田，为探索社会主义民主政治作出了重要贡献：“海选”“两票制”“两推一选”“四议两公开”“村务监督委员会”“小微权力清单”“村民议事会”等都来自基层实践，并对协商民主、党内民主等产生重要的借鉴作用。可以说，基层民主为全面发展全过程人民民主提供了制度创新的基层经验。
基层民主在全过程人民民主中的未来走向
在全面发展全过程人民民主的大背景下，如何进一步发展基层民主需要以党的二十大报告为指引，贯彻落实习近平总书记有关基层民主的系列重要讲话精神，结合基层民主的历史演变与现实作用，厘清基层民主在全过程人民民主中的未来走向。
一是健全基层党组织领导的基层群众自治机制。全过程人民民主要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。其中，党的领导是核心原则。一直以来，基层党组织领导的充满生机活力的基层群众自治是基层民主建设的重要方向。以往基层民主制度建设集中在村“两委”关系协调上，明确党组织领导地位，通过“一肩挑”和“交叉任职”来落实党组织领导。党的二十大报告提出积极发展基层民主，第一条就是健全基层党组织领导的基层群众自治机制。为此，一方面，需要推动基层党组织书记通过法定程序担任村委会主任，同时将基层党组织的领导贯穿于基层民主的全过程，在选举、协商、决策、管理、监督等过程中探索基层党组织的领导机制，尤其是在关系基层群众利益重大问题、重大事项上要将党组织研究讨论作为前置条件。另一方面，需要加强基层党组织建设，提高基层党组织的政治功能和组织功能，充分发挥党员的先锋模范作用，带领广大群众有序参与基层公共事务，将人民当家作主具体地、现实地体现到实现基层群众对美好生活向往的工作上来。
二是完善全链条全方位全覆盖的基层民主制度。与以民主选举为重点的基层民主建设相比，新阶段基层民主建设要突出全过程人民民主所要求的全链条全方位全覆盖，不仅要改变民主选举与决策、管理和监督等不均衡的状态，而且要将基层民主各个链条各个环节各个部分有机衔接起来，避免出现“选举前漫天许诺，选举后无人过问”的情况。在基层公共生活中，着力构建多样、畅通、有序的基层民主渠道，丰富基层民主形式，从各层次各领域扩大基层群众有序政治参与，在基层治理领域更好体现群众意志、保障群众权益、激发群众创造力。
三是探索多层次多类型多形式的基层民主实现形式。以往基层民主建设集中在行政村或者社区层次，基层群众主要通过选举来间接行使民主权利。全过程人民民主更加强调基层直接行使民主权利。党的二十大报告提出，“完善基层直接民主制度体系和工作体系”。这就需要从推动基层群众直接行使民主权利的角度出发，探索多层次多类别多形式的基层民主有效实现形式。一方面是基层民主向下延伸到村民小组或自然村，健全村民小组会议或者村民理事会等，围绕群众关心的小事实事开展议事协商；另一方面是基层民主向上发展，建立城乡基层群众自治组织与县乡人大代表会议的民意联结渠道，将基层民主与国家民主结合起来。在已有的法定和建制的组织外，鼓励和支持建立各类议事会、理事会以及基层社会组织，通过村湾夜话、咨询会、恳谈会、听证会等多种形式开展民主协商，推进基层协商民主广泛多层制度化发展，拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业。
四是坚持将基层民主制度优势转化为治理效能。全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。按照最广泛、最真实和最管用的目标，基层民主政治建设不仅要加强选举、协商、决策、管理和监督等制度建设，健全全面、广泛、有机衔接的基层民主制度体系，并进一步健全与之相对应、相配套的组织体系、工作体系等，使基层民主不仅有完整的制度体系，而且有完整的具体实践，从而将基层民主的制度优势真正转化为治理效能，进一步增强城乡群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。
网络编辑：保罗
来源：《中国社会科学报》2023年11月9日
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