蔡跃洲：中国共产党领导的科技创新治理及其数字化转型
——数据驱动的新型举国体制构建完善视角
一、引言
中国共产党始终高度重视科技工作，中华人民共和国成立后，在党的集中统一领导下，我国在科技创新方面取得了“两弹一星”“人工合成牛胰岛素”“银河巨型机”“载人航天”“北斗导航”“FAST射电望远镜”等举世瞩目的成就，为经济社会发展提供了有力支撑。在此过程中，逐步构建起中国特色的国家创新体系，配合科技体制和国家科技创新治理体系不断完善，形成了以举国体制为代表的科技创新治理机制。
“十四五”时期，科技创新对经济社会发展的支撑性作用将愈发突显。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《五中全会建议》）强调“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，……完善国家创新体系，加快建设科技强国。”要实现上述目标绝非易事。从自身发展来看，经过改革开放四十多年的加速进步，我国科技综合实力已大幅提升，由改革开放初期的全面跟跑进入到跟跑、并跑、领跑“三跑并存”阶段，早期的后发优势红利基本耗尽。从国际环境来看，大国博弈日趋激烈。2018年4月中兴事件后，中美贸易摩擦已逐步升级为科技战，美国政府在高科技领域不时采用产品禁售、实体清单等手段对我国进行封堵。从世界科技发展趋势来看，互联网、大数据、4G/5G移动通信、人工智能等新一代信息技术推动新一轮科技革命和产业变革加速演进，科技创新活动的系统性、复杂性和不确定性等特征不断强化。这些因素大大增加了实施科技攻关、实现科技自立自强的难度，对科技创新治理提出了更高要求。
坚持党的集中统一领导是我国科技体制和科技创新治理体系的显著优势。而数字经济时代，丰富的大数据资源和数字技术手段为创新科研攻关组织方式，优化科技创新模式提供了新的支撑。“十四五”时期，将党的集中统一领导优势、市场资源配置优势与数据资源及数字技术优势相结合是提升科技创新治理效能的必然选择。为此，本文拟在梳理中国共产党推动科技事业发展、领导新中国科技创新治理的百年演进历程基础上，归纳党领导科技创新治理的特点和优势；结合数字经济下科技创新模式的新特点和科技创新治理的新要求，确定科技创新治理数字化转型的基本原则；围绕数据驱动的新型举国体制构建，就中国共产党集中统一领导下推进科技创新治理数字化转型提出相关构想，以期为适应数字经济时代特点和社会主义现代化国家建设要求、切实提升科技创新治理能力提供参考。
二、文献综述及研究框架
（一）国家治理、创新治理与科技体制
作为西方新公共管理和公共政策理论的重要概念，“治理”的英文原意是指（权威主体）对事务实施控制、支配或管辖的行为（王浦劬，2014）。治理与行政、政府、国家等范畴有着天然的联系，按照活动所覆盖范围又可以分为“公司治理”“社会治理”“国家治理”和“全球治理”，其内涵不仅指代治理行为本身。对此，不同机构和学者又有不同的理解。欧盟、世界银行等国际组织将治理看作是一项系统性活动，并关注治理实施所依托的规则制度。在欧洲，治理被用于拓展传统“行政管理”的边界，2000年发布的欧盟委员会治理白皮书把“治理”界定为“影响权力运行方式的规则、过程和行为”，并将其视为各种制度之间相互关联所构成的整体（Boekholt and Arnold，2002）。世界银行同样强调治理活动的整体性，将“治理”定义为“由国家/政府权力运行的规则和制度所组成的集合”（Kaufmann et al.，2010）。有的学者则围绕终极目标，将“治理”界定为由特定主体实施，旨在组织协调集体行动、遏制机会主义盛行的系统性活动（Tunzelmann，2003；吴瑶等，2020）。
对于治理内涵的不同理解相互之间并不矛盾，综合起来大致可以划分为3层含义：一是对公共事务实施治理的行为/活动；二是治理活动实施依据的规则、制度；三是由治理主体、制度、机制等所构成的系统及其动态运行过程。党的十九届四中全会决议（以下简称《四中全会决议》）明确指出：“我国国家治理的一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”这一判断既阐述了我国国家治理的基本特征，也从上述3个层次厘清了国家治理相关概念之间的内在逻辑。其中，“国家治理”是依托制度和规则体系开展的治国理政活动；治国理政活动实施所依托的各种制度、机制、规则等，连同活动实施的主体对象、治理的效果各利益相关方，共同构成了 “国家治理体系”（俞可平，2014）。而国家治理体系的有效运转和迭代优化则是“国家治理能力”的综合体现。中国的“国家治理”概念既区别于西方新公共管理的分权及自治，又不同于中国传统政治思想的统治者治国理政，是中国共产党领导人民有效治理国家（王浦劬，2014）。《四中全会决议》强调，中国国家制度和国家治理体系最显著的优势之一就是“坚持党的集中统一领导”。
科技创新治理（Governance of Science，Technology and Innovation，STI Governance）的概念早在2002年便被提出，是国家治理的重要内容之一，其核心目标是借助相关的规则、制度，厘清创新主体之间的关系，促进科技创新（Boekholt and Arnold，2002）。而科技体制作为国家发展科学技术、实施科研管理和引导研发活动的综合制度体系，则是“科技创新治理体系”，乃至整个国家治理体系的重要组成部分（桑玉成、邓峰，2020）。科技创新治理/国家治理作为一项有机、协调、动态的整体性、系统性管理活动（俞可平，2014），保持其系统内部不同主体之间的有机协同是实现有效治理的重要前提。John de la Mothe（2001）主张，治理作为对复杂事务的处理和动态流量的管理，各主体间相互依存、形成网络、关联合作、共同演化等是其基本属性。Boekholt和Arnold（2002）认为（国家）治理相比传统公共行政管理具有更宽的视野和边界，科技创新治理不仅仅是实施创新政策，更关注创新体系内部不同主体之间的相互作用。通过科技创新治理可以厘清不同主体扮演的角色、各种制度规则运作方式、决策实施过程，把握创新体系的整体变化动态。程郁和王协昆（2010）在总结芬兰（科技）创新治理经验时，着重强调其治理体系内部各种协调机制及由此带来的协同效应。
要在科技创新治理过程中实现协同效应，需要建立与本国或本地区现实情况相适应的科技体制。2010年前后，各国为应对全球金融危机冲击，都致力于改善国家创新治理以提升创新能力进而在经济发展中赢得主动；日本、韩国是后发赶超成为创新型国家的成功典范，但Sharif（2012）在分析日韩科技体制和创新治理体系后认为，由政府协调各方利益、确定发展目标、分配创新资源，推动新兴技术领域成功创新的日韩模式很难被其他国家所模仿复制。在日本和韩国的科技体制/创新治理体系中，日本通产省（经产省）和韩国科技部在协调各方利益，推动实施重大项目，实现以牺牲短期利益换取长期发展方面发挥了关键性作用。而这种政府主导重大事项及资源分配的科技体制得以有效运行，与日本、韩国重视科教、“集体利益高于个人利益”等创新文化有关（Sharif，2012）。Morisson和Doussineau（2019）对荷兰智慧港（Brainport）、西班牙巴斯克（Basque）和哥伦比亚麦德林（Medellín）等地的区域创新治理相关制度安排进行分析后也指出，并不存在适用于所有地区的创新治理架构，每个地区都应根据其自身特点进行制度和政策设计。
对于我国科技体制的构建演进及改革转型，国内学者开展了大量研究，很多也都强调国情对科技体制的重要影响。20世纪80年代以前，在国际封锁和国内资源极度稀缺条件下，以计划手段和举国体制为特征的科技体制，将有限的科技资源向战略目标领域集中，迅速建立较为完整的组织体系，从整体上缩小了我国科学技术同世界先进水平的差距；改革开放后，围绕经济建设中心工作，科技体制改革的主要目标是充分发挥科技人员作用，使科技成果迅速广泛应用、提高生产力（方新，1999）。李正风等（2009，2019）在梳理新中国成立后科技政策演进历程基础上，将中国科技体制和科技政策的演变看作是我国特殊国情与科技发展规律有机结合的探索过程，并强调经济体制转变对科技体制改革的基础性影响。孙烈（2019）将国家发展的目标与需求、世界科技发展的前沿与趋势看作是中国科技体制演变的两大主要动力来源。刘钒等（2019）则主张“滞后的科技供给无法满足创新引领发展的需求”是我国科技体制长期存在的结构性矛盾，需要通过高质量的科技供给予以破解。
（二）数字时代的社会治理及科技创新治理
2010年以来，大数据、云计算、人工智能等数字技术加速商业化应用，催生了各种新业态、新模式，大幅提升经济社会运行的网络化、复杂化程度，重塑社会关系及组织架构，对国家治理/社会治理带来巨大挑战（孟天广、赵娟，2018；陈端，2019）。与此同时，数字技术广泛应用也积累了日益丰富的数据资源，并为国家治理/社会治理的模式创新和数字化转型提供了技术和要素两方面的支撑。Tunzelmann（2003）从更为宏大的历史演化视角，围绕工业革命以来技术变化和治理变化的基本脉络进行梳理，并考察技术与治理之间共同演化的内在机制；Tunzelmann指出，技术层面的新生产模式，配合治理层面新组织结构，共同构成了经济社会发展的关键驱动力量，二者之间互为因果。从前述文献相关结论可以看出，尽管Tunzelmann的这项研究完成于21世纪初数字经济时代尚未全面到来之际，但其关于技术和治理关系的规律性判断对于数字经济时代同样适用。
国内学者基于浙江、北京、广东等地建设智慧城市、数字政府的丰富实践，对国家治理/社会治理数字化转型的典型模式、运行机制及治理成效进行了梳理和提炼。当下数字化治理改变了原有政府主导的单向管理模式，借助互联网治理平台和数据驱动，众多主体都可以参与到社会治理当中，社会治理体系内部的协同性显著提升，为精准及时满足群众诉求，建设回应型政府，实现整体性治理提供了有效途径（汪玉凯，2020；孟天广、赵娟，2018；门理想、王丛虎，2019；戴祥玉、卜凡帅，2020；胡重明，2020）。
从治理模式来看，建立并依托互联网治理平台，以数据信息为驱动重构治理流程，是当下社会治理数字化转型所遵循的基本模式。条块分割的既有行政体制是制约基层社会治理、造成治理碎片化的关键因素。无论是浙江省搭建的“基层治理四平台”统一架构，还是浙江绍兴、北京平谷等地的基层专项治理平台，其核心要义都是借助互联网平台增加政府内部横向纵向之间的连接，为优化治理流程、再造治理结构、促进跨部门跨层级协同、构建服务型治理生态提供支撑（门理想、王丛虎，2019；胡重明，2020；戴祥玉、卜凡帅，2020）。从运行机制来看，基于互联网平台和数据资源的数字化治理，能够大幅提升社会治理生态体系内部的协同性。不同层级、不同部门之间的协同困境，必然导致政府在满足民众需求时的低回应性，而借助数字技术，可以实现跨部门、跨层级、跨系统的数据共享和无缝化、矩阵化、网络化的协同治理，及时、精准地满足社会各界多元化诉求，为建设回应型政府、打造智能化社会治理体系提供有效途径（胡重明，2020；孟天广、赵娟，2018）。当然，互联网治理平台和数据驱动只是从技术上提高协同水平，要从根本上破解协同困境，还必须配合数字化转型对政府部门业务流程进行适应性改造，围绕责权匹配做好顶层设计，切实解决基层治理主体有权无责的矛盾（胡重明，2020）。从治理成效来看，基于互联网平台和数据驱动的社会治理模式，为应对基层治理碎片化现象，推进整体性治理提供了有效途径。门理想和王丛虎（2019）认为，由于改革成本、周期等限制，机构改革等传统路径在处理治理碎片化问题上存在局限，而“互联网+基层治理”方式能对其进行有效弥补。构建多元治理主体合作网络和协同解决问题的整体性治理平台，可以从技术上增加治理体系不同主体之间的连接，提高协同和整合水平，为寻求整体性解决方案提供便利（戴祥玉、卜凡帅，2020；胡重明，2020）。
相比（基层）社会治理方面丰富系统的实践，科技创新治理数字化转型还更多停留在理念层面的构想，这可能与科技创新治理效果不易直接衡量有关。不过，中外学者对于顺应数字时代要求，推动科技创新治理的数字化转型也有一定程度的共识，并从不同角度提出了相关主张和设想。Jesemann（2020）对比美国匹兹堡、底特律和德国亚琛、波鸿等地数字化转型的成败经验后提出，为有效应对可能的冲击，传统工业地区必须充分意识到数字时代的创新潮流，并从创业企业扶持、创新人才吸引、颠覆性创新超前投资布局等方面出台相应的政策或计划安排。Tou等（2019）基于芬兰和新加坡的治理实践，将公众、雇员和工会之间的信任界定为软创新资源（Soft Innovation Resources），并提出以软创新资源部分替代R&D投入，进而构建适应数字时代要求的新型开放创新（Neo Open Innovation）机制，以应对发达经济体研发效率和投入产出效率下降的困境。李飞星等（2019）着眼于我国长期以来未能彻底有效解决的“经济科技两张皮”问题，将其归因于知识碎片化和知识传递不畅导致创新价值链断裂，并提出“新型研发机构+数字化治理”的应对构想。其基本思路是，在构建新型研发机构的基础上，利用区块链、大数据等数字技术，通过知识挖掘和技术识别为创新价值链上相关主体提供知识服务，解决知识碎片化和传递不畅问题，实现跨组织管理，避免创新价值链断裂。陈凯华等（2020）则强调发挥数字时代大数据资源丰富的优势，将数字技术和数据资源充分应用于科技发展监测、技术预见、战略制定等不同场景，推动科技创新治理的数字化转型；并建议依托“国家科技管理信息系统公共服务平台”，有效整合科技信息，构建科技创新大数据仓库。
（三）后续研究思路
作为国家治理的重要组成部分，科技创新治理的核心目标就是借助系统性制度安排和机制设计，在平衡各方利益诉求基础上协调行动，优化创新资源配置，实现国家科技实力和创新能力的全面提升。科技创新活动系统性复杂性高、结果不确定性大等特点，使得科技创新治理相比其他社会治理更具挑战性，需要建立与国情相适应的科技体制和治理体系。
中华人民共和国成立以来，得益于以“举国体制”为代表的中国特色社会主义科技体制和国家创新体系的构建完善，我国从近乎零起点基础上迅速形成较为完备的现代科学技术体系，实现各方力量有效协同，并取得一系列重大科技成就，成功迈入创新型国家行列。这是中国共产党人以实事求是的思想方法和工作作风，本着“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”的初心，对科技创新持续推动和有效治理的结果，更是中国共产党领导力在科技创新领域的具体体现（蔡跃洲，2019）。当前，以数字技术为核心的世界新一轮科技革命和产业变革正加速演进、中美博弈已由贸易战演变为科技战，我国科技创新面临前所未有的复杂外部环境和激烈国际竞争。而“十四五”时期，全面建设中国特色社会主义现代化国家，更加需要依靠科技创新提供动力源泉。多重因素叠加，对我国的科技事业和创新发展水平提出了更高要求，也对发挥中国共产党领导优势、完善中国特色社会主义科技体制，推进国家科技创新治理体系和治理能力现代化提出了更高要求。当然，数字经济时代，日益丰富的数据资源和数字技术为完善包括科技创新治理在内的国家治理提供了新的工具和支撑。
为此，本文将回顾中国共产党领导科技创新治理的历程，总结其经验、特点及优势；着眼于科技革命、大国博弈和现代化国家建设等时代背景，分析科技创新活动呈现出的特征趋势和科技创新治理面临的挑战，并从治理数字化转型角度提出应对挑战的方向路径。在此基础上，聚焦于“举国体制”，将中国共产党领导等制度优势与数据要素和数字技术有机结合，就建立完善“数据驱动的新型举国体制”提出基本构想；旨在为推进我国科技创新治理体系和治理能力现代化，切实提高国家科技实力和创新能力提供可能的实现路径。
三、党领导科技创新治理历程与经验特点
（一）党领导科技创新治理的演进历程
1.新中国成立前的早期探索
“五四”新文化运动，以“赛先生”（Science，科学）和“德先生”（Democracy，民主）为基本口号，倡导科学民主，为中国共产党的成立奠定了思想基础。1921年中国共产党成立后，李大钊、陈独秀、瞿秋白、毛泽东等早期共产党人举“科学”旗帜，将马克思主义科学思想作为思想武器，并逐渐形成中国共产党关于科学技术问题的最初认识（邱若宏，2012）。第一次国内革命战争和第二次国内革命战争时期，受长期武装斗争、根据地条件简陋等客观因素所限，中国共产党领导的科技工作比较零散，基本上是服务于军事斗争的临时性活动，特别是无线电通讯技术和医药卫生工作已经得到中共中央的高度重视，但缺乏系统性布局，尚未建立科技体制、实施科技政策（万立明，2004；侯强，2014）。
抗日战争时期，中国共产党人以陕甘宁边区、晋察冀边区等根据地为依托，开始了系统性领导推进科技工作的初步探索。在思想认识层面，中共中央机关报《解放日报》围绕科学技术工作先后发表过《论经济与技术工作》《奖励自由研究》《欢迎科学艺术人才》《提倡自然科学》等社论，明确了科学技术在抗战中的重要作用，指出“提倡自然科学是为着改进农业和工业的生产技术，发展与提高物质生产……是发展抗日的经济文化建设，以达到坚持长期抗战与增进人民幸福这个目的所必须的、所应有的步骤”“在边区的经济建设上，技术科学，尤其是一个决定的因素。不论是改良农牧，造林，修水利，开矿……都必须有专门的知识技能，必须受科学的指导”（武衡，1983）。在制度层面，陕甘宁边区、晋察冀边区先后制定《关于军队中吸收和对待专门家的政策指示》《1943年度技术干部优待办法》《优待生产技术人员暂行办法》《陕甘宁边区建设厅奖励改进工业技术》《晋察冀边区奖励科学发明暂行条例》《晋察冀边区奖励生产技术条例》，并成立了延安自然科学院、中国医科大学、陕甘宁边区自然科学研究会、中西医研究会、国防科学社等机构和科研学术团体（刘宝东，2003；万立明，2004；易武，2007；李莹莹，2011）。
解放战争时期，东北、华北解放区继承了抗日时期促进科技工作的有益经验，并根据实际条件，组建了一批高等院校和科研机构，包括北方大学、华北大学、华北农业科学研究所、东北科学院、沈阳农学院等，为恢复经济工作培养了大批科技人才，也为新中国成立后科技教育事业的发展奠定了较好基础。与此同时，各解放区先后成立了较为系统的科技工作领导机关，为促进解放区科技事业的有序发展提供了组织和制度方面的保障（邱若宏，2012）。
2.改革开放前计划经济下的举国体制
从中华人民共和国成立到改革开放前，中国共产党领导广大科技工作者组建中国科学院等科研机构，制定实施科学规划，迅速构建起相对完备的科研体系，并逐步形成了计划经济条件下以国家统一调配科研人员和科技资源为特征的举国体制。中华人民共和国成立之初，全国专门的科学研究人员不足500人，专门的科研机构仅有30多家，现代科学技术近乎空白（宋健，1994）。面对如此低的起点，中国共产党对发展科技事业给予了高度重视。中国共产党邀请各方代表组成中国人民政治协商会议所通过的具有临时宪法地位的《共同纲领》，在第四十三条中规定：“努力发展自然科学，以服务于工业、农业和国防建设。奖励科学的发明与发现，普及科学知识。”这成为新中国成立之初，中国共产党领导推进科技事业发展的基本方针（王伟宜，2000）。1956年1月召开的中共中央知识分子问题会议，明确提出了“向科学进军”的口号；随后，毛泽东主席又提出“百家争鸣、百花齐放”的“双百方针”，提倡科学上不同学派可以自由争论（李运祥，2003；彭富国，2006）。
在组织机构方面，从1949年7月便开始了中国科学院的筹备工作，由周恩来总理亲自召开中华全国自然科学工作者大会筹备会；1949年11月，在原中央研究院、北平研究院等基础上组建中国科学院，下设15个研究所并承担全国科技事业管理工作，并于1955年成立中国科学院学部以加强学术领导，形成了以科学院为中心，政府各部门和高校科研机构为辅助的科技体制（樊洪业，2014；彭富国，2006）。中国科学院与此后成立的国防科委，搭建起我国科技事业的基本组织架构，为吸引优秀科技人才归国以及在全国范围内迅速汇集宝贵科研力量奠定了组织和制度基础。在1950年和1955年，先后出现了两次海外科学家归国潮。新中国成立前后到1950年底，全国共有1805名侨居海外的科学家回国，成为各方面的学术带头人和科研领路人；而1949年8月至1955年11月，多达1536名在西方留学的高级知识分子陆续回国到中国科学院工作，其中一千多人从美国回来（王伟宜，2000；樊洪业，2014）。而在国防科委领导下，到20世纪60年代初已经形成了由38家单位约8万人组成的国防科研体系和队伍（姬文波，2018）。
在政策措施方面，从1955年10月开始，中共中央、国务院依托中国科学院学部，集中全国600多位科学家编制《1956-1967年科学技术发展远景规划》（以下简称“十二年规划”），在13个领域确定了57项重要任务，其中的12个重点任务包括原子能和平利用/原子弹、喷气技术/导弹等（胡维佳，2006；樊洪业，2014）。“十二年规划”于1957年正式实施后，到1962年提前5年实现规划主要目标。此后的《1963-1972年科学技术规划纲要》（以下简称“十年规划”）延续了“十二年规划”的基本模式，虽然被文革打断而没有完全实施，但前后两个规划的执行仍取得了“两弹一星”等标志性成就，为当时的国防建设和经济建设奠定了坚实的科技基础（彭富国，2006；胡维佳，2006；蔡跃洲，2019）。
自“十二年规划”成功实施后，我国逐步形成了以“规划”为统领，集中力量、突出重点的科技发展模式（胡维佳，2003）。1949~1978年，从中国科学院和国防科委等机构的组建，到“十二年规划”“十年规划”的实施，最终形成了计划经济时代我国科技治理的举国体制。其核心就是，运用行政力量自上而下迅速构建科技体系，部署国家重点项目，为国防和国民经济建设提供有力支撑（蔡跃洲，2019）。
3.改革开放市场化转型下的科技体制改革
1977年7月，邓小平同志复出后亲自抓科教工作，于当年8月份主持召开“科学和教育工作座谈会”，并于1978年3月召开“全国科学大会”，在科技战线率先“拨乱反正”。1978年12月，十一届三中全会确立“以经济建设为中心”，我国科技事业的重心也从国防建设转移到经济建设。更好地服务社会主义经济建设也成为科技体制改革的主要方向。1981年4月着手起草，1982年12月正式批准的《1986-2000年科学技术发展规划》（简称“十五年规划”）明确提出“科学技术必须面向经济建设，经济建设必须依靠科学技术（简称‘面向、依靠’）”的基本方针。1985年3月召开的全国科技工作会议，中共中央发布《关于科学技术体制改革的决定》，强调应当按照“面向、依靠”的战略方针，对科学技术体制进行改革。随后，我国的科技体制从研究机构的组织结构、经费拨付、人员管理等方面开展了系统性改革，以适应科技成果服务经济建设的要求。1991年3月组织制订，1991年12月审议通过的《1991-2000年科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要》（简称“八五计划纲要”）将科技发展定位为经济增长的重要支撑，明确“科学技术是第一生产力”；在“面向、依靠”方针基础上进一步提出“发展高科技，实现产业化”的战略部署。
1992年初邓小平南巡讲话后，党的十四大正式提出“建立社会主义市场经济体制”的改革目标。运用市场机制更好地发挥科技对经济社会发展的支撑作用，成为科技体制改革的主要方向。1995年5月全国科学技术大会上，中共中央、国务院发布的《关于加速科学技术进步的决定》以及1994年着手编制的《全国科技发展“九五”计划和到2010年远景目标纲要》（简称“九五计划纲要”），均明确提出实施科教兴国战略（黄茂兴、郑蔚，2009；李平、蔡跃洲，2014；戴显红、侯强，2019）。与此同时，1993年以后，我国先后通过了《科学技术进步法》《专利法》《技术合同法》《农业技术推广法》，从法律层面完善了科技创新治理体系（王伟宜，2000）。1999年8月，党中央、国务院召开全国技术创新大会，发布《关于加强技术创新发展高科技实现产业化的决定》，确立企业的技术开发主体地位。随后，通过10个国家局和各部委等所属大部分科研机构企业化改制、中国科学院知识创新工程实施、教育部高水平研究型大学建设等一系列改革，初步形成了以研究型大学和中科院为基础研究主体、企业为技术开发主体、产学研相结合的国家创新体系（张景安，2018）。
进入21世纪后，党的十六大提出的全面建设小康社会构想、加入WTO后面临的激烈国际竞争，都对科技创新提出了新的要求。当时，科技体制改革虽然取得显著成效，但科技与经济“两张皮”问题依然存在，大多数企业尚未成为技术创新主体，基础研究和自主创新能力不足的短板也开始暴露（方新，1999；李正风，2009）。2003年6月启动编制，2006年2月正式发布的《2006-2020年国家中长期科学和技术发展规划纲要》（简称“中长期规划纲要”）确定了“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的科技发展方针，把提高自主创新能力摆在全部科技工作的突出位置，并继续着眼于企业、科研院所等微观创新主体，围绕优化科技管理体制、完善国家创新体系推进科技体制改革。
4.党的十八大后创新驱动战略下的科技体制改革
2012年，我国劳动年龄人口首次出现下降，经济增速跌破8%，要素和投资规模驱动的发展模式难以为继。与此同时，世界主要经济体为抢占新一轮科技革命和产业变革的先机，纷纷出台相关规划政策，中国发展面临激烈国际竞争，迫切需要加快转变经济发展方式。2012年11月，党的十八大正式提出实施创新驱动发展战略。
在2014年6月两院院士大会上，习近平总书记指出：“实施创新驱动发展战略，最根本的是要增强自主创新能力，最紧迫的是要破除体制机制障碍，最大限度解放和激发科技作为第一生产力所蕴藏的巨大潜能。”2015年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化科技体制改革实施方案》，从建立技术创新市场导向机制，构建更加高效的科研体系，改革人才培养、评价和激励机制，健全促进科技成果转化的机制，建立健全科技和金融结合机制，构建统筹协调的创新治理机制，推动形成深度融合的开放创新局面，营造激励创新的良好生态，推动区域创新改革等10个方面提出了143条改革举措。
在2016年5月科技三会上，习近平总书记又强调：“要在我国发展新的历史起点上，把科技创新摆在更加重要的位置，吹响建设世界科技强国的号角。”中共中央、国务院同月发布《国家创新驱动发展战略纲要》（简称“创新驱动纲要”）提出三步走的战略目标，即到2020年进入创新型国家行列，到2030年跻身创新型国家前列，到2050年建成世界科技创新强国。创新驱动纲要还强调“坚持科技体制改革和经济社会领域改革同步发力”，从产业技术体系、区域创新布局、军民融合创新、创新主体培育、重大科技项目和工程等6方面进行了全面系统部署。
2017年10月，党的十九大报告将创新定位为“引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”，并明确提出“加快建设创新型国家”“深化科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系”。2019年10月，十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，就完善科技创新体制机制做了专门阐述，指出“强化国家战略科技力量，健全国家实验室体系，构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”。2020年10月，十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》就完善科技创新体制也有专门说明，提出“深入推进科技体制改革，完善国家科技治理体系，优化国家科技规划体系……改进科研项目组织管理方式，实行‘揭榜挂帅’等制度……”。这些为十四五时期深化科技体制改革，推进科技创新治理体系和治理能力现代化指明了重要方向。
（二）党领导科技创新治理的经验特点
1.实事求是制定科技发展战略规划
中国共产党在确定不同时期的科技发展战略时，充分发挥了实事求是的工作路线和优良传统。每一次都能够根据党和国家最重大的需求和任务，确定科技发展战略方针，并制定相应规划。德国学者韩博天（2018）将制定发展规划和“集中力量”看作是中国政治体制相对西方国家周期性政府更迭无法实施长期性政策的一项最大优势。
抗日战争时期，基于当时对敌斗争和促进边区生产的现实需要，中国共产党将边区发展科学技术的中心任务定位为服务经济建设和革命战争，在农业、工业、医药等方面开展科学研究并取得一批成果（刘宝东，2003；侯强，2014）。
中华人民共和国成立之初，为尽快改变落后挨打的状况，党中央确定了全面赶超战略，将重工业和国防建设作为科技发展的重点，旨在迅速构建相对完备的科学技术体系、增强国力、消除来自西方阵营包括“核讹诈”在内的战争威胁。为更好实现科技赶超，党中央、国务院先后制定发布《十二年规划》《十年规划》两个科技规划，围绕国家发展的现实需要，确定了改革开放前不同时期科技发展的重点任务。
改革开放后，随着全党全国工作重心转向经济建设，“面向、依靠”成为我国科技发展新的方针和战略目标。配合科技发展战略的调整，党中央、国务院先后批准了《十五年规划》和《八五计划纲要》两个科技规划。1992年社会主义市场经济体制正式确立后，我国科技发展战略也进一步做出调整，强调市场机制作用和企业的创新主体地位。另外，针对日益激烈国际竞争环境，建设国家创新体系、提高自主创新能力成为新的战略重点，并在《中长期科技规划》中予以明确。
2008年全球金融危机爆发后，世界新一轮科技革命和产业变革加速演进、我国经济由高速增长向高质量发展阶段转变，多重因素相互叠加，科技创新在经济发展和国际竞争中的关键性、决定性作用愈发凸显。顺应上述趋势，党的十八大报告明确提出实施“创新驱动发展战略”，并于2016年出台《国家创新驱动发展战略纲要》。2015年10月，习近平总书记在十八届五中全会上首次提出“五大发展理念”，创新位列首位。党的十九大报告强调“必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。而《五中全会建议》则进一步提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”，将科技创新摆在了前所未有的重要位置。
2.围绕战略目标构建完善科技体制
科技发展战略确定后，中国共产党能够围绕战略目标的实现构建完善相应的科技体制，使得科技创新活动能够在一个系统的框架下高效有序开展。
抗战时期，限于当时的资源和物质条件，中国共产党对发展科技缺乏有力的手段，因此相关的措施及体制建构都比较零散。不过，党中央及边区政府在极端艰苦条件下仍然抓住了人才、待遇、机构等开展科技活动的关键要素，出台《大量吸收知识分子的决定》《优待生产技术人员暂行办法》等政策，组建延安自然科学院等研究机构学术团体，组织起有限但有显著成效的科技活动。既有力支持了抗日战争和后来的解放战争，也为新中国成立后全面构建科技体制、推进科技工作积累了经验。
中华人民共和国成立后，在党的集中统一领导下，以中国科学院的组建和国防科研体系的建立为基础，我国有限的科技人才、科研资源被配置到国防和经济建设的重点领域，在执行《十二年规划》《十年规划》过程中逐步形成了计划经济时代集中力量办大事的举国科技体制。
改革开放以后，伴随着科技发展战略重心从国防建设向经济建设转移，科技体制也朝着发挥市场机制作用、提高科技人员激励、增加科技对经济支撑等方向不断改革完善。从20世纪80年代专利制度的建立，到90年代末部属研究院所的企业化改制，再到新世纪企业创新主体地位的逐步确立，科技体制改革基本都是围绕解决“科技经济两张皮”问题、发挥科技对经济发展支撑作用而展开的。当然，在科技体制改革过程中，我国集中力量办大事的制度优势和传统始终得以保留，并通过在实施环节引入和设定市场机制而得到不断优化。党的十九届四中全会首次提出“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”，党的十九届五中全会又进一步指出“健全社会主义市场经济条件下新型举国体制”，都可以看作是上述思路在新发展阶段的延续。
3.初心支撑的高效动员能力和执行力
以举国体制为代表的科技体制能够较好地实现不同时期的科技战略目标，离不开我国科技创新体系高效的资源动员能力和执行力。而动员能力和执行力的优势，得益于中国共产党自上而下严密而有力的组织体系，更源于中国共产党人“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心。
第一，自下而上多层级严密完善的组织体系为有效动员创新资源提供了组织保障。从红军时期支部建在连队上开始，中国共产党形成了从基层党支部到各级党委的多层级组织体系。层级之间明确的隶属关系和密切交互，使得党对科技事业的领导能够贯穿于科技研发和技术创新的各个层级、各个环节。战略目标通过科技规划层层分解后，责任都可以落实到一级党组织。各级党组织则会在各自层级能力范围之内动员相应的资源要素，以完成分解目标，这也是我国举国体制有效运行的微观基础。
第二，共产党人初心能够最大限度克服层级过多带来的委托—代理风险，避免目标过度偏离。我国现有的五级行政体制，上下级之间具有隶属关系。从经济学角度来看，这是典型的“委托—代理”关系，下一级机构是其上级机构的代理人，上级则为委托人。根据经济学中的委托—代理理论，代理人与委托人在目标诉求上通常都会存在一定差异，代理人往往会借助其具备的信息优势做出有利于其自身利益而可能损害委托人利益的行动，从而出现道德风险问题，即委托—代理风险（Jensen and Meckling，1976；Akerlof，1970；Holmstrom，1979）。五级行政体系意味着五层委托—代理关系，如果没有纠偏机制，必然会出现基层执行结果同中央战略目标的严重背离。从我国现实情况来看，背离情况固然存在，但中央的战略意图和目标总体能够得到较好贯彻执行。其根本原因在于，各级行政机构都在同级党委/党组的领导下开展工作。各级党组织在决策过程中虽然难免有地方本位主义倾向，但中国共产党人“为人民、为民族”的初心和大方向是一致的，加上下级服从上级的严密组织纪律，能最大限度克服上述委托—代理风险。与此同时，我党多年来形成的“从群众中来，到群众中去”、在广泛征求意见基础上的党内民主集中等决策机制都有助于高效率地实现自上而下的一致行动。
第三，共产党人初心能有效提高科技创新各环节的执行力。研究开发、科研管理、市场转化，科技创新的每一个环节都要依靠不同岗位的人员来具体执行，因此，创新体系的整体执行力直接决定着科技战略目标能否顺利实现。中国共产党九千多万党员，分布于上述各个环节。党员自身的觉悟和自上而下定期的教育活动，能够让党员“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心更好地内化于行，增强从事本职工作的责任感和使命感，从而提高其主观能动性和执行力。
另外，“先试点、后推广”的政策制定方式、中央与地方之间的互动模式等政策执行层面的务实做法，也是造就我国科技创新领域高效动员能力和执行力的重要因素（韩博天，2018）。
四、“十四五”科技创新形势及治理“双失灵”挑战
（一）新型举国体制探索及其成效
举国体制作为党领导科技创新治理的重要手段，是我国集中力量办大事制度优势在科技创新领域的具体体现。党的十八大提出创新驱动发展战略后，中共中央、国务院先后发布《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》《国家创新驱动发展战略纲要》等文件，对深化科技体制改革进行了系统性部署。此轮科技体制改革以健全市场导向机制、强化企业技术创新主体地位为重点，同时也强调政府和市场合理分工，统筹配置创新资源、完善国家创新体系。一方面，在科技成果转化、科技人才薪酬结构、创新企业融资、研发经费申请使用等影响科技创新的重要环节，实施一系列市场化、普惠制的改革措施，增加企业和个人的创新激励，包括修订《促进科技成果转化法》、允许科研人员依法依规兼职兼薪、推动知识产权质押贷款、下放财政科研项目预算调剂权限等；另一方面，从中央层面加大对科技创新活动的统筹布局，围绕关键核心技术领域统一规划，组织实施重大科技专项，并大力整合各类中央财政科技计划，解决创新资源“碎片化”问题。
伴随着此轮科技体制改革的推进，以有效市场与有为政府相结合为主要特征的新型举国体制成为新时代改善科技创新治理的有力工具。其中，国家科技重大专项可以看作是运用新型举国体制加快科技创新的典范，具体来说体现在以下几点：（1）在布局方向上，强调经济社会发展的重大需求和重大瓶颈问题，定位重大战略产品、关键共性技术和重大工程，旨在提升产业竞争力和综合国力，充分体现了国家意志；（2）重大专项的承担主体以企业为主，直接面向市场、面向应用，并以产业化为最终目标；（3）重大专项组织实施过程中，政府、高校院所和企业均有深度参与，在政府引导推动下实现产学研的直接协同合作。
从实践成效来看，新型举国体制的探索，有力支撑了诸多国家级科研计划顺利实施，并取得了一系列重大成就。一是关键核心技术实现多项重大突破，如载人航天领域成功建成“天和”空间站并实现航天员入住，移动通信领域实现“2G跟随、3G突破、4G同步、5G引领”，在诸多“卡脖子”领域实现了“从无到有”的本质性转变。二是加快推动前沿高技术的产业化，在攻克并掌握关键技术的同时，形成相应的产品、技术专利和标准，既扭转了“重技术攻关、轻产业转化”的观念，更在国外厂商寡头垄断下实现市场突围，培育出一批具有国际竞争力的高科技企业，并在部分领域初步形成了上下游配套衔接的产业创新生态。三是吸引、集聚和培养了一大批专业技术人才，配合重大专项等国家级项目实施的各类人才计划，吸引了很多海外归国的高科技人才，成建制回归的创业团队/研发团队迅速提升国内研发水平的同时也培养出一批本土研发骨干，为我国高技术产业的长期可持续发展提供了有力支撑。
此外，在新型举国体制探索过程中，借助国家科技重大专项等计划，经济社会重大需求和国家意志得以充分体现，政府和市场的作用定位愈发明晰，中国特色国家创新体系也不断完善。其中，政府部门在整个体系中发挥着引导和推动作用，综合运用财税、金融、行政等各类政策工具，调动高校院所、企业、科技人才围绕计划目标，分工配合；高校院所凭借知识积淀和科研实力，围绕国家需求开展相关研究；企业借助政府支持，按照市场规则实施技术开发，推进产业化；科技中介、金融机构等，则在政府引导和市场机制双重作用下，提供相应的中介和融资服务。
（二）“十四五”科技创新面临的新形势
“十四五”时期，开启全面建设社会主义现代化国家新征程同世界新一轮科技革命和产业变革深入发展、国际力量对比深刻调整等因素相互叠加，我国科技事业和创新发展所面临的形势发生了重大变化。具体来说表现为以下几方面。
1.新发展阶段下科技创新重要性更加凸显
党的十九大报告指出 “我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，但并不意味着我国经济已经实现了全面高质量发展。而是指改革开放后支撑中国经济近40年高速增长的要素和投资规模驱动模式难以为继，必须转向以创新为主要驱动的高质量发展。这是由国内要素禀赋结构和国际竞争环境等因素共同决定的。
从国内资源禀赋来看，2012年末中国大陆15~59岁劳动年龄人口首次出现下降，比2011年末减少345万人，下降0.6%，这意味着支撑要素和投资规模驱动模式的丰裕劳动力供给状况开始出现逆转。而资源能源、环境污染、碳排放等方面的约束也要求尽快实现发展方式的转变。以原油为例，早在2009年我国原油对外依存度就超过50%，到2019年更是超过70%。在碳排放方面，我国人均GDP到2019年刚刚超过一万美元，尚未达到高收入国家门槛，要在2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和，必须从根本上转变发展方式。
从国际竞争环境来看，2008年全球金融危机后，美国、欧盟、日本、英国、韩国等主要经济体纷纷推出各种科技发展战略或产业发展计划，以期在全球产业价值链中占据主导地位，保持其在国际竞争中的优势，大国之间的竞争日益激烈（陈楠、蔡跃洲，2020）。而2018年4月中兴事件发生后，中美贸易摩擦正式演变为科技战，面对美方不时出台的“芯片禁售”“实体清单”等打压措施，我们迫切需要加快科技创新步伐，实现科技自立自强，彻底解决关键核心技术“卡脖子”问题。
2.“三跑并存”下研发攻关的难度显著增加
近代以来，中国错过了第一次和第二次工业革命，在科技方面远远落后于西方发达国家。从新中国成立之初到改革开放，中央在经济发展和科技攻关上采取的都是赶超战略，着力缩小同欧美发达国家之间的差距。对于后发者来说，科学技术的发展方向、实现路径大致是明确的，因此，在追赶过程中基本上可以避免重大技术路线选择的失误，通过集中攻关或多或少都能取得一定的突破。如果再辅之以发达国家技术转移所产生的溢出效应，还有望在较高的起点进行消化吸收再创新，进而实现“后发优势”。从某种意义上讲，我国集中力量办大事的举国体制优势能够在科技领域得以充分体现，与追赶者能够选择正确路线并享受技术外溢是有直接关联的。
2012年以后，我国的科技发展水平相比改革开放初期有了显著的提升，与欧美发达国家的差距大幅缩小，在全球科技竞争中的位势也由以往的完全跟跑转变为跟跑、并跑、领跑“三跑并存”。以往完全跟跑状态下由巨大技术落差带来的后发优势红利已经基本消耗殆尽，很多领域的技术研发开始进入无人区，没有太多先例可以借鉴，甚至技术方向都不甚明了，研发失败的风险大幅增加。在并跑和领跑领域开展科技创新，企业和科研院所需要直面研发阶段的“死亡之谷”。即使成功跨越“死亡之谷”，仍然要面对技术和产品推广应用的“达尔文之海”，接受市场的考验。
另外，自新中国成立以来，发达国家先后通过“巴黎统筹委员会”“瓦森纳协定”，在高技术产品方面对我国实施禁运禁售，对我国借鉴吸收国外技术设置了较大障碍。随着我国整体科技创新实力的增强，美国及其他西方国家开始将我国当作最重要的竞争对手，相关的技术封锁措施变得更为严格。这对我们很多仍处于跟跑状态领域的技术进步也带来了新的挑战，迫使我们必须更好地调动国内创新要素，加快自主创新步伐。
3.新科技革命下科技创新的趋势特点
随着新一轮科技革命和产业变革的深入发展，世界科技呈现出两大演进趋势。一方面，物联网、大数据、人工智能、量子计算等新一代信息技术形成的新主导技术体系，加速推动人、机、物的智能化融合；另一方面，基础科学研究正在向宏观拓展、向微观深入、向极端方向加速，前沿技术创新出现多点群发势头，跨学科交叉融合正催生新的科学理论和思想，宇宙演化、生命起源、意识机理等重大问题有望取得突破（万钢，2020；丁明磊、王革，2020）。
上述两大趋势正深刻影响着人类的生产、生活和思维方式，并使得研发创新模式发生革命性变化，具体来说有以下特点。一是创新活动加速数字化转型，开放性、协同性不断提高，新一代信息技术大规模应用使得人与人、人与物、物与物之间呈现出高连通和多链接状态，催生出以用户参与、开源社区等为代表的开放协同创新模式；二是科技研发特别是前沿领域重大科技攻关呈现投入驱动特征，由于涉及越来越多的学科，科技攻关的难度大幅提升，对于大科学装置的依赖性也越来越强，相应的创新资源投入也大幅增加；三是科技创新活动的“乌卡（VUCA）特征”日益显现，众多创新主体、各类创新资源、关联学科交叉共同构成了一个日益复杂的创新生态系统，从科学探索、到研究开发、再到商业推广，中间衍生出大量易变因素，增加创新结果的不确定（万钢，2020；丁明磊、王革，2020；蔡跃洲，2021）。
（三）科技创新治理潜在的“双失灵”风险
改革开放以来，围绕着解决“科技经济两张皮”问题，历届中央领导集体持续推动科技体制改革。原有计划经济条件下依靠行政手段，自上而下部署重大科研任务、配置要素资源的科技体制已发生彻底转变。通过市场机制的引入，有效解决了科技创新活动各环节不同主体的激励问题，使得科学研究、技术开发与商业应用之间的关联更为密切，科技创新成为经济发展新的动力源泉。与此同时，原有举国体制下集中力量办大事的制度优势也通过科技规划、政府引导等方式得以保留。
构建和完善新型举国体制的核心目标是实现有效市场和有为政府的优势互补，促进国家创新体系中各主体之间在实施科技创新活动中的有机协同。国家创新体系的有效运转和内部各主体的有机协同，除了合理的制度安排外，还需要以充分的信息交互为前提。各主体的数据信息收集分析能力以及主体间顺畅的信息交互机制，既是改善科技创新治理的基础性条件，也是制度安排的重要内容。然而，从创新体系的实际运行情况来看，尚未形成较为系统的跨主体信息交互分享机制及数据处理平台。政府部门作为诸多重大科技创新活动的主导者，在制定科技攻关规划、部署重点研究方向、推动多主体协同配合方面，更多还是基于行政层面的制度安排来实现的，如联席会议机制等，而自下而上的数据信息汇集渠道尚未畅通。虽然不同层级、不同部门也都建立起各自的数据信息采集渠道和分析平台，但跨部门、跨层级的数据交换并不顺畅，“数据孤岛”现象依然很突出。推进产业化过程中，企业和高校院所之间的协同，虽然离不开市场激励和政府推动，但校企之间的对接缺乏系统性制度安排，校企间能够快速实现信息交换、相互协作，往往是由一些偶然因素所促成的，例如很多校企协同典范都源于企业负责人早年在协作高校的求学或任职经历。
“十四五”时期，现代化国家建设对加快科技创新的内在需求、“三跑并存”阶段进入无人区后研发难度的提升、科技创新活动“乌卡特征”的强化，对于我国的科技创新治理提出了更高要求，而中美博弈由贸易战演变为科技战对我国科技创新的负面冲击更是不容忽略。面对上述挑战，新型举国体制既有的运行机制能否继续发挥有效市场与有为政府各自优势、促进各主体有机协同，切实加快自主创新步伐、解决关键核心技术“卡脖子”问题，存在更多变数，甚至面临“市场政府双失灵”的风险。
第一，关键核心技术是企业和国家竞争力的集中体现，本身就属于典型的市场失灵领域，难以通过市场交换的途径获得并真正掌握。正如习近平总书记在2018年5月28日两院院士大会上所指出的：“实践反复告诉我们，关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的。”而中兴事件以来美国政府对华为等中国企业实施的打压行为，便是对总书记上述判断最好的例证。实施关键核心技术领域的科技攻关，彻底解决“卡脖子”问题，必须丢掉“市场换技术”等不切实际的幻想。
第二，前沿领域技术创新日益强化“乌卡特征”，仅仅依靠企业主体和市场力量，很难实现技术突破和产业化应用。关键核心技术领域的创新突破是涉及前沿科学探索、研发攻关、产业化的系统工程，具有链条超长、系统复杂等特征，创新主体间高效协同的难度大幅上升，对数据信息的汇集、交互、处理等提出更高要求。而市场机制本身并不能解决主体之间的信息交互问题，多环节复杂系统中的信息不对称甚至扭曲在所难免，进而导致市场失灵，影响主体之间的协同配合。与此同时，前沿领域的技术创新通常都具有显著的先发优势特征，后进入企业在技术、资金、市场需求等各方面都处于劣势，仅靠市场机制很容易被淘汰。此外，关键核心技术具有准公共产品的性质，除了早年美国AT&T公司分拆之前所支持的贝尔实验室等少数案例外，大多数企业没有意愿也没有实力/财力去承担此类研究和攻关任务。
第三，日益强化的“乌卡特征”在增加企业创新难度的同时也可能导致政府部门常规政策引导工具的失灵，进而形成“市场政府双失灵”的局面。一方面，“乌卡特征”带来的高风险会让很多企业采取更为保守的经营策略，降低科技研发投入，降低全社会创新供给，政府部门要增加企业主体的激励必须提高研发补贴、税收优惠、金融信贷等政策扶持力度，对其资源动员能力提出了更高的要求和挑战。另一方面，政府开展科技治理、引导创新活动等相关决策能否有效，需要建立在充分信息基础之上；面对研发创新链条长、涉及主体多、数据信息分散、创新系统复杂等现实问题，如果没有较为完善的数据信息汇集传递机制和平台，政府部门出台的相关决策很可能背离了现实发展情况，科技规划、财税支持、窗口指导等政策措施将难以对其他主体形成有效激励，进而影响创新生态系统的有机协同和创新要素资源的优化配置。
五、创新治理数字化转型与数据驱动的新型举国体制
在新发展阶段，大国博弈、全球经济治理变革、新技术革命深入发展等外部环境同我国自身发展转型升级相互叠加，对科技创新治理提出了更高要求。有效应对可能出现的“市场政府双失灵”将成为未来深化科技体制改革、提高科技治理水平的重要目标。从中国共产党百年科技创新治理经验来看，党领导的集中力量办大事的举国体制是我国在近乎零起点基础上建成创新型国家的重要制度保障。从改革开放以来科技体制改革经验来看，发挥企业创新主体地位和市场机制作用，是解决“经济科技两张皮”的基本方向。从其他领域近年来的治理实践来看，顺应数字经济时代要求，深入推进科技创新治理数字化转型，更加充分地发挥数据要素和数字技术的基础性支撑作用，无疑是提升治理水平和治理效能的必由之路。为此，应着眼于将党领导的举国体制优势、市场机制与数字化转型的技术优势进行有机结合，构建数据驱动的新型举国体制，推动科技创新治理体系和治理能力现代化，为顺应世界科技发展趋势、实现科技自立自强提供制度性保障。
（一）科技创新及创新治理的数字化状况
2010年以来，3G/4G/5G通信、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术的广泛应用，在形成各种数字经济新模式新业态的同时，也带动包括科技创新活动在内的各类经济社会活动及其实施主体的数字化转型。尽管包括企业、政府部门在内的创新主体及治理主体，数字化建设水平都有较大提升，但跨主体间的数据信息交换仍存在系统性的机制障碍，科技创新治理的数字化模式尚未真正形成。
企业作为开展经济活动和科技创新最重要的主体，为应对市场竞争通常都有着推进数字化转型的强烈意愿。然而，相关资料显示我国企业整体的数字化水平并不高，而且由于信息化基础、生产特点、财力状况等原因，不同类型企业数字化建设水平存在较为明显的差异。根据中国社会科学院数量经济与技术经济研究所课题组2020年疫情期间的问卷调查，大型企业数字化建设程度平均在50%以上，明显高于中小微企业35%左右的平均水平；分环节来看，企业在运营管理、售后服务和销售环节的数字化水平又明显高于研发和生产环节（马晔风等，2020）。
作为国家治理和科技创新治理的实施主体，政府数字化转型最早可以追溯到世纪之交的信息化和电子政务；党的十九届四中全会提出“推进数字政府建设”后，各级政府部门围绕实现跨层级、跨地域、跨部门协同管理，加快推进数字化建设（吴志刚等，2020）。不过，从数字政府建设效果来看，数字政府运行的基础设施建设得以加强，相关技术工具也愈发丰富，但是数据分类管理、数据共享开放等与数字化治理相匹配的制度或机制还有待完善（吴志刚等，2020；郑跃平等，2021）。在科技创新治理方面，科技部、工信部、国家知识产权局等部门都主导建设了特定的数据信息系统或平台，如科技部的“国家科技管理信息系统公共服务平台”、工信部的“国家创新创业公共服务平台”“重点行业产业链供需对接平台”、国家知识产权局的“专利检索及分析系统”“国家重点产业专利信息服务平台”。此外，国家发改委还会同国家统计局对战略性新兴产业进行了专门的统计分类核算。然而，各部门数据信息系统/平台的运行都相对独立，尚未形成系统性的跨部门信息共享规则和交换机制，支撑科技规划和创新政策制定所需的综合性数据信息，很多时候还需要在线下跨部门沟通基础上汇总提炼，“数据孤岛”现象仍然存在。
事实上，科技创新治理中的数据信息交换共享障碍，还存在于政府部门与其他创新主体之间。除了企业之外，高校院所、金融机构、科技中介等科技创新活动相关的其他主体很多都具备较高的数字化建设水平，积累了大量科技研发数据信息，但大多限于内部使用，致使一些关键技术、关键人才等创新要素信息无法通过制度化渠道传递给政府部门及其他主体。例如，国有企业很多时候被赋予保守僵化、缺乏创新的形象。然而，截至2021年6月，全国具有授权专利企业数量为92.34万家，其中国有企业数量为0.69万家，占比仅为0.75%，但国有企业专利授权量在所有企业专利授权量比重则高达34.94%；这在一定程度上说明，国有企业相比其他企业在创新资源和创新能力方面更有优势。而基于现有的数据信息交换机制或平台，集聚于国有企业内部的创新资源很难被传递至包括广大中小企业在内的其他创新主体，降低了相关技术和人才的利用率。
（二）数字时代完善新型举国体制的定位方向
尽快解决关键核心技术“卡脖子”问题、实现科技自立自强成为我国科技创新领域的当务之急。为此，《五中全会建议》特别指出要“健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能。” 数字经济时代，健全完善新型举国体制的主要目标应定位于，将共产党领导的集中力量办大事举国体制优势、市场机制的资源配置优势、数字技术和数据要素优势三者进行有机结合，应对关键核心技术攻关可能面临的“市场政府双失灵”挑战；特别是要充分发挥数据要素的支撑作用，深化科技创新治理数字化转型，优化创新资源配置，降低创新体系中不同主体间的信息不对称，着力解决科技创新活动“乌卡特征”日益强化带来的协同困境，为解决关键核心技术领域“卡脖子”问题提供制度保障。
第一，完善新型举国体制应坚持发挥中国共产党领导下集中力量办大事的制度优势。一方面，坚持党的领导及政府主导，可以使党和国家的战略意图有效贯彻，根据经济社会发展的现实需求迅速调整战略目标、确定重点任务，加快关键核心领域技术攻关步伐。另一方面，关键核心技术领域的自立自强都聚焦事关国家发展全局的战略性高技术领域，不仅研发成果具有部分公共产品属性，更需要在实施过程中给予资金、人才、仪器设备等创新资源上的持续大量投入，仅靠企业自发行为将会导致整体创新供给不足。在党的统一领导下，由各级政府部门主导推动有利于集中创新资源、凝聚科技力量进行攻关，克服上述“市场失灵”。
第二，完善新型举国体制要继续发挥好市场机制的作用，通过政府力量和市场力量的协同，提高关键核心技术攻坚的效能。计划经济体制下的举国体制虽然展现出强大的资源动员能力，但却以资源配置扭曲、效率低下为代价，长期来讲缺乏激励、不可持续。对于军工领域来说，很多情况下只要集中进行科技攻关，取得突破即可，不存在应用和市场的问题；新中国成立之初，国防军事科技是重中之重，彼时的举国体制是符合国家战略需求的最优选择。进入新发展阶段，以“高端芯片”为代表的关键核心技术大多具有广阔的民用市场空间，研发成功只是完成了第一步“死亡之谷”的跨越，能否成功实现产业化还需要渡过市场竞争的“达尔文之海”。在社会主义市场经济条件下，如果仍然依靠计划手段的要素资源配给，必然影响创新效率，也难以对经济增长产生持续的支撑作用。
第三，数字时代的新型举国体制，必须充分发挥数字技术和数据要素对科技创新治理的基础性支撑作用。国家创新体系中，企业、高校院所、政府部门等各类主体现有的数字化建设水平，使得科技创新活动中的技术攻关、产品研发、市场应用等各环节，均留下充分的“数据足迹”。通过收集、存储、积累，各类“数据足迹”得以形成丰富的数据要素资源。这些数据要素资源包含了大量有效信息，是改善科技创新治理的基础性资源。与此同时，新一代信息技术对科技创新治理的渗透改造，有利于实地开展数据抓取、整合等相关工作；运用机器学习、人工智能等数据处理技术则能够挖掘提炼各方数据背后的有效信息，从技术层面为实现数据驱动的科技创新治理提供了有力支撑。当然，要充分利用数据资源和数字技术优势，切实支撑科技治理范式的数字化转型，更好地实现有效市场与有为政府的协同配合，还需要围绕现有的跨主体、跨部门信息交互障碍，做好相关基础性工作。一是重构产学研各主体的沟通协调机制，减少跨主体、跨机构数据信息交互活动的壁垒和障碍；二是建立并完善跨主体、跨平台的数据信息交互规则，作为促进数据有序流动、确保信息安全的基准；三是构建并完善科技创新数据汇集处理及信息交互平台，作为实现数据驱动的基础设施。
（三）数据驱动的新型举国体制完善路径
“十四五”时期，健全新型举国体制，应顺应经济社会全面数字化转型的时代趋势，着眼于服务重大关键核心技术领域的研发攻关，按照前述定位和方向，围绕充分发挥数据要素资源和数字技术优势夯实相关基础性工作，构建完善数据驱动的新型举国体制。
第一，建立完善数据驱动的关键核心技术攻关规划机制。一是完善政产学研金多方主体共同参与的线下“科技创新事务多方协调机制”，整合“国家重大科技专项”“战略性新兴产业发展部际联席会议”等重大关键领域的跨部门协调机制，并将其拓展至省级和地市级层面，建立起三级联动机制。二是依托线下协调机制，建立线上跨部门、跨层级数据交换共享机制，并推动日常事务协调模式由线下向线上转换。三是构建科技创新数据信息交互平台，设置“关键核心技术研发”专门板块，对企业、行业协会、科技工作者、社会公众等开放接口，汇集关键核心技术需求信息和专属创新要素（人才、设备、资源等）供给信息。四是基于数据挖掘完善关键核心技术攻关规划机制，成立或委托专门机构围绕技术需求和创新要素供给进行数据信息的挖掘分析；组织专家和各界人士结合数据分析材料，定期筛选出最具迫切性的关键核心技术并确定攻关目标；配合五年规划确定中长期任务、制定年度攻关计划、统筹项目区域布局，并根据数据信息的更新和技术攻关推进情况动态调整。
第二，试点数据驱动的重点项目攻关“揭榜挂帅”制度。在关键核心技术攻关规划基础上，选取若干攻关项目开展“揭榜挂帅”试点。为提高攻关成功概率，要充分发挥数据信息在“揭榜挂帅”组织过程中的支撑作用。一是在数据信息平台设置“揭榜挂帅”入口，为各界人士参与核心技术攻关提供机会；二是在关键核心技术专属创新要素供给信息汇集分析基础上，面向具有一定技术基础和人才储备的企业、高校院所及科研团队进行攻关招标邀约；三是组织专家对揭榜应标企业、高校院所、科研团队进行招标答辩评审，确定揭榜主体并赋予其充分的研发决策授权、创新资源和物质激励。
第三，构建数据驱动的政府主导与市场调节有机结合的新型创新资源配置机制。在“科技创新信息交互平台”中设置科技研发需求和创新资源供需信息发布功能，由科技行政主管部门通过政府购买服务方式，委托专业的数据信息分析机构对各方发布的数据进行汇总整理。以此为基础，就各方供给需求进行关联匹配并实时推送潜在的匹配信息。配合重大核心技术攻关和应用推广，将项目攻关单位的资源需求信息和高校院所、创新企业、技术中介、金融机构等创新资源潜在供给方的资源供给信息进行双向推送，引导供需双方以市场化方式实现创新资源的有效匹配。
第四，培育专业化的数据集成分析中介服务机构，提升关键核心技术攻关的数据支撑能力。在关键核心技术攻关中，政府部门的主要职能是制定规划、分解任务、配置资源、协调行动，但挖掘分析支撑决策所需有效信息却并非所长。要充分发挥数字技术和数据资源的支撑作用，有必要推动科技创新数据信息分析的专业化。科技行政主管部门可以通过政府购买服务的方式，将数据信息挖掘工作外包给专业的科技中介服务机构，在提高信息提炼效率的同时，促进科技服务中介机构提升专业化水平。
六、总结性评论与建议
前述各部分在科技创新治理、科技体制等相关概念辨析基础上，从历史的视角梳理了中国共产党领导并开展科技创新治理工作、服务经济社会发展现实需要的演进历程，对新发展阶段特别是“十四五”时期我国科技创新面临的困难挑战进行剖析，并就数字经济时代构建完善数据驱动的新型举国体制提出了较为系统的设想。基于前述分析，有以下结论及建议。
第一，中国共产党充分发挥了实事求是的工作路线和优良传统，能够准确地确定不同时期的科技发展战略，并围绕战略目标的实现构建完善相应的科技体制。每一次都能够根据当时党和国家面临的最重大、最迫切任务和需求，确定当时的科技发展战略方针，并制定相应规划，着手科技体制改革提高科技创新治理能力，使科技创新活动能够在一个系统性的框架下高效有序开展。
第二，得益于党领导下的科研体系/创新体系高效的资源动员能力和执行力，以举国体制为代表的科技体制能够较好地实现不同时期的科技战略目标。而动员能力和执行力的优势，得益于中国共产党自上而下、严密而有力的组织体系，更源于中国共产党人“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心。
第三，党的十八大以来，我国新型举国体制探索成效显著，初步实现有效市场与有为政府有机结合；“十四五”时期，科技创新的重要性更加凸显，研发攻关的难度明显增加，研发创新模式也发生重大变化，对科技事业和创新发展提出了更高要求，也使科技创新治理面临“市场政府双失灵”的挑战。必须继续发挥党集中统一领导的制度优势和市场机制的资源配置优势，深入推进科技创新治理数字化转型，实现多主体的协同，应对“乌卡特征”强化后可能出现的“双失灵”。
第四，数字时代新型举国体制作为我国科技创新治理体系的重要组成部分，数据信息交换共享障碍是当前科技创新治理数字化转型面临的最突出问题。数字时代完善新型举国体制、推进科技创新治理数字化转型，应致力于将共产党领导的集中力量办大事举国体制、市场资源配置机制、数字技术及数据要素三方面优势进行整合，特别要做好数据交互机制、数据汇集平台等基础性工作，充分发挥数据要素的支撑作用，优化创新资源配置，降低信息不对称。
第五，“十四五”时期，有必要顺应数字化转型的趋势，围绕关键核心技术攻关，围绕充分发挥数据要素资源和数字技术优势夯实相关基础性工作，从关键核心技术攻关规划、重点项目攻关“揭榜挂帅”、创新资源配置等方面构建完善数据驱动的新型举国体制。培育专业化的数据集成分析中介服务机构，推动科技创新数据信息分析的专业化，提升关键核心技术攻关的数据支撑能力。
（作者简介：蔡跃洲，中国社会科学院大学、中国社会科学院数量经济与技术经济研究所）
网络编辑：同心
来源：《管理世界》2021年第8期
发布时间：2023-03-09 10:49:00
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