陆学艺：我们需要什么样的城市化

　　改革开放以来，我国的经济建设持续、稳定、快速发展， 2010 年我国的 GDP 达到 40.12 万亿元，经济总量跃居世界第二，在三次产业中，二产占 46.8% ，中国已是制造业大国、世界工厂，经济已进入工业化社会的中期阶段，实现了工业化。

　　随着工业化的发展，中国的城市化发展也很快。 1979 年中国的城镇人口，只有 1.72 亿人，城市化率为 17.9% 。 2000 年，城镇人口为 4.59 亿人，城市化率为 36.2% 。进入新世纪后，中国的城市化发展大大加快。 2010 年人口普查，城镇人口达到 66557 万人，这 10 年城镇人口每年递增 2065 万，城市化率每年递增 13.5 个百分点，城市化率为 49.7% 。按照这个速度计算， 2011 年中国的城市化率定超过 50% ，到达城镇人口超过农村人口的转折点，从此，中国由农村社会转变为城镇社会，真正实现了“几千年未有的大变局”，实现了中国社会结构的大变迁。

　　城市化的曲折和争议考诸发达国家的经验，越过转折点之后，城市化还将高速发展。 1945 年二战结束时，欧洲的城市化率就是 50% ， 50 年后，城市化率就到了 90% 。如果没有战争、特大天灾侵扰，中国经济持续发展， 2050 年中国的城市化率将达到 70% 以上。中国将真正实现工业化、城市化的现代社会。如何实现好城市化这是中国今后几十年的大事，也是世界的大事。（美国经济学家斯蒂格利茨早在新世纪之初就说过： 21 世纪人类最大的两件事情，一是高科技带来的产业革命，另一个就是中国的城市化。）

　　因为各种原因，中国的城镇化的发展很曲折，在“三年经济困难”之后，就把城门关了，严格限制农民转为城市居民，直到 1998 年，才提出“小城镇大战略”设想，让农民进到小城镇和中小城市。但城门一开，大量的人口涌向大城市，正如前述，十多年工夫，每年增加 2000 多万人。现在中国的城镇常住人口超过 6.7 亿，比欧盟 27 国的总人口还多，约为美国总人口的两倍。

　　2 亿多农村人口在很短的时间内涌到城里来，一方面因为国家创造了巨量的财富，大大推进了二、三产业的大发展，这是中国经济突飞猛进的主要原因；另一方面，与此同时，城市病、特大城市病也集中爆发了，这给城市社会管理提出了很大的难题。社会矛盾、社会冲突、社会问题突出了，看病难、上学难、住房难呼声高涨，交通堵塞、资源紧张、环境污染，城乡差别、行业差别扩大，贫富两极分化，诈骗盗窃增加、社会治安恶化，行贿受贿、贪污腐败、大案要案、刑事犯罪案件大量增加，上访上告、群体事件频发，劳资关系、干群关系、党群关系相当紧张。

　　面对这种经济报喜、社会报忧、城市病集中爆发的现状，各界有各种不同的评论。有的认为这是高速发展中出现的问题，在所难免，通过继续深化改革，通过继续发展，是可以逐步解决的；也有人认为中国的城市化走入了迷途，陷入了困境，有人直指这样的城市化是“伪城市化”。也有人提出城市化步伐应该放缓，有人提出要研讨要不要继续搞城市化？甚至有人提出要实行“逆城市化”的方针，清退一部分进城农民回到农村去。

　　中国已经实现了工业化，这是多年来许多仁人志士梦寐以求的理想。中国也一定要实现城市化，这是符合潮流、符合社会发展规律的，世界上还没有哪个现代化国家是建立在农村社会基础上的。我们好不容易达到了城市化率 50% 的水平，岂有倒退回去的道理。所谓快，所谓高速发展，这是近十几年的事情，实际只是弥补了过去几十年严格限制农民进城造成的城市化严重滞后于工业化的不足，带有还账的性质，现在达到的 50% 的城市化率，是适合经济达到工业化社会中期阶段的水平的，是符合经济社会要协调发展的要求的，是纠正“经济这条腿长，社会这条腿短”的一个重要方面。

　　这些年城市化高速发展，应该说也是我们这些年经济社会发展取得辉煌成就的一个重要方面，这是毋庸置疑的。当然，我们也要高度重视目前快速城市化带来的上述种种负面的社会矛盾、社会冲突和社会问题。客观地说，所有现代化国家，他们在工业化、城市化过程中，这些问题都是发生或存在过的。几经反复，他们逐渐解决了这些问题，才发展成为现代化国家的。我们是后来者，我们也会解决这些问题，也一定能解决这些问题的。

　　求解城市化中的问题从我国社会主义现代化事业长远发展的前景看，随着经济持续、平稳、较快增长，我国的城市化也一定会持续较快发展，这是不可阻挡的。所以，今后我国的社会建设和社会管理的任务是很重要，也很艰巨的，既要解决好目前已经产生的社会矛盾、社会冲突和社会问题，又要解决好新产生的问题。

　　就城市社会管理的视角看，当前，最重要的是要做好以下四点重点工作：

　　第一，科学规划构建现代城市社会管理的框架。

　　现行的行政体系已很不适应新形势下城市社会管理的要求。目前的重点是要把城市基层组织建设好，把新进来的居民组织好、安排好、服务好，并和老市民融合好，使新老市民都能安居乐业，和谐相处，共建美好家园。

　　1998 年，中国有 41608 万城镇人口，城市化率为 33.4% 。当年有各类城市 664 个， 737 个市辖区， 5732 个街道办事处。 2010 年，我国城镇人口达到 66557 万人，城市率为 49.7% ，有各类城市 653 个，市辖区 853 个，街道办事处 6923 个。

　　12 年间，中国的城镇人口增加 24949 万人，但城市社会管理机构并没相应变动，城市还减少了，平均每个街道办事处原来管理 7.26 万人， 2010 年，平均每个街道管理 9.6 万人。东南沿海诸省市有不少街道要管理十几万人、几十万人，管理百万人以上的街道也有几个。如广东省东莞市的虎门镇，现在已经有接近 100 万人口，但建制还是一个镇。现在，城市的街道相当于农村的乡镇，是政府派出的办事处，只有几十个公务员，怎么能管理得过来？怎么能管好？街道下面的社区、自治组织，一个社区有几千人，甚至有几万人，怎么能自治得好？城市基层组织如此膨胀，而社会管理的框架跟不上，管理的难度也大大增加，这也是中国目前社会矛盾多发、频发的主要原因。

　　未来中国的城市化还会继续发展，还会有数以千万计的农民要进到城里来。所以，我们应当科学规划，合理设置，建设好城市、区、街道、社区的管理架构，搭建好基层社会治理的平台。这是做好城市社会管理的基础，也是一项重要的基本建设，一定要首先建好。

　　第二，改革现行的农民工体制，破解城市内部二元结构的难题。

　　所谓城市内部二元结构问题，主要是农民工体制问题。 2010 年，全国城镇职工 3.35 亿人，是全世界最大的一支工人阶级队伍。其中，离土又离乡的农民工 1.55 亿人，占总数的 46% 。

　　农民工已进入到工厂、矿山、商店、机关、学校、医院等各个单位，有些行业、企业中，农民工占到 70% 、 80% 。农民工为中国的现代化建设作出了彪炳史册的巨大贡献，但他们依然过着与城市职工“同工不同酬”，“同工不同权”的生活。在工厂、在单位，他们是另类职工，在城市，他们是贫困的边缘群体，享受不到应有的改革发展的成果，还受到歧视。这种不合理、不公平、不正义的状况，特别是对于当下 80 后、 90 后为主体的农民工群体来说，已经不像第一代农民工那样能够忍耐，必然产生诸多矛盾和问题。这是目前劳资纠纷、群体事件、社会治安、刑事犯罪多发频发的最主要的根源。

　　解决农民工问题应该尽快提到重要的议事日程上来。农民工体制不改革好，城市无安宁，国家无安定。

　　要进行社会体制改革，破解城市内部的二元结构，从根本上解决农民工问题。要把农民工分期分批地逐步转化为正式工人，转化为城市居民，实现城市内部的一体化。这是一项事关全局的重大体制改革。事先要做好调查研究，弄清农民工的人数、分布、生产生活状况等各种问题，农民工的意愿、希望和要求，在摸清底数的基础上，创新从根本上解决农民工问题的方案、政策和实施步骤。不只是解决农民工的一般问题，而是要从根本上破解现行的农民工体制。

　　第三，加强建设和健全基本公共服务体系。

　　现代社会的政府一项重要的职能，是履行公共服务的职责。要把就业、收入分配、社会保障、公共教育、医疗卫生、住房、交通等保障和改善民生的各项事业办好，推进基本公共服务均等化，使这种广义的社会保障惠及每一个居民。

　　城市社会和农村社会不同。农村社会的生产方式是一家一户的小农经济，生活方式也是一家一户的，但他有家族、宗族、血缘关系的亲族和邻里相助以及村落组织体系的支撑。形成传统农业社会的生产、生活运行体系。

　　城市社会的生产方式是专业分工越来越细的社会大生产，生活和生产不在同一个空间，居民个人特别是新来居民进到一个城市举目无亲，他们将如何就业、如何生活？所以，遇到困难，得不到救助，就会走上歧途。因此，一定要有政府、社会组织来帮助。现代社会的政府，一定要建立公共服务体系，帮助居民解决生活中不时出现的难题。公共服务体系是现代社会的稳定器、安全阀。

　　最近几年，我们的基本公共服务体系已经逐步建立起来，但还需要完善，服务的范围需要扩大，服务的标准还需要提高。而最关键的主要是建立公共财政体制，使得各项公共服务有财力保证，同时，要建设好中央和地方的公共服务管理体制。如何治理城市病改革开放以来，中共中央形成了每年开一次农村工作会议的传统，效果很好，推进了农村的改革和发展。

　　现在城市化快速发展，半数以上的居民进到城里来，城市工作千头万绪，很多都是新的，有的地方做得很好，有的还没有开始做，每年开个会，总结各地、各方的工作和经验，发现和提出新问题，新矛盾，部署下一年、下一阶段的新工作、新任务，是很有必要的。

　　十六大以来，党和政府在大规模进行经济建设的同时，也很重视这些社会矛盾和社会问题的研究和解决。十六届三中全会提出，贯彻落实科学发展观；十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的战略思想，提出要加强社会建设和社会管理，就是要解决好这些问题。

　　这些年来，国家出台了很多社会政策，制定了相应的法规和法律，大量增加人力、物力、财力的投入，目的就是要解决这些问题，治理和遏制城市病的产生和蔓延，而且也已取得了一定的成效。当然，这还是初步的，但我们相信，这些问题通过现在已经开展的加强社会建设和社会管理是可以解决的。

　　

　　网络编辑：客卿