张永：民国初年的宪法危机

　　一、国权主义——蔡锷等各省都督对制宪权的争夺

　　民初宪法讨论的第一次热潮，出现于1912年底到1913年初的国会选举期间。第一届国会的主要使命是制定宪法和选举总统，由于当时国民党与袁世凯关系比较融洽，国民党、共和党、民主党、统一党四大政党一致主张选举袁世凯为正式总统，所以选举总统已经没有任何悬念，因而政坛的注意力就自然集中到宪法问题上来，四党成立宪法讨论会，开始紧锣密鼓地协商制宪意见。

　　但是关心制宪的不仅仅是政党人物，由于临时参议院在不少重大议事活动中暴露出的不成熟，议会政治的有效性已经受到很大的质疑，特别是很多军政大员多具有开明专制的思想，怀疑议会将制定以立法权压制行政权的宪法，进而导致国家的混乱。1912年12月17日云南都督蔡锷密电国务院秘书长张国淦，主张各省都督联合争夺制宪权，制订加强行政权的宪法。蔡锷认为，宪法关系国家命运，为“盛衰强弱之基”，临时政府难以有所作为，是由于《临时约法》的束缚，如果正式宪法由国会制定，“难保不偏重党见，趋于极端，徒为防制行政首长之条规，致失国家活动之能力”。所以蔡锷建议由大总统袁世凯召集海内名流如梁启超、杨度等，“速将宪法草案拟订”，然后“联合各省都督先期提出”，“期收先入为主之效”。而且如果将来草案遭到国会议员反对，“锷必与各都督联名抗争，务期达中央之目的”。蔡锷的宪法思想可以用“国权主义”来概括，而国权的代表就是国家行政机关，认为“民权恒视国权为伸缩，必国权巩固，而后民权有发展之期。总统当国家行政之中枢，负人民之重任，使因少数人之党见，减削其行使政策之权，恐一事不能为，必致国家于不振之地。” 1

　　蔡锷怀疑议会政治的思想并不孤立，而是众多军政要人中颇具代表性的意见，这里面既包括北洋派的周自齐、张镇芳等人，也包括立宪派或与立宪派接近的梁启超、程德全、胡景伊等，甚至还包括国民党强硬派都督李烈钧和胡汉民。 2 各省都督经过秘密磋商，12月22日江苏都督程德全、12月23日四川都督胡景伊先后通电全国，要求由各省和中央共同组织宪法起草委员会，制定宪法草案。很快，直隶都督冯国璋、黑龙江宋小濂、广西陆荣廷、广东胡汉民、江西李烈钧、福建孙道仁、山东周自齐、奉天张锡銮、河南张镇芳等多数都督通电表示赞成。

　　12月28日蔡锷通电进一步提出了宪法草案的基本方针，公开抨击《临时约法》，蔡锷主张：第一，“必建造强固有力之政府”，认为“非集权统一不足以伸张国力，保障民权，非有强固有力之政府，又不足以收统一集权之效也”；第二，“必适合中国之现情”，认为“中国固自有特别之历史、民情、习惯，而必求一一吻合于他国，所谓削足适履，有背（道）而弛耳。光复以来，叫嚣呶扰，牵掣分歧，政令不能厉行，奸宄因而恣肆，未始非《临时约法》有以阶之厉也。”最后，蔡锷认为草案编成，国会必须接受，不能作重要修改，“俟正式国会成立，提出要求通过，字句间或有不适，仅有讨论之余地，而绝不可遗失其精神” 3 ，这等于剥夺了国会的制宪权。蔡锷1913年2月7日通电更具体到必须先决两大问题：第一，“大总统不可不有解散议会权”；第二，“任命国务员不必求国会之同意”。 4 很明显，蔡锷的主张与后来1913年10月袁世凯攻击《临时约法》和《天坛宪草》时的主张完全一致，正中袁世凯下怀，而此时袁的地位还不巩固，尚处于所谓忧谗畏讥之时，所以表现得比较小心谨慎，反不象蔡锷等各省都督那样态度鲜明、直言不讳。

　　不过，虽然多数都督赞成主要由行政机构选派代表组织宪法起草会，仍有少数军政大员如副总统黎元洪、湘督谭延闿、皖督柏文蔚、浙督朱瑞等，表示异议，毕竟《临时约法》第54条明确规定：“中华民国之宪法由国会制定”。 5 黎元洪是当时各省都督中的领军人物，态度举足轻重，他在民初一贯以调和纷争为使命，由于担心国家机构中行政部和立法部冲突激化，1913年1月13日通电主张尊重《临时约法》赋予国会的制宪权，其中提到“设使感情一伤，争端愈烈，国会议员终至意气用事，纵有良法，能强其必议决乎？”然后提出按照湘督谭延闿的建议把“宪法起草会”改为“宪法研究会”。虽然黎元洪在制宪程序上主张维持国会的制宪权，但在宪法方针上却与蔡锷一样，主张建立强固政府：“滇督政策以建造强固政府、适合中国现情为宪法精神，起痼开朦，发人深省，危言谠论，实获我心。” 6

　　持保留意见毕竟是少数，1913年1月22日程德全得19省都督联署（仅湖北黎元洪、湖南谭延闿、安徽柏文蔚没有加入），正式致电北京政府，建议成立宪法起草委员会，委员会由国会推举8人、国务院推举6人、各省都督各举2人、各省议会各举1人组成。虽然在委员会的组成上，袁世凯能够控制的比例并不高，但袁与各省都督在强调行政权上意见一致，料想结果肯定比由国会编制对自己有利，接电后袁世凯即于1月26日作为《编拟宪法草案委员会法案》提交临时参议院。但此时正处于国会选举期间，参议员多在各地活动选举，留在北京的人数不多，很难凑足法定人数开会。袁世凯等不及，即由国务院于2月7日致电各省，请先派2人来京组成宪法研究会，电文如下：“一月二十六日大总统令《编拟宪法草案委员会法案》已交参议院会议，近参议院因人数不足，议决尚需时日，必须先期预备，应由各省都督各推举二人来京，在此案未经参议院通过以前，作为研究宪法委员共同讨论大旨，如将来此案通过，即以此项人员作为编纂宪法委员。” 7

　　对于袁世凯通电先期组织宪法研究会作为起草会的预备，多数都督立刻表示响应。黎元洪原来即主张改宪法起草会为研究会，当然也不反对，2月16日致电梁启超，邀请梁担任宪法研究会委员，并请汤化龙亲自赴天津劝驾，显示出黎与立宪派梁、汤等政治上的密切关系。梁启超2月24日正式加入共和党，开始从幕后走上前台，而黎元洪是共和党理事长，梁在2月27日家信中提到：“吾已正式入党，前有书在途，想已达，顷有数省（黎宋卿领衔）举为宪法起草员，谅亦不能辞，此后恐在京之日多矣。” 8 3月2日梁覆黎电称“义务所在，岂敢固辞”， 9表示同意担任。

　　但是，3月3日临时参议院居然凑足人数开会，否决了《编拟宪法草案委员会大纲案》，于是宪法起草委员会胎死腹中，只能作为研究宪法委员会继续存在。先后到京的委员有五十多人，包括梁启超、杨度、严复、马良、李家驹、卢弼、王正廷、章士钊、肖堃、范源廉等社会名流，每逢星期二开常会研究宪法。但是委员会自命为学术组织，不再是原来计划中的法定机关，会长杨度在3月25日第六次会议上说的明白：“本会系由宪法起草委员会蜕化而成，然此两会之性质迥然不同。起草委员会之性质系一种特别法定机关，可以起草，可以到议院出席发表意见。今本会既名之曰研究会，确系一种学会性质，非法定机关。” 10 当时社会上研究制宪问题的风气非常热烈，报刊上经常大篇幅刊登以个人名义提出的宪法草案，从大名鼎鼎如梁启超到不知名的小人物应有尽有，各党派也大都公布了自己的宪法主张，宪法问题一时成为整个社会舆论关注的焦点。

　　为了进一步使国权派的制宪阵容更为强大，袁世凯在邀集国内名流组成研究宪法委员会的同时，还高薪聘请两位世界级宪法学者日本人有贺长雄和美国人古德诺担任政治顾问。两人于3月和5月分别到京，古德诺曾任美国政治学会会长，是国际知名的政治学家，不过对当时中国政坛新生代人物影响最大的可能还是有贺长雄。因为无论是革命派还是立宪派，其核心人物大多留学日本，关于共和宪政的知识基本来源于日本，有贺长雄是日本的法学权威、早稻田大学教授，而国会议员中仅早稻田大学留学生就有六十多人（有贺长雄到北京时曾开校友欢迎会），而没有接受日本大学正式教育，间接受其影响的当然更多。袁世凯为首的北洋派在宪政知识上自知不如号称新派的国民党、进步党，所以请来这些新派人物的外国老师，借以在宪政学理上掌握制高点，用学术权威压服新派。这也说明袁世凯并不是一味蛮干、仅仅凭借武力的粗人，很懂得运用学术思想的威力，后来二次革命的爆发，终于使枪炮的辩论代替了学理的辩论，殊为可惜。

　　3月20日宋教仁遇刺后，孙中山为首的国民党激进派转而武力反袁，大规模内战爆发在即，宪法问题自然被抛到一边。1913年4月虽然国会正式开幕，但在当时极度紧张的政治气氛中，国民党和进步党围绕宋案和大借款问题在国会中发生激烈斗争，国会陷入瘫痪状态，制宪进程难以进行，到5、6月间南方国民党的反袁军事动员明显露出颓败之势，国会逐渐从宋案和大借款激斗造成的休克状态恢复了活力，制定宪法问题到6月初又重新提到议事日程上来。

　　相应的，袁世凯也加强了对制宪的干涉，“六月十日，袁令法制局自拟宪法刍言，并派员到两院协商编篡宪法中的重要条款问题。六月中旬，袁屡次召集国务员会议讨论：政府预拟之宪法草案，两院如不承认应如何办法？将来两院规定之宪法如过于严苛应如何办法？政府应如何与两院疏通意见？并询问宪法颁布日期。……七月三日，总统府预拟提出宪法要纲，经过几次与国务院联席会议，袁世凯于十三日将收到有关省制存废案二十余件令秘书厅转送宪法讨论会研究，七月二十日汇入政府草订的宪法大纲，移交两院宪法起草委员会，大纲内容：1、废除省制；2、改定行政区域；3、改定军区；4、取美制设置副总统；5、大总统对于国务员之权限；6、行政裁判所及会计检查院特别规定法；7、大总统及国务员的惩戒法；8陆海军之特别官制等。八月十日前，总统府会议将接到各处的宪法意见书八十余件，一律检齐送交参议院”。但是国会坚持原则，对袁世凯干涉制宪的活动坚决抵制，“两院宪法起草委员会拒绝按照袁送来的宪法大纲作为讨论的基础，而是自行起草，自行讨论，不要袁派员参加讨论，特别是对于国务总理同意权的讨论，袁甚为愤恨。” 11

　　回顾1912年底到1913年夏的宪法争论，可以发现1913年10月宪法危机以及最后由决裂而重归于专制的结果，早已现出端倪。在民初的政治格局中，不仅北洋派局限于专制传统敌视国会，立宪派中一部分人及其盟友也受开明专制思想的影响，怀疑议会政治的有效性，甚至革命派的孙中山、胡汉民、李烈钧等也同样如此。宋案引发的二次革命打断了宪法争论的过程，到夏秋制宪程序恢复后，早已存在的矛盾又重新激化，各省都督与进步党开明专制派本着自己一贯的立场，站在袁世凯一边，镇压国民党和进步党中的议会民主派，民初的议会政治实验的失败也就无法避免。

　　二、“国会专制”–––– 袁世凯对《天坛宪草》的攻击

　　1913年6月30日参、众两院选出60名宪法起草委员，组成宪法起草委员会，国会的重心渐渐从参、众两院的正式会转移到宪法起草委员会会议。第一届国会第一次常会最重要的使命是制定宪法，以奠定中华民国的基础，宪法起草委员会集中了两院的精英，在经过因宋案和大借款引发的两个多月毫无作为的国会缠斗之后，宪法起草委员都希望早日制定宪法，以恢复国会的声誉，所以在起草过程中各派议员虽然意见也有分歧，但各党派都表现出真诚的合作意愿。

　　9月初，为迎合镇压二次革命后声威如日中天的袁世凯，国会中出现了先选总统、后定宪法的运动，宪法起草工作受到很大影响。二次革命以后，特别是10月份袁世凯当选大总统后，国会内的政治气氛渐渐发生了微妙的变化。各政党之间的分歧明显趋于化解，而对袁世凯的警惕大大提高，特别是宪法起草委员会中的各党精英表现出团结制宪，共同抵制袁世凯干涉的新气象。这种情况的产生首先由于国民党南方武装斗争失败，在国会中也放弃了倒袁和竞争政权的企图，只是专注于宪法，对各党不再形成威胁。而袁世凯镇压二次革命后，兵威大振，日益专横跋扈，在总统选举中，袁世凯纵容军警化装公民团包围国会，使议员忍饥挨饿，“当选总统后，一再背信弃义，既不到国会就职，又不出席国会发表政见。在保和殿就任时，把议员们排在朝房内，让议员们看不到他，也听不到他的誓词，显然藐视国会，各党议员皆感不快”。 12又屡次干涉国会的制宪权，进步党院内领袖刘崇佑、李国珍等极为愤慨，共和党、政友会也感觉袁不可信，“国民党、进步党、共和党、政友会的宪法起草委员，相互协商谅解，一面共同积极制宪，一面共同抵制袁的干涉”。 13 到1913年10月，《天坛宪草》接近完成，此时全国政局的斗争焦点已经转化为袁世凯与国会的矛盾，特别是袁世凯与国会宪法起草委员会围绕《天坛宪草》的矛盾。

　　当时的宪法起草工作虽不准旁听，但进度和内容是基本公开的，随着草案条文的逐渐产生和披露，袁世凯对宪法草案的不满日益增长。因为《天坛宪草》与《临时约法》相比，虽然已经对袁世凯做了一些让步，增加了总统的权力（比如规定了总统得参议院同意可以解散众议院），但是两者在精神实质上是一致的，都是模仿法国第三共和国宪法，建立一种议会制的共和制度，其原则是议会至上，责任内阁受议会控制，总统处于高贵而无权的地位。很显然，这种制度是袁世凯根本无法接受的。

　　当选正式总统之前，袁世凯暂时克制了他的不满，以免和国会闹僵，影响到他的总统宝座，10月10日就任正式大总统以后，他就不准备再掩饰其干涉制宪的决心了。但约法规定宪法制定权在国会，袁世凯不好直接干涉，于是根据约法55条总统有提议增修约法之权，提出《增修约法案》，以前所未有的严厉态度攻击《临时约法》，实际上是敲山震虎，借攻击约法警告宪法起草委员，从而达到干涉制宪的目的。

　　10月16日增修约法咨文措辞之激烈简直是肆无忌惮，袁世凯一年多来的苦水和闷气终于一吐为快。袁世凯认为，民国成立以来，“政府左支右拙于上，国民疾首蹙额于下”，“国势日削，政务日隳”，全是因为《临时约法》的“束缚驰骤”。所以各省长官“慷慨建议”，各政团“反复研求”，各报纸“朝夕鼓吹”，都主张以修改约法。倒是他袁世凯“百方隐忍”，无论任用国务员、任用外交公使、制定官制官规、缔结条约、发布保持公安、防御灾患各命令以及临时财政处分如何困难，都“不惜以一身当困难事实之冲”。袁世凯认为，中国幅员广漠，人户众多，交通隔绝，革命后大伤元气，“欲持急起直追之策，以谋闾阎一日之安，纵遇事假以便宜，犹恐有所未逮，何况临时约法限制过苛，因而前参议员干涉太甚”。袁世凯的千言万语，最终都归结为一点，就是要求扩大总统权力，减少国会对行政的干涉：“盖约法上行政首长之职任不完，则事实上总揽政务之统一无望，故本大总统之愚，以为《临时约法》第四章关于大总统职权各规定，适用于临时大总统已觉有种种困难，若再适用于正式大总统，则其困难将益甚……本大总统一人一身之受束缚于约法，直不啻胥吾四万万同胞之身命财产之重，同受束缚于约法！” 14 但是，国会并没有被袁世凯措辞强硬的咨文吓住，以为宪法将成，《临时约法》很快就将废止，无修改必要，对袁的咨文置之不理。

　　10月下旬，《天坛宪法草案》已经接近完成，双方的矛盾也短兵相接，到了最后摊牌的时刻。22日袁世凯派八名代表出席宪法起草委员会，要求陈述意见，其咨文称：“本大总统谨以至诚对于民国宪法有所陈述，特饬国务院派遣委员施愚、顾鳌、饶孟任、黎渊、方枢、程树德、孔昭焱、余启昌前往代达本大总统之意见，嗣后贵会开会时，或开宪法起草委员会、或开宪法审议会，均希先期知照国务院，以便该委员等随时出席陈述。” 15 但是宪法起草委员会认为，约法明文规定制定宪法权在国会，总统并无提案之权，所以也没有派员出席的必要，因此拒绝八代表出席。10月24日起草会又抓住咨文对象为“宪法会议”而非“宪法起草委员会”为由，退还咨文，断然回绝了袁世凯。至此，袁世凯与宪法起草委员会、乃至与整个国会的关系已经破裂。

　　八代表被拒后，袁世凯已经决心彻底推倒国会，一举根除这个心中大患，但还是要使出一贯的老练手法，细心做一番铺垫，于是在10月25日通电黎元洪副总统、各省都督、民政长、护军使、镇守使等实力人物，寻求支持。袁世凯先借攻击国民党叛乱以攻击宪法起草委员会，然后明确抨击“国会专制”，电文开始称：“国民党人破坏者多，始则托名政党，为虎作伥，危害国家，颠覆政府，事实具在，无可讳言。此次宪法起草委员会，该党议员居其多数，阅其所拟宪法草案，妨害国家者甚多。”接着对宪法草案直接加以批驳，具体涉及了四项内容：1、国务员任命的国会同意权以及不信任倒阁权：“临时政府一年以内，内阁三易，屡陷于无政府地位，皆误于国务员同意权，此必须废除者。该草案第十一条，国务总理之任命，须经众议院同意；第四十三条，众议院对于国务员得为不信任之决议；第八十三条，国务员受不信任之决议时，须免其职云云，比较临时约法，弊害尤甚……是国务员随时可以推翻，行政权全在众议院少数人之手，直成国会专制矣，自爱有为之士，其孰肯投身政界乎？”2、平政院和行政诉讼：“今不按约法另设平政院，使行政诉讼亦隶于法院，行政官无处分之权，法院得掣行政官之肘，立宪政体固如是乎？”3、国会委员会：国会闭会期间，设国会委员会，其职权包括咨请开国会临时会，闭会期间任命国务总理须经委员会同意，发布紧急命令、财政紧急处分须经委员议决。“此不特侵夺政府应有之权，而仅仅四十委员，但得二十余人之列席，与十八人之同意，便可操纵一切，试问能否代表两院意见？以少数专制多数人，此尤蔑侮立法之甚者也。”4、审计院组成：“草案第一百八、九两条，审计院以参议院选举之，审计院长由审计员互选之云云。审计员专以议员组织，则政府编制预算之权，亦同虚设，而审计院用事前监督，是政府直无运用之余地。” 16

　　袁世凯通电的核心思想是攻击“国会专制”，立法权对行政权干涉过多，最后落实到“综其流弊，将使行政一部，仅为国会附属品，直是消灭行政独立之政，近来各省省议会掣肘行政已成习惯，倘再仿照国会专制办法，将尽天下征收文武官吏皆附属于百十议员之下。” 17 电文最后要求各省军政长官限五日之内复电表明态度，这种磨刀霍霍、准备对国会下手的神情已不再掩饰了。很快，袁世凯又第二次通电各省行政长官，对《天坛宪草》作更细致的批评，对宪草中二十二条、三十六条、四十一条、四十二条、四十四条、六十四条、六十五条、六十七条、七十一条、七十六条皆逐条按语详细批驳，最后称：“综观全文，比照《约法》皆变本加厉，而宪法之提案修正及解释，统纳入国会权力范围之中，行政机关无复裁量之余地。况责政府以进行，而又束缚惟恐其不至，砍削大总统及政府之威信，使对内对外均无以保其独立之精神，而为国会之役使，夫何足以当国民委托之重寄，而维持国家之安全，且一经成立，永无提议改正之希望，前途危险，不可思议。” 18

　　袁世凯对于来自地方实力派的支持有十足的把握。前面已经讲到，蔡锷早在1912年12月就对宪法问题表示过“若议员所主张，总统有认为滞碍难行者，通电各省，锷必与各都督联名抗争，务期达中央之目的”， 19 地方大员们1913年初对此就已形成默契，并发起争夺制宪权的活动，所以袁世凯攻击《天坛宪草》的通电自然得到各省都督、民政长、镇守使等军政大员的一致响应，其中多数人在袁世凯的暗示之下甚至悍然提出解散国会的要求，可以说整个行政系统对于宪法草案的意见是一致的。于是11月4日袁世凯断然下令取消国民党议员资格，此令得到进步党内阁的副署，结果438名议员被追缴了证章，国会从此不足法定人数而无形解散，共和国法统突然中断，走上了回归独裁专制的道路。

　　三、戴高乐对法国共和制的改革

　　值得注意的是，袁氏的思想与法国总统戴高乐创建第五共和国时的宪法主张有很多相通之处，很值得做一番对比分析，戴高乐所批判的法国第三共和国宪法，就是从《临时约法》到《天坛宪草》的共同蓝本，他们面对同样的问题。

　　西方宪政国家的政治制度大致可以分为两种类型，一种是议会制，一种是总统制。在议会制国家，议会掌握最高权力，内阁行政权力来源于议会，总理受制于议会，而总统没有实权，以法国第三共和国（1875-1940）最为典型；在总统制国家，总统由人民直接选举产生，其权力不来源于议会，因此不受议会控制，总统直接掌握行政权力，不设内阁总理，行政权与立法权划分十分清楚，两者各自独立、相互牵制，以美国最为典型。

　　辛亥革命以后，革命派、立宪派、北洋派和地方实力派四种力量共同创建了共和国，共和国的政治制度很自然地要取法于西方，而当时世界上两个最大的共和国就是法国和美国，所以当时存在采用法国制还是美国制的争论。美国是联邦国家，各州都有独立的立法权；法国是单一制，国家完整统一。民初国家分裂的危险很大，虽然革命派中少数人一度有建立美国式的总统制联邦国家模式的想法（这是南京临时政府采用总统制的部分原因），但立宪派、北洋派和革命派的多数基于几千年大一统的深厚民族传统，都反对联邦制，主张单一制，所以很快模仿法国制成为主流。

　　以往论者常把临时约法改总统制为内阁制，简单解释为限制袁世凯，这当然也是作用因素之一，但应该注意到当时支持袁世凯颇力的统一党，也坚决主张模仿法国而不要模仿美国，实际主要是着眼于统一问题。熊希龄回忆1912年初入统一党而不入同盟会时说：“前在宁、沪，遯初屡次要入同盟会，而弟独入统一党者，以同盟会宗旨注重联邦制度，所见不合也。” 20 章太炎也主张“取则法人，使首辅秉权，而大总统处于空虚不用之地”， 21也就是采用法国式的责任内阁制，即议会制。这从宪法性纲领的章节次序中就可以显示出来，1911年底据以建立南京临时政府的《中华民国临时政府组织大纲》中“临时大总统”（第一章）排在“参议院”（第二章）之前，是采用总统制的明显标志；到1912年3月11日《中华民国临时约法》中“临时大总统”（第四章）则退到了“参议院”（第三章）之后；而到1913年10月31日《天坛宪法草案》中“大总统”（第六章）不仅在“国会”（第四章）之后，而且还在增设的“国会委员会”（第五章）之后。很明显，从《临时约法》到《天坛宪草》都贯彻着法国第三共和国的议会制精神。

　　二次大战中崛起的法国领导人戴高乐，对第三共和国的议会制始终极端不满，认为正是这种不稳定的、使政府软弱无力的制度，直接导致了1940年法国惨败给纳粹德国。1945年战争刚刚结束，戴高乐就大声疾呼废除旧制度，制定新宪法，创建使政府更加强大的新制度。戴高乐说：“从1875年至1940年，我们更换过一百零二届政府，而英国只更换过二十届政府，美国只更换过十四任总统。去年我曾听到伟大的罗斯福总统对我说过这样的话：‘请你想一想，我这个美国总统甚至有许多次说不出来法国政府首脑的名字。’” 22

　　在广播演讲中，戴高乐又说：“第三共和国在行使职能上也有一些缺点，由于没有得到根治，在这次大战前夕发展成瘫痪症，而且在1940年的严重危险时期突然成了不治之症。……首先是权力机构的不平衡，表现为执政机构的不稳定，大大减弱了政府的效能和威信，结果使我们完全处在长期的政治危机之中。从上次大战结束到这次德国机械化部队突然入侵的二十一年中，曾经有过二十个不同的人物领导过法国政府，其中有的具有杰出的才干，却往往得不到施展他们全部才能的时间和方法，他们曾经组织过四十五个内阁（不算内阁改组），而且这种情况正发生在我们的和平毫无保障、新战争的威胁不断增大、一切都要求我们在经济、社会、人口问题、殖民和军事上进行彻底改革的时期。” 23

　　但是，戴高乐的主张并没有得到广泛认同，以戴高乐为首的临时政府仍然不得不分给其他党派好几个部长席位，仍然要面对议会的强力干涉，这与他的政治理念完全背离，是秉性高傲的戴高乐无法容忍的，于是他在1946年1月20日急流勇退、愤而辞职。但此时新宪法还没有完成，戴高乐仍想借他的威望影响制宪，于6月16日发表了著名的“贝叶演说”，集中说明了他的大大加强总统权力的宪法主张，这篇演说实际上就是持续至今的1958年第五共和国宪法的蓝本。戴高乐认为，内阁不能由议会产生，“否则政府会无法行使行政权，陷入混乱状态”，内阁的行政权应该由超越党派的总统授与，而总统由范围宽广的选举团选举产生。总统不由议会选举，因此独立于议会，并享有极大的权力，有权任命总理和各部部长、颁布法律和公布法令、主持政府会议，有权对意外的政治事件做裁决，而且外交条约必须得到总统的批准。 24

　　但是，戴高乐的主张当时并未得到法国人民的认可，在1946年10月13日全民公决中以微弱多数勉强通过的第四共和国宪法，实际上仍然沿用了第三共和国的议会制。然而第四共和国宪法的运行结果也正如戴高乐所预料的，重蹈了第三共和国的覆辙，13年里竟然换了25届政府，政局始终动荡不安。1958年阿尔及利亚危机爆发，驻阿的几十万法军发动叛乱，甚至有回侵本土的危险，法国面临内战和分崩离析的严重局面，软弱无力的政府根本无法收拾。结果，应全国人民和多数政治势力的恳求，戴高乐以救世主的姿态，在引退12年之后重新出山执政。6月1日戴高乐刚一上台，就咄咄逼人地要求全权制定新宪法，结果根据“贝叶演说”精神制定的新宪法，在9月28日的全民公决中以压倒性优势通过，这说明法国人民又经过12年的议会制实践失败以后，已经接受了戴高乐扩大总统权力的宪法主张。

　　新宪法终结了第四共和国，创建了第五共和国，并一直延续至今。第五共和国宪法（常常被称为戴高乐宪法）大大加强了总统权力，削弱了议会权力。1946年宪法条文中一个明显的标志，是议会排在总统和部长会议之前，而在1958年宪法中，议会列在总统和政府之后。在新宪法中，总统不仅可以任免总理、部长，而且主持内阁会议，可以解散议会、缔结条约，甚至在紧急时期可以“根据形势采取必要的措施”， 25 而议会的不信任权则受到较多限制。不过，由于仍然有通常由议会多数党领袖出任的总理组织内阁，负责具体行政，法国的制度还不是总统制，而是半总统、半议会制。“1958年宪法是法国最稳定的宪法之一，它给法国带来了一种较为稳定的政治体制……‘经验表明，像1787年以来的美国那样，法国终于找到了一部同它的气质、它的政治道德以及同现代世界发展相适应的宪法。’” 26

　　四、结语

　　从上面对比可以看出，袁世凯、蔡锷等与戴高乐的强化行政权思想在本质上是一致的，而且有不容忽视的合理性。早在十九世纪中叶，英国政治思想家约翰•密尔就在他的名著《代议制政府》中就指出：“议会越来越干涉行政具体事务的倾向是很强烈的，这就是代议制政府将来要面临的实际危险之一……议会了解到并承认谈论和讨论是它的本分，而作为讨论结果的行动则不是一个五方杂处的团体的任务，而是特别经过所需训练的人们的任务。” 27

　　议员大多缺乏专门的行政知识和经验，这个问题在民初尤为突出，袁世凯强调行政官员应具有专业行政经验，有相当的合理性。当时国民党和进步党国会议员等新派人物的掌权热情很高，自命不凡，但绝大多数缺少最基本的行政经验，所以对行政事务的干涉更让袁世凯觉得难以容忍，社会舆论对此也颇多非议。当时著名记者黄远庸即忍不住发议论：“本报发一警告与参议员诸君，除精维法理、堂堂议论之外，尚须于此等往复深微曲折之政治潮流稍为广视远听，庶几免门外听鼓之诮耳（参议院中人之不识政情，多可骇怪）”。 28 甚至国民党领袖孙中山、黄兴等也不免此讥，辛亥革命时期与革命党领袖接触较多的赵凤昌之子赵尊岳就说革命党人“蹈厉有余、治术不足”，孙、赵第一次见面的时候，“言及民生凋敝”，孙中山立刻说“今当先免全国之田赋”，赵凤昌赶紧阻拦道：“信是，则军政费安所出？君首归国门，一言为万方所瞩目，慎勿轻言之。”又一天吴敬恒和张謇谈到刑法，“忽扑地叩首，谓匪盗迫于衣食，始陷法网，应勿论死，敢为革（请）命，张謇愕然至无可置答。” 29黄兴在大借款谈判之初，即极力反对，大倡国民捐，不料袁世凯、熊希龄顺势请黄以国民捐自酬南京留守府几十万军队经费，结果黄兴焦头烂额，不得不仓皇裁撤留守府、解散军队，来不及从容布置，造成南方军力大为削弱，这是二次革命惨败的重要原因之一。立宪派的办事经验比革命派略胜一筹，但大多也只是在地方上创办社会教育事业，真正治理国家的行政经验同样不多。当国民党以及议员抨击政府不留余地之时，赵秉钧、熊希龄都曾经建议袁世凯请这些新派人物上台一试，体验一下财政、外交、军事、内政等国事的艰险和困难，或者可以增加议会对行政机构的谅解，袁世凯终以国家大事非同儿戏，没有采纳。

　　法国是政治气质上与中国较为接近的国家，政治动荡和革命最为频繁，袁世凯与戴高乐面对的同样是第三共和国式的议会至上的宪法，他们的主张接近就不奇怪了。而袁世凯所面对的形势更比戴高乐危急得多，民国成立一年多，内阁已经换到第四届，外有日本、俄国的严重威胁，内有猖獗的分裂势力，正所谓危急存亡之秋，袁世凯在当时也确实是被许多人当作救世主来看待的。国会精英们的议会制理想得不到广大人民和多数政治力量的由衷理解和实力支持，只能是虚幻的空想，而国会的实际运作是众说纷纭、党争不断、迟到早退、贻误政事，甚至于在会场上肆口谩骂、打架斗殴，也是自贬身价，增加了袁世凯宪法要求的合理性。不过中国民主制度的基础远不能与法国相比，所以袁世凯也不用象戴高乐一样等上12年，只消1913年11月4日一纸命令，国会就烟消云散，选举国会的四千万所谓选民鸦雀无声，全国没有几个人感到惋惜，更不用说抗争了。国会解散、约法废止，实际上斩断了新生共和国的法统，走上回归于独裁专制甚至复辟帝制的道路，这似乎也是民初不成熟的议会政党政治实验的必然结局。

　　

　　1 《致张国淦电》1912年12月17日，曾业英编：《蔡松坡集》，上海人民出版社1984年，627页。

　　2 张学继在《民国初年的制宪之争》（《近代史研究》1994年2期）中认为，制宪之争中“对垒的双方，前期主要是北洋派与国民党”，但实际上立宪派和革命派中都有怀疑议会政治、具有开明专制思想的重要人物，制宪之争中的重要人物如蔡锷、程德全、黎元洪等都不是北洋派或国民党，国民党中对此问题也是分成两派，李烈钧、胡汉民与袁世凯反而意见一致。

　　3 《致袁世凯等电》1912年12月28日，曾业英编：《蔡松坡集》，631页。

　　4 《致各省都督电》1913年2月7日，曾业英编：《蔡松坡集》，646页。

　　5 《中华民国临时约法》（1912年3月11日公布），北京大学法律系宪法教研室、资料室编：《宪法资料选编》（第二辑），北京大学出版社1982年，261页。

　　6 《会致各都督、民政长、各政党》1913年1月13日，《黎副总统（元洪）政书》，沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第六十七辑，台湾文海出版社，198页。

　　7 引自《覆长沙谭都督》1913年2月11日，《黎副总统（元洪）政书》，208页。

　　8 丁文江、赵丰田编：《梁启超年谱长编》，上海人民出版社1983年，663页。

　　9 《附覆电》1913年3月2日，《黎副总统（元洪）政书》，212页。

　　10 《在研究宪法委员会常会上的讲演》1913年3月25日，李晴波主编：《杨度集》，湖南人民出版社1986年，556页。

　　11 王葆真：《民国初年国会斗争的回忆》，全国政协文史资料委员会编：《文史资料选辑》82辑，121页，北京：中国文史出版社1999年出版《文史资料选辑•合订本》第28卷。

　　12 王葆真：《民国初年国会斗争的回忆》，《文史资料选辑》82辑，123页。

　　13 王葆真：《民国初年国会斗争的回忆》，《文史资料选辑》82辑，123页。

　　14 白蕉：《袁世凯和中华民国》，《近代稗海》（三），四川人民出版社1985年，58页。

　　15 王葆真：《民国初年国会斗争的回忆》，《文史资料选辑》82辑，123页。

　　16 《袁世凯致黎元洪等电》1913年10月25日，辽宁省档案馆编：《奉系军阀密电》第一册，中华书局1984年，22页。又据《宪法新闻》1913年23期校正。

　　17 同上。

　　18 《袁世凯致黎元洪等电》1913年11月4日，《奉系军阀密电》第一册，28页；又据《宪法新闻》1913年24期校正。

　　19 《致张国淦电》1912年12月17日，曾业英编：《蔡松坡集》，627页。

　　20 《致罗永绍函》1913年5月23日，熊希龄：《熊希龄先生遗稿》（5），上海书店出版社1998年，4363页。

　　21 《与张謇论政书一》1912年1月6日，汤志钧编：《章太炎政论集》（下册），中华书局1977年，540页。

　　22 《戴高乐将军在咨询议会的演说》1945年7月29日，戴高乐：《战争回忆录》第三卷下，世界知识出版社1981年，584页。

　　23 《戴高乐将军的广播演说》1945年9月4日，同上，592页。

　　24 《1946年6月16日戴高乐将军在贝叶的演说》，同上，638页。

　　25 《法兰西共和国宪法》1958年10月4日公布，中国人民大学法律系国家法教研室编：《中外宪法选编》，人民出版社1982年，120页。

　　26 洪波：《法国政治制度变迁——从大革命到第五共和国》，中国社会科学出版社1993年，104页。

　　约翰•密尔：《代议制政府》，商务印书馆1997年， 76、81页。

　　27《最近之秘密政闻》1912年6月9日，黄远庸：《远生遗著》卷二，商务印书馆1984年，22页。

　　28 赵尊岳：《惜阴堂辛亥革命记》，《常州文史资料（一）•纪念辛亥革命七十周年专辑》，常州：政协常州文史资料委员会1981年，70页。

　　

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