孙存良：新中国70年协商民主建设的历程、经验和展望

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）充分肯定了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，强调要“坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”。同时，《决定》还多次提到“民主协商”，不仅把“民主协商”纳入建立和完善人民当家作主制度体系中，从原来的“四个民主”扩展到“五个民主”，而且把“民主协商”作为完善社会治理体系的重要渠道，形成“七位一体”的社会治理体系。社会主义协商民主不是“舶来品”，是中国共产党领导中国人民在探索民主过程中的伟大创造，在我国有根、有源、有生命力，是中国式民主的重要组成部分。新中国成立70年来， 中国共产党不断探索、持续推动协商民主广泛多层制度化发展，取得了丰硕的理论成果、实践成果、制度成果，积累了宝贵的经验，为新时代协商民主的健康发展提供了丰富营养。7OJ品论天涯网
    一、伟大历程：新中国70年协商民主的发展演进7OJ品论天涯网

70年来，从协商建国到协商治国，协商民主始终与中华人民共和国共同成长、共同发展，经历了领域不断拓展、层次不断深化、形式更加多样、制度更加健全的过程。7OJ品论天涯网
   （一）新中国成立到改革开放前：协商民主的起步探索阶段1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议胜利召开，中国共产党同各民主党派、无党派民主人士协商讨论通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》等文件，作出关于国都、纪年、国歌、国旗的决议，选举产生中央人民政府委员会，为中华人民共和国的成立奠定了政治基础和组织基础。基于此，在一定意义上讲，新中国就是中国共产党和各民主党派、无党派人士协商诞生的。在中央人民政府的人事安排中，6位副主席中中国共产党党员有3位、民主党派和无党派人士有3位；56位委员中中国共产党党员有29位、民主党派和无党派人士有27位。这样的人事安排，表明了中国共产党同各民主党派、无党派人士协商治国的坚定态度。7OJ品论天涯网
    中国人民政治协商会议第一届全体会议的胜利召开，标志着人民政协制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的新型政党制度的确立，为中国政协协商、政党协商的发展和发挥作用提供了重要载体和制度平台。新中国成立初期，特别是1954年9月第一届全国人民代表大会召开之前，中国人民政治协商会议代行全国人大的职能，人民政协为恢复和发展国民经济、巩固新生人民政权、推动各项社会改革、促进社会主义革命和建设作出了历史性贡献。全国人大第一次会议召开之后，人民政协的存废、作用的发挥成为社会关注的焦点。有观点认为“政协没有必要存在”，还有观点主张政协应当作为“权力机关”或“半权力机关”继续存在。在这种情况下，毛泽东同志强调 ：“不能把政协搞成权力机关，但仍有存在的必要。人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的。人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面。”1954年12月召开的人民政协第二届全国委员会第一次会议，归纳了人民政协的主要任务：协商国际问题，对全国人大和地方同级人大的候选人名单，以及人民政协各级组成人员的人选进行协商等5个方面。这次会议还通过了《中国人民政治协商会议章程》等文件，为人民政协协商民主在中国的长期发展奠定了思想基础、政治基础和组织基础。1956年4月，毛泽东同志发表了《论十大关系》的讲话，在谈到党与非党的关系方面，提出了“长期共存、互相监督”的方针。这一重要讲话，为各民主党派、无党派人士安心工作送上了“定心丸”，极大地推动了我国政协协商、政党协商的发展。1957年之后，随着党内“左”倾错误的发展，特别是在1966-1976年间，中国各民主党派、人民政协被迫停止活动，我国政协协商、政党协商的发展遭遇了挫折。7OJ品论天涯网
    新中国成立初期，除政协协商、政党协商外，我国企事业单位的协商也得以初步建立。早在1949年7月中共中央下发的《关于解决私营企业中劳资纠纷问题的指示》，就明确要求工会应当代表工人向资本家交涉和协商劳资利益问题，视劳资双方直接协商为解决劳资利益问题的一种民主程序。1950年4月，中央政府劳动部下发的《关于在私营企业中设立劳资协商会议的指示》要求， 在劳资矛盾相对较多和复杂的私人企业中设置劳资协商会议，根据民主原则，采用平等协商的办法解决私企中劳资双方利益的矛盾。经我国各级工会的推动，私营企业纷纷建立了劳资协商会议。1956年，随着我国生产资料私有制的社会主义改造基本完成，社会协商形式也失去了存在的经济基础。7OJ品论天涯网
    这一时期，我国对协商民主的探索具有开创意义，不仅在实践方面建立了政协协商、政党协商、社会协商等制度，而且在理论方面也取得了一定的成果。7OJ品论天涯网
    一是深刻论述了协商民主的价值意义。只有深刻认识到协商民主的价值意义，才有推动协商民主实践的动力。经历过旧中国的中国共产党领导人， 深刻认识到协商民主是新民主主义社会民主的重要形式和基本特征，具有旧民主主义无法比拟的优越性。周恩来同志指出，旧民主主义的议会制度只是便于剥削阶级政党间互相争夺、互相妥协、互相分赃的制度，他们到开会的时候才把少数人了解的东西或者临时提出的意见拿出来让大家讨论决定，而新民主主义的议事精神是“凡是重大的议案不只是在会场提出，事先就应提出来或在各单位讨论。凡是重大的议案提出来总是事先有协商的，协商这两个字非常好”。中国共产党不仅认识到未曾经过协商讨论，只是简单的民主投票，很难达成多数人认可的决议，更不可能实现社会共识，也就缺乏合理性、正当性，而且把协商讨论看作是新民主主义的议事精神所在。周恩来同志强调：“新民主主义的议事的特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议。”协商讨论的重要优势在于，不仅尊重多数人的意见，而且照顾了少数人的意见，有利于达成共识，使决议具有公正性。正如李维汉同志所指出的，“我国人民民主统一战线的内部关系是经过协商来调整的，国家事务中的重要问题是协商成熟后决定的，国家的选举也是经过协商提名的。正是由于在协商过程中反复交换了意见，展开了争论，从而明辨了是非，达成了协议，在进行选举和通过议案的时候，就自然而然地常常出现最大多数一致以至全体一致的赞同和决议”。“政治协商的好处在于既能实现最大多数人民的民主权利，又能尊重占少数地位的人民的民主权利，在经过充分协商之后， 使各方面的政见在基本上达成适当集中和统一。”7OJ品论天涯网
    二是明确提出协商民主的方针原则。协商民主之所以被称为民主，关键在于它主张主体之间的平等性、包容性。新中国成立初期，中国共产党一再强调，应该允许有不同意见的表达，这样的协商讨论才更加充分，才更能找出解决问题的办法。在比较人大和政协的区别后，李维汉同志强调，政协要比人大自由一点，人大是权力机关，要举手通过表决，严肃些；政协是统一战线组织，可以提出各种问题，发表各种意见，讲错了也没关系，出气也可以，发牢骚也可以；政协要自由一些，像个民主之家。“民主之家”的比喻，充分表明了我国协商主体之间平等和谐的关系。7OJ品论天涯网
    三是初步探索了协商民主的形式载体。其形式载体是协商民主由理念转化为实践的必然要求。新中国成立初期，中国共产党对协商民主的形式载体进行了有益探索。作为一种民主形式，协商民主贯穿于中国政治的各个方面，人大、政协、国务院等各个领域都有协商。其中，会议协商是协商民主最普遍的一种形式。1950年起，中国共产党和民主党派、无党派人士不定期召开协商座谈会，共同讨论重大决策、国际国内重要问题等。根据政协第一届全国委员会工作会议第一次会议的决定，中国共产党和民主党派每两周举行一次座谈会，又称双周座谈会。双周座谈会的参加人数由协商决定，但每个团体不超过5人，座谈会主席由各党派、无党派人士以政协次序轮值。双周座谈会是一种定期的协商会议形式，在新中国成立初期协商国家大政方针、重要政策中发挥了重要作用。7OJ品论天涯网
   （二）改革开放新时期：协商民主的稳步发展阶段1978年底，党的十一届三中全会召开。这次会议开启了我国以经济建设为中心的改革开放新时期。社会主义协商民主也迎来了“新的春天”，进入新的发展阶段。7OJ品论天涯网
    1.协商民主的地位得到提高7OJ品论天涯网

1978年2月，中国人民政治协商会议第五届全国委员会第一次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》，明确了新时期各民主党派的地位，强调各民主党派都是中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量。民主党派有了政治身份，这为他们开展工作提供了前提。1979年10月，邓小平同志指出：“在中国共产党的领导下，实行多党派的合作，这是我国具体历史条件和现实条件所决定的， 也是我国政治制度中的一个特点和优点。” 1982 年，党的十二大明确提出，中国共产党要继续坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，加强同各民主党派、无党派民主人士、少数民族人士和宗教界爱国人士的合作。“十六字方针” 由“长期共存、互相监督”的“八字方针”发展而来，表明中国共产党与民主党派长期协商合作的坚定决心。1986年，中共中央统战部印发的《关于新时期党对民主党派工作的方针任务的报告》指出，各民主党派都不是在野党，更不是反对党，而是同我党通力合作，共同致力于社会主义事业的亲密友党。这说明中国共产党同民主党派的关系，不是对立关系，而是合作关系，为新时期政党协商奠定了政治基础。1991年，江泽民同志在参加“两会”时指出：“人民通过选举、投票行使权利与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这是西方民主无可比拟的，也是他们所无法理解的。两种形式比一种形式好，更能真实体现社会主义社会里人民当家作主的权利。”这一观点被写进 2006年2月中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》。此时虽然没有明确提出协商民主和选举民主的概念，但其蕴含协商民主与选举民主的思想，而且充分肯定两者在我国社会主义民主中具有同样的地位，以及两者相结合具有无法比拟的优势。2007年11月，中国政府发布的《中国的政党制度》白皮书强调，“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点；选举民主与协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度；经过充分的政治协商， 既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理要求，保障最大限度地实现人民民主，促进社会和谐发展”。这是中国共产党第一次提出“协商民主”的概念，并充分肯定了协商民主的重要地位、作用和意义。7OJ品论天涯网
    2.协商民主的制度得到完善7OJ品论天涯网

改革开放以来，中国共产党吸取历史教训，强调制度要带有根本性、全局性、稳定性、长期性等特点。相应地，协商民主的制度化建设也得以快速推进。1989年中共中央制定颁发的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确指出中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。1993年3月，八届人大一次会议通过的《宪法》将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入其中，为这一制度的发展提供了根本法律保障。2005年2月，中共中央颁发的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，明确了中国共产党同各民主党派进行政治协商的内容、程序等。2006年2月，中共中央颁发的《关于加强人民政协工作的意见》， 对人民政协的性质定位、主要功能、自身建设等方面作出了规定，为新世纪新阶段人民政协事业发展提供了制度保障。2006年7月，中共中央颁发的《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》强调，不断推进多党合作和政治协商的制度化、规范化、程序化。2010年，中共中央办公厅印发的《关于进一步规范省、自治区、直辖市党委同民主党派、无党派人士政治协商的意见》，对省级党委同民主党派、无党派人士开展政治协商的原则、形式、内容、程序等作出了明确规定，提高了多党合作和政治协商的制度化水平。7OJ品论天涯网
    3.协商民主的领域得到拓展7OJ品论天涯网

党的十一届三中全会之后，随着我国市场经济的发展和对外开放的深入，人民群众思想的独立性、选择性、多样性、差异性明显增强，民主意识显著提高。协商民主作为一种民主方式，深深嵌入中国社会主义民主政治各领域、全过程。改革开放新时期，协商民主不仅在国家机构内得以稳步发展，而且在基层社会等各个领域都得到蓬勃发展。随着我国基层群众自治制度的建立，在城乡社区出现了村（居）民会议、村民代表会议、居民议事会、民主恳谈会、社区论坛，以及企业内部的集体协商、劳动恳谈等各种形式的协商民主。例如，发端于浙江温岭的民主恳谈会，在国内外有着广泛的影响。1999年6月25日，浙江省温岭市松门镇为开展农业农村现代化教育活动，镇领导与100多名自发前来的群众恳谈对话，小到邻里之间、液化气价格，大到投资环境、村镇建设规划等问题，镇领导都认真给群众以解释、答复，能当场解决的问题当场解决，不能当场解决的问题作出解决时间和应对措施的承诺。此后，民主恳谈会在温岭市得到推广，成为浙江省其他地区乃至全国学习借鉴的民主模式。改革开放后，我国社会协商对话制度也得以恢复并快速发展。1987年党的十三大把建立社会协商对话制度作为政治体制改革的重要内容。党的十三届二中全会明确指出，涉及重大改革的法律草案，以及重大改革方案，如物价的调整、劳动工资制度的改革等，也应在事前或事后与群众协商，认真听取有关方面的意见，共同分析利弊，商议对策。社会协商对话制度，发扬了“从群众中来、到群众中去”的优良传统，是政府与群众协商讨论的平台，是政府与群众沟通的渠道。例如民主听证会、领导接访制度、社情民意直通车、民主评议会等，都是社会协商对话的形式。社会协商对话制度，为政府与群众的沟通交流提供了场所，扩大了公民参与公共问题的机会和途径，是公民、社会组织、政府共建共治的协商形式。7OJ品论天涯网
   （三）中国特色社会主义新时代：协商民主的不断拓展深化阶段党的十八大报告提出“健  全社会主义协商制度”的重大课题，并强调“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。这是中国共产党在党的代表大会报告中第一次提出“协商民主”的命题，具有重大意义。党的十八届三中全会把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容，强调要构建程序合理、环节完整的协商民主体系。这为协商民主的发展明确了方向、提供了遵循。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视协商民主的发展，不断推进协商民主理论创新、实践创新、制度创新，协商民主在我国不断拓展和深化。7OJ品论天涯网
    1.协商民主理论得到深化7OJ品论天涯网

一是首次明确了协商民主的丰富内涵。“协商民主”最初是中国学者在翻译西方 Deliberative Democracy 时使用的概念。Deliberative一词，在英文中有着广泛的含义，包括慎思、谈话、沟通、辩论、制衡、审议等，中文中很难找到一个与之相对应的词。因此，还有学者把 Deliberative Democracy 翻译成“审议民主”“慎思民主”等。由于中国有协商民主的制度，把 Deliberative Democracy 翻译成“协商民主”，一方面可与中国制度进行有效联结，便于理解，所以这也得到中国学术界的广泛认可；但另一方面也容易造成误读和误解，认为中国协商民主是学习西方的结果，甚至有人会用西方的 Deliberative Democracy 来衡量中国的协商民主。笔者认为，Deliberative  Democracy 与中国协商民主虽然有相通的地方，但二者在历史背景、领导力量、组织方式等方面有着根本不同。因而，把 Deliberative Democracy 翻译为“审议民主”更为合适。对于中国的协商民主，只有从概念上作出明确界定，才能对其作出更准确地理解。中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》强调，协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。这一概念是中国共产党在深刻总结我国协商民主本质特征的基础上界定的，指明了“谁来协商”“协商什么”“怎样协商”“协商要达到什么目标”等问题，不仅把协商民主与其他民主形式区分开来，而且也把我国协商民主与西方审议民主区分开来。7OJ品论天涯网
    二是深刻阐释了协商民主的独特优势。我国协商民主这种“特有形式”，彰显了中国特色社会主义民主政治“我有你没有、我能你不能”的独特政治优势。7OJ品论天涯网
    首先，协商民主有利于扩大人民群众有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利。社会主义民主的本质是人民当家作主，保障人民当家作主的权利是社会主义民主的内在要求。保障人民当家作主的权利，必须落实到国家政治生活和社会生活之中。“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”协商民主强调人们在决策之前和决策之中的讨论协商，拉长了公民政治参与的时间，是一种持续性强、全过程的民主，更能保障人民当家作主权利的实现。正如习近平总书记所说，“中国社会主义协商民主，既坚持了中国共产党的领导，又发挥了各方面的积极作用；既坚持了人民主体地位，又贯彻了民主集中制的领导制度和组织原则；既坚持了人民民主的原则，又贯彻了团结和谐的要求。所以说，中国社会主义协商民主丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的内涵”。7OJ品论天涯网

其次，协商民主有利于促进科学决策、 民主决策，更好地实现国家治理。国家治理内在要求科学决策、民主决策。协商民主要求人们广泛参与、理性协商、充分审议、交换立场。唯有如此， 方能集中民智、广纳善言，有效减少公共决策的盲目性和独断性，防止公共决策的暗中交易和部门化、 利益化，促进公共决策的科学化、民主化。7OJ品论天涯网

第三， 协商民主有利于化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定。任何社会都存在矛盾，民主是化解矛盾冲突最基本、最有效的方式。西方选举民主，是竞争性民主、聚合式民主，通过简单聚集个人偏好，以少数服从多数的原则化解矛盾。这实质上是一个“只选其一”的决策方式，对于一个公共决策方案而言， 要么赞成、要么反对，要么通过、要么否决，容不下中性选择和中性结果。这种决策，是一种“输者全输、赢者通吃”的零和博弈模式，虽然失利者一方属于少数，但如果其利益诉求和政治诉求长期受到压制，得不到有效回应和实现，将不可避免地引发不满乃至对抗。有时，在竞争投票过程中各利益集团不断强化其所代表群体的利益和诉求，把社会矛盾冲突公开化、表面化、对立化，会加剧社会对立和冲突。例如，当今美国共和党与民主党竞争性选举造成的政治极化、英国在“脱欧”事件上所造成的社会撕裂等，都反映了西方竞争性选举民主模式的弊端。我国的协商民主强调人们要理性沟通， 充分考虑各方利益，寻找最大公约数，凝聚最大共识，形成更加理性、更加完善、更加优异的解决方案。这样的方案，有利于得到各方面的认同，也就有利于化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定。7OJ品论天涯网
    民主政治的优势最终要体现在国家治理上，新中国成立70年来国家治理的显著成就充分彰显了中国式民主的优越性。党的十九届四中全会《决定》强调，新中国成立70年来，中国共产党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。这“两大奇迹”“一个伟大飞跃”的背后是中国制度的优势，“中国之治”与 “西方之乱”形成鲜明对比，而具有鲜明中国特色的协商民主制度，其蕴含着“中国之治”的内在逻辑和“关键密码”。7OJ品论天涯网
    三是明确了协商民主的性质本质。习近平总书记强调：“要深刻把握社会主义协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现这一基本定性。”群众路线是中国共产党的生命线和根本工作路线。中国共产党长期以来形成和发展的群众路线，是保持党同人民群众密切联系、得到人民群众拥护和支持的重要方式。贯彻党的群众路线是不断增强党同人民群众的血肉联系、巩固和扩大党的执政基础的重要途径。贯彻群众路线的过程，就是深入群众，从人民群众中汲取治国理政的智慧，进而上升为中国共产党的决策，不断增强国家政策和决策的人民性价值取向的过程。中国共产党通过多种形式同人民群众进行广泛协商，广泛听取人民群众的意见和建议，广泛接受人民群众的批评和监督， 努力达成决策和工作的最大共识，就是贯彻党的群众路线的过程。7OJ品论天涯网
    2.协商民主实践不断创新7OJ品论天涯网

党的十八大以来，我国协商民主实践在各个领域、各个层次不断拓展，呈现出全面发展的新态势。随着协商民主在各个层面、各个领域的广泛开展，各种实践创新也不断涌现。笔者以政协协商、基层协商为例进行说明。7OJ品论天涯网

作为“专门协商机构”的人民政协，在协商民主实践中不断创新发展。2013年9月，政协十二届全国委员会第六次主席会议审议通过的《政协全国委员会双周协商座谈会工作办法（试行）》，决定建立双周协商座谈会制度。双周协商座谈会一般两周举办一次，由全国政协主席主持，以党外人士和政协委员为协商主体，相关部门负责人参与，围绕某个重要问题进行协商讨论。这一制度有效解决了协商频次不高、覆盖面不广、实效性不足等问题。目前， 双周协商座谈会已经成为人民政协沟通思想、建言献策、协调关系、凝心聚力的重要渠道。此外，人民政协还设立委员移动履职平台、探索开展网络议政、远程协商等形式。这些实践创新形式，为人民政协更好地服务党和国家中心工作发挥了重要作用。7OJ品论天涯网
    基层协商出现了各种实践创新形式。基层是国家治理和社会治理的“神经末梢”，是党和国家政策方针的最终落脚点，是党和政府联系、服务群众的“服务站”和“最后一公里”。习近平总书记强调：“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展 基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。凡是 涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行 协商。”基层治理是最需要协商，也是最能够创新的地方。党的十八大以来，我国基层积极探索协 商民主形式，出现了许多实践创新。例如，北京朝 阳区实行的“党政群共商共治工程”、湖北秭归县开展“村落夜话”活动、浙江杭州市湖滨街道打造 “湖滨晴雨”民情民意工作室等，都是基层协商创新的典型，推动了协商民主建设向纵深发展，极大地提升了城乡基层自治水平。7OJ品论天涯网
    3.协商民主制度更加完善7OJ品论天涯网

党的十八大以来，各级党委和政府颁布了一系列有关协商民主的制度文件，使我国协商民主制度化得以快速发展。2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，这是中国共产党历史上第一份以“协商民主”为主题的中央文件，也是建设社会主义协商民主的基础性、支柱性改革举措。在这一文件的指导下，其他领域协商民主的意见以及相关文件也纷纷出台。2015年6月，中共中央办公厅印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》；7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》；12月，中共中央办公厅印发《关于加强政党协商的实施意见》。这三个文件分别对人民政协协商民主、社区协商、政党协商的内容、主体、形式、程序等作出明确规定。2015年9月，中共中央印发的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，明确了统一战线服务“四个全面”战略布局的方向原则，全面规范了各领域各方面的统战工作。2019年10月，中共中央下发的《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》，对发挥人民政协专门协商机构的作用、加强思想政治引领和广泛凝聚共识、健全人民政协工作制度、强化委员责任担当、加强党对人民政协工作的领导等方面作出了明确规范，提出了明确要求。这些文件有力加快了我国协商民主制度化、规范化和程序化的进程，为新时代开展协商民主提供了制度保障。7OJ品论天涯网
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    二、成功之道：新中国70年协商民主的宝贵经验7OJ品论天涯网

新中国成立 70 年来，我国协商民主得以蓬勃发展，积累了许多宝贵经验。成就来之不易，经验弥足珍贵，必须倍加珍惜。7OJ品论天涯网

（一）始终坚持中国共产党的领导中国协商民主的发展成长，首先应归功于中国共产党的正确领导。协商民主本身就是中国共产党领导中国人民的伟大创造，其创新和发展也是在中国共产党领导下进行的。保证和支持人民当家作主是中国共产党始终高举的旗帜，是中国共产党对中国人民的庄严承诺。为创造更广泛、更有效的民主形式，中国共产党在马克思主义民主理论指导下，立足中国实际，融合中国传统文化，发展出协商民主形式，有效保障了人民当家作主的权利。在中国，坚持中国共产党的领导与人民当家作主并不矛盾，是有机统一的。中国共产党的领导，为协商民主的发展把握了正确方向，形成了强大合力，确保了协商民主的有序推进。正是因为在中国共产党的领导下充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，才为我国协商民主建设提供了方向保证、政治保证、力量保证。7OJ品论天涯网
   （二）坚持从中国国情出发民主是具体的、相对的，而不是抽象的、绝对的。由于各国的社会制度、历史传统和发展阶段不同，使民主形式具有多样性、丰富性。“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳，叶徒相似，其实味不同。所以然者何？水土异也。”设计和发展国家政治制度，要从本国国情出发，不能照抄照搬他国制度模式。只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的民主制度，才能不断发展、枝繁叶茂，才最可靠、也最管用。钱穆先生曾指出：“我们讨论一项制度，固然应该重视其‘时代性’，同时又该重视其‘地域性’。推广而言，我们该重视其‘国别性’。在这一国家，这一地区，该项制度获得成立而推行有利；但在另一国家与另一地区，则未必尽然。正因制度是一种随时地而适应的，不能推之四海而皆准，正如其不能行之百世而无弊。”协商民主之所以能在中国大地茁壮成长，关键在于其契合我国政治文化传统、适应我国现实国情。正是因为从中国国情出发、从实际出发，立足中国实践，我国协商民主建设才没有发生“水土不服”的情况。一些亚非拉发展中国家，不顾本国国情，主动或者被动引进西方选举民主模式，导致政治动荡、社会失序、经济衰退、民生凋敝，教训非常深刻，需要充分吸取。7OJ品论天涯网
   （三）积极借鉴其他国家民主政治成果协商民主是我国民主政治特有的民主形式，加强协商民主建设必须从中国国情出发，但这并不意味着不需要借鉴国外政治文明的有益成果。“他山之石，可以攻玉。”积极借鉴人类政治文明的有益成果，是中国共产党的优良传统，也是我国发展社会主义民主政治的必然要求。我国在发展协商民主的过程中，不仅是在马克思主义民主理论、统一战线理论等指导下，根据本国国情发展起来的，而且也借鉴了西方资本主义国家政治文明的有益成果， 特别是借鉴了20世纪后期在西方兴起的审议民主的重要成果。西方审议民主是在对自由民主的缺陷和弊端进行反思的基础上发展起来的，自由民主过于强调个人主义，带来社会责任的缺失；过于强调代议制度，带来对人民权利的漠视；过于强调票决民主，忽视了少数人的权益。而审议民主强调公民积极参与到共同体中，通过对公共事务的理性对话、平等交流以培育公民责任、完善公民美德、提升民主品质，可以有效弥补和克服自由民主的不足和弊端。尽管西方审议民主具有理想化色彩，在实践中发展还不够充分，但它的理论具有合理的成分，而且在许多西方国家都进行了一些有益的实践探索，具有值得我国学习和借鉴的方面。我国积极借鉴人类政治文明成果，有力推进了社会主义协商民主的建设和发展。7OJ品论天涯网
   （四）坚持与选举民主一同发展、一体推进选举民主和协商民主作为当今民主的两种重要形式，既有区别又有联系，其二者不是相互替代、相互否定的关系，而是相互补充、相得益彰的关系，两者共同构成了中国特色社会主义民主政治的制度特点和优势。选举投票可以“一锤定音”，赋予和确保公民的意见表达，但以简单的投票方式很难确保最终决定的正确性、合法性。特别是选举民主强调“分”，以竞争性为核心原则，以赢者掌握话语权为决策方式，不利于共同体的团结和凝聚。协商民主是以平等讨论、理性协商为解决公共事务的民主形式，强调的是“合”，通过以非对抗性政治协商建构利益格局和政治秩序，有利于共同体的整合。把选举民主和协商民主结合起来，更能保障公民权利，提升国家治理能力。中国共产党始终把协商民主与选举民主相结合，一同发展、一体推进，有力推动了社会主义民主进程。新中国成立后，我国颁布了选举法，开展了中华民族有史以来的第一次普选活动，建立了人民代表大会制度。同时坚持保留中国人民政治协商会议，就国内外重要事项和重要人事安排同各民主党派、无党派人士进行协商。改革开放时期，中国共产党把协商民主与选举民主并列为我国社会主义民主的两种重要形式，极大地保障了人民民主权利的实现，推动了决策的科学化、民主化。中国特色社会主义进入新时代，中国共产党明确提出“协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计，同选举民主相互补充、相得益彰”。正是因为坚持与选举民主一同发展、一体推进，我国协商民主建设才得以有序推进、发挥重要功能。7OJ品论天涯网
  （五）把协商民主纳入国家治理之中国家治理是运用公共权力对社会进行管理的过程。人们组成国家、对社会治理的目标价值是实现“良好治理”的“善治”，而实现善治，则需要民主、法治、道德等多种治理方式。任何一个国家的治理，如果不能综合运用各种治理方式，过于强调一种治理方式，就可能带来社会问题。现在西方国家治理出现的问题，很大程度上与过于依赖民主特别是选举民主有着不可分割的关联。西方国家治理模式把民主等同于选举民主，把选举民主作为衡量一个国家治理效能的根本标准， 在这种模式指导下极易形成“选举越频繁、选举越直接，治理效能就越高，也就越具有合法性” 的思维定式，因而不可避免地出现了各种“选举病”。作为民主的重要形式，协商民主是一种有效的国家治理方式。协商民主既有利于发挥国家利益、公共利益至上的国家情怀，以化解人民内部利益诉求、政治诉求不一的矛盾，又注重尊重不同利益主体和政治团体的合理诉求，在坚持统一性与多样性中增强国家治理的合理性、科学性、人民性。发展协商民主，需要把协商民主纳入国家治理的大视野中审视。新中国成立70年来，我国将协商民主纳入国家治理的视野之中，既将其与选举民主等民主形式相结合，还将其与法治、德治等治理方式相结合，使我国既实现了良好的国家治理，又稳步推进了协商民主的发展。7OJ品论天涯网
    三、未来展望：把协商民主制度优势更好转化为治理效能7OJ品论天涯网

为人类政治文明作出更大贡献是中国共产党的强烈历史使命和责任担当。习近平总书记在党的十九大报告中强调 ：“我们完全有信心、有能力把我国社会主义民主政治的优势和特点充分发挥出来，为人类政治文明进步作出充满中国智慧的贡献！”社会主义协商民主是具有独特优势的民主制度，是中华民族为人类探索建设更好社会制度而贡献出的中国智慧和中国方案。当然，我国社会主义协商民主制度还不是尽善尽美、成熟定型的，还没有完全转化为国家治理效能，而且制度优势也不会自动转化为国家治理效能。新时代需要推动我国协商民主制度更加成熟更加定型， 进一步强化制度执行力，把制度优势更好转化为治理效能。7OJ品论天涯网
   （一）完善和发展协商民主制度当前，我国协商民主制度优势转化为治理效能的主要障碍是协商民主制度不够健全和完善。协商民主包括协商参与者、协商内容、协商过程、协商结果等基本要素。因此，需要围绕“谁来协商”“协商什么”“怎样协商”“协商结果如何”等问题，形成协商民主的完整制度程序，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。7OJ品论天涯网
    一是完善协商主体参与机制。协商民主首先要确定谁来参与讨论。作为民主的一种形式，协商民主意味着作为共同体之一的每个人都有参与协商的机会。习近平总书记强调：“涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。”但除基层协商有可能每个人都参与外，其他大范围内的协商，让每个人都参与比较困难。如果不能让每个人都参加协商， 就必须选代表。协商参与者的代表，要有代表性。这就涉及共同体人群划分的问题，要把区域代表、界别代表结合起来，建立尽可能反映共同体的人员结构。代表的产生方式，既可以由选举产生， 也可以由抽签产生，或者协商产生。但无论哪种产生方式，都要提前确定好产生机制，确保其产生的公正性。同时，还要使产生的代表具有一定的协商能力，以确保协商质量。7OJ品论天涯网
    二是完善协商内容确定机制。任何社会的治理，都不会对所有公共问题进行讨论协商。这就需要确定哪些问题需要协商，哪些问题不需要协商。社会公共问题的协商，可以参照中国共产党集体决策制度，对“凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用”，这“三重一大”必须经协商讨论作出决定。同时，一次协商会议讨论的内容不宜过多，一般应坚持一事一议的原则， 以确保讨论协商的充分性。7OJ品论天涯网
    三是完善协商运行程序机制。程序是人们从事一定活动的方法和步骤，程序化是指为了实现民主的目标所采取的一些方法、措施、步骤以及相关的规定。程序是否合理、公正是衡量民主制度是否健全的重要标志。协商民主必须有一套原则、规范、程序，以确保协商讨论有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。“民主的真正价值显然不是取决于多数人的偏好，而是取决于多数人的理性。在众口难调的状况下，程序可以实现和保障理性。”要按照科学合理、管理有序、简便易行、民主集中的原则，加强协商活动的程序设计，完善协商的主持人制度，制定协商参与人发言时间、顺序和要求等规则，以及协商记录和结果的撰写整理等，以确保程序的合理性、公正性。7OJ品论天涯网
    四是完善协商结果反馈机制。协商民主不是装饰品，不是做做样子的，而是要把协商结果运用到治国理政之中，实实在在地解决问题。如果缺乏反馈机制，协商结果就有可能无法影响决策过程，协商民主也就成了走走形式的“虚假民主”。要使协商结果发生实质意义，必须进一步完善协商成果采纳、落实和反馈机制，在规定的时间内必须对议案实施情况进行反馈，对于已经实施的议案应当说明实施情况，不能实施的议案应当说明理由，并与方案提出者共同商议对策。7OJ品论天涯网
   （二）加强协商民主制度执行力制度的生命力在于执行。要把协商民主制度优势更好地转化为国家治理效能，就必须强化协商民主制度的执行力，推动决策科学化、民主化、理性化。党的十九届四中全会《决定》指出：“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督， 坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。”这虽然是对整个中国特色社会主义制度执行提出的要求，但协商民主制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，对协商民主制度无疑也具有重要指导意义。7OJ品论天涯网

一是坚定协商民主制度的自觉自信。坚定制度的自觉自信，是尊崇制度、遵守制度、执行制度、维护制度的前提。在我国，协商民主实践在很多情况下是由党和政府发起的，由领导干部主动作为。可以说，各级党委和政府以及各级领导干部在加强协商民主制度执行力方面起着关键作用。因此，各级党委和政府以及各级领导干部要带头维护协商民主制度，作协商民主制度执行的表率。同时，还要在全社会加强协商民主制度的宣传教育。民主制度的建立和完善，从根本上取决于民众的民主意识、民主素养。邓小平同志在1980年8月18 日的《党和国家领导制度的改革》讲话中强调：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”因此，要弘扬法治精神、制度文化、民主意识、参与意识，引导广大人民群众坚定协商民主制度自信，增强协商民主制度执行的自觉性，不断提高广大人民群众协商讨论的能力素养。7OJ品论天涯网
    二是构建协商民主制度执行的监督机制。加强制度执行力，既需要各级党和政府以及各级领导干部的自觉主动，也需要外力的监督。人民是无处不在的监督力量，是监督的主体。要调动广大人民群众监督协商民主制度执行的积极性，让人民来监督制度执行，让制度真正落地落实。要增强协商民主运行的公开透明程度。“如果在民主国家中，不论间接或直接民主，有治理权的公民处于一无所知的状态，要想治理好这个国家是不可能的。”只有公开透明的讨论协商，才能防止“暗箱操作”，才能增强公共决策的合法性。要创新监督方式方法， 积极运用互联网、手机等现代科技手段加强对协商民主运作的监督。7OJ品论天涯网
    三是健全协商民主制度执行的问责机制。动员千遍，不如问责一次。有些地方、有些部门之所以不执行协商民主制度，很大程度上是因为不执行行为未被问责。加强协商民主制度执行力，要求健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，让制度的威力充分释放。要推动问责制度化程序化，把协商民主制度执行力作为对领导干部考核的重要依据，让对协商民主制度执行比较好的干部得到提拔重用。要加大监督检查力度，定期开展协商民主制度执行情况督促大检查，推动提案的办理，对已被承办单位列入规划拟逐步落实的提案要跟踪督办；要制定相关奖惩规则，对于协商民主制度执行好的地方、部门以及领导干部要给予表彰，对于协商民主制度执行不力的地方、部门以及领导干部要严肃查处、严肃问责，不能让协商民主制度成为“稻草人”“纸老虎”，不能让领导干部把协商民主变成装点门面的工具。7OJ品论天涯网
  （三）完善人民政协专门协商机构制度人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。党的十九届四中全会《决定》强调：“完善人民政协专门协商机构制度，丰富协商形式， 健全协商规则，优化界别设置，健全发扬民主和增 进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的 程序机制。”作为协商民主的专门机构，人民政协只有“专”出特色、“专”出质量、“专”出水平，才能更好地发挥功能作用和特色优势。完善人民政协专门协商机构制度，就是要发挥人民政协作 为政治组织和民主形式的效能，更好地提升国家治理体系和治理能力现代化。7OJ品论天涯网
    一是要优化政协界别设置。界别是人民政协的鲜明特色，是不同于人民代表大会制度的重要标志。人民政协界别设置交叉重复、包容性不够的现象还比较突出。要优化界别设置，不断扩大团结面、增强包容性，最大限度地吸纳不同阶层、不同利益群体的代表，扩大社会各界有序政治参与，更广泛地密切联系群众，增进社会各阶层和不同利益群体的和谐。7OJ品论天涯网
    二是要完善政协委员产生管理机制。政协委员是各党派团体和各族各界的杰出代表，他们代表各界群众参与国是、履行职责，责任重大、使命光荣。要完善政协委员的产生方式，严把“入口关”，让“懂政协、会协商、善议政，守纪律、讲规矩、重品行”的人成为政协委员；要加强对政协委员的服务管理，不断提高政协委员的能力和水平；要完善政协委员的退出机制，对于那些不能履职尽责， 严重违反政协章程或全体会议和常务委员会会议决议或决定的委员，依据情节轻重给予警告或撤销委员资格的处理。7OJ品论天涯网
    三是要完善人民政协工作制度。人民政协工作制度是人民政协制度的“牛鼻子”，健全的工作制度是人民政协制度更加成熟更加定型的重要体现。要坚持党委会同政府、政协制定年度协商计划制度。要坚持调研于协商之前、把协商互动列为必要的环节，完善协商的程序规范；要探索中国共产党同各民主党派、无党派人士民主协商的形式，提高政协协商水平。7OJ品论天涯网
    四是完善市县政协制度。按照人民政协章程的规定，政协组织设置到市县一级。市县政协属于政协的“一线”，但又是最薄弱的层级，不仅基础工作存在薄弱问题，而且人员力量也不足。完善人民政协专门协商机构制度，必须重点解决市县政协薄弱的问题。要推动市县党委把政协工作纳入重要议事日程，积极全力支持政协工作，接受政协民主监督，主动解决实际问题，为政协履职创造良好环境。要健全协商平台和委员履职载体创新机制，推广地方政协建立“委员之家”“委员履职小组”等协商方式，更好发挥政协委员在基层治理中的优势 ；要聚焦聚力，围绕中心工作和民计民生等热点、难点、焦点问题进行专题协商，做到协商于民、协商为民。7OJ品论天涯网
    五是推动政协协商与其他协商民主制度的衔接。要加强政协协商同其他协商特别是政党协商的衔接，形成协商民主的“合力”。“政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。”政协协商与政党协商，既有区别又有联系。做好统筹协调工作，每年制定协商计划时，统战部门、政协组织、民主党派之间应加强沟通联系，确保政协协商与政党协商有关活动在协商议题、时间等方面的有机衔接。7OJ品论天涯网

文献来源：《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2020年第5期7OJ品论天涯网

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