21世纪的世界政治以三场时代危机为开篇。2001年“9·11”事件、2008年全球金融危机和2015年欧洲难民危机接连冲击了以新自由主义为价值基础的西方世界的政治秩序。西方国家的国内政治首先出现了不同程度的右翼化、保守化转向，规模空前的民粹主义抗议浪潮和日渐加重的伊斯兰恐惧症分化了其国内社会结构，削弱了其国内政治共识，西方国家的治理能力不断被诟病。紧接着，西方国家内部的政治动荡产生了辐射效应，引发了前所未有的“跨越全球的显著而且大规模的抗议活动”。由民粹主义引领的极端保守主义思潮为全球性抗议活动提供了观念动力。这股思潮生成了足以逆转国内政治和国际政治的潜在力量，带来了西方国家国内政治极化、国家间负面互动等紧张状态。
国内政治与国际政治总是以某种方式连接在一起，对这种连接的观察和讨论有很多维度。21世纪的西方民粹主义浪潮揭示了从政治思潮视角进行讨论的必要性和可行性。民粹主义是一种足以激发极端行动的政治思潮，具有强大的、可能改变权力结构和制度安排的观念力量。当前，有必要在西方民粹主义浪潮汹涌而来之时对世界政治进行重新解释，在世界政治研究中，同时要重视西方国家国内政治和观念变量的影响。本文旨在对民粹主义思潮如何影响世界政治变迁进行初步讨论，具体考察民粹主义思潮是如何连接西方国家国内政治过程与国际政治过程，进而开启世界政治的重构进程。
一、价值观转向：集体不安全感与民粹主义的右翼化
与其他政治思潮一样，民粹主义本质上是国内政治经济变迁的产物。丹尼·罗德里克（Dani Rodrik）认为，民粹主义就是全球化力量进入一国国内社会层面造成社会分化而产生的一种政治反弹。这场当代人正在见证的西方民粹主义反叛运动，本质上是一种反自由主义的民主反叛。用哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lasswell）的话来说，民粹主义时代是“民众的叛乱”的时代，它将人民群众的情感置于政治事件中最显著的位置。对于各国执政精英来说，避免或平息“民众的叛乱”是一项攸关生死的政治使命，它要求任何旨在消除不良状况的国家治理必须得到普通民众的支持，要求任何旨在重新强化国家凝聚力的社会价值观念必须得到普通民众的认同。
在西方国家，历史上的民粹主义思潮受到国内经济因素的强烈影响，主要回应民众对经济平等和分配正义的诉求。全球化时代的民粹主义同样受到贫富分化和不平等问题的刺激。例如，2008年全球金融危机之后，欧洲国家的财政紧缩政策催生了追求平等分配的左翼民粹主义，同时桑德斯在美国也掀起了一场社会民主主义性质的左翼民粹主义运动。然而，由于新自由主义政策的影响，市场和资本、跨国公司和超国家组织得以渗透进国内政治过程，使得民众与国家、国家与国家之间的关系变得紧张起来。越来越多的普通民众相信，经济不平等问题与国家照看民众的意愿和能力下降有关，而正是全球化干扰了国家的意愿、削弱了国家的能力，并且带来了更为严重的文化与价值冲击。阿尔琼·阿帕杜莱（Arjun Appadurai）认为，全球化一直在削弱民族国家，使其最终沦为民族共同体的幻想，成为国家实现全面统治的最后的文化资源。这种对国家能力的担忧在西方社会滋生了一种深刻的集体不安全感，极大地助长了以反移民为核心的国家保守主义和单一民族国家认同，进而孕育了右翼化、保守化的民粹主义思潮。
全球化时代的集体不安全感存在于西方社会深刻的身份政治或文化战争中。肯·乔威特（Ken Jowitt）从后冷战的世界秩序中看到了边界的重新划分和身份认同的重新塑造，以及冲突的泛滥和不确定性的大幅增加。民众从“9·11”事件与恐怖主义、金融危机与福利锐减、难民危机与消失的国界等现实关联中感受到了国家的危机、身份的危机和生存的危机。财富、尊重和安全是社会成员的普遍目标，但是接连的危机冲击严重动摇了人们追求这些目标的信心。马克斯·韦伯（Max Weber）认为，人类是文化动物，有着对世界采取某种特定态度和赋予世界以意义的能力和意愿，焦虑感和不安全感是一种对世界的悲观态度，更包含有改变现状、改变秩序的强烈意愿。拉斯韦尔分析过世界政治与个体不安全感之间的复杂关系，认为在工业革命的影响下，剧烈的社会变迁导致人们丧失了对传统权威或价值的认同。他认为，由于个体被剥夺了人身安全感，没有归属感，因而造成了普遍的焦虑，相信观念、心理对政治过程具有决定性意义。如果当前的政治经济体系无法充分缓解大众的焦虑感，大众就会去寻找少数群体作为替罪羊，宣泄其憎恨，同时也会听信别有用心的在野精英的蛊惑，为其反建制的政治方案背书，结果导致“‘怨恨政治’成为国内政治甚至国际政治中攫取权力的有用工具”。在西欧和北欧，这种由集体不安全感驱动的“怨恨政治”表现为本土主义、排外主义和极端种族主义的日益上扬。关于外来移民挤占公共服务资源、削弱本土文化价值观，难民涌入威胁本土公共安全等种种假定或判断刺激了欧洲民众的排外情绪。从社会层面上看，美国历史上多项限制移民进入的政策行动也是源于普遍的不安全感，“这种普遍的不安全感的产生是由美国在世界的新角色和自身内在的改革所引起的”。在当今时代，美国人普遍的不安全感来自移民涌入带来的文化与身份危机，本质上是对外部世界的不信任，从而产生了一种强烈的寻求归属和自我保护的大众心理需求。从这种意义上看，民粹主义思潮是本土集体活动与外部社会文化相互冲突的结果，它建构了完全不同于自由主义、社会主义的价值观念，为民族、宗教和部落等身份政治的卷土重来打开了大门。
21世纪的西方民粹主义唤醒了政治文化中更保守化、更本土化，因而更加孤立和排外的价值和观念，它在强调上下对抗的阶级政治的同时更加关注内外对抗的族群政治，从激进主义的左翼日益走向极端主义的右翼。从根源来看，复兴的民粹主义思潮之所以具有更鲜明的右翼化和保守化色彩，与它从民族主义那里获得的意识形态资源密切相关。安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）认为：“民粹主义几乎哪里都存在，但其中的极端分子往往会引起危机。在某种意义上，他们大多是民族主义者和欧洲怀疑论者。”民粹主义与民族主义的合流造就了一种被称为民族民粹主义或右翼民粹主义的极端形态，为21世纪西方国家极端保守的国内意识形态确立了三个核心诉求。
首先，强调外部威胁的严重性。民粹主义和民族主义都具有触发对抗性政治的意识形态力量，前者将建制派精英视为敌人，后者将“非我族类”视为敌人。拉斯韦尔指出：“要能持续进行进攻，就必须有敌人的存在，有时在国内能找到这种敌人，即垄断者、资本家或华尔街的投机商，更常有的是无意识的心灵把某种国外威胁作为攻击的靶子。”由于移民的大量流入和难民问题的出现，本国族群感受到前所未有的身份危机、文化危机，对出台宽松移民政策的自由派精英以及抢夺饭碗和福利的外国移民持敌视态度。从美国的特朗普执政、英国的脱欧成功、法国的“黄背心”运动，再到欧洲国家右翼民粹主义政党的集体崛起，都可以发现适宜民粹主义与民族主义合流的社会土壤。在西方，一系列表达民粹主义和民族主义诉求的事件成为对任何外部事物表达愤怒的象征。从反犹到仇视有色人种、穆斯林群体和其他少数族裔，社会积怨的表达都是对外的、情绪性的。尽管由白人群体主导的西方社会运动也有着工薪阶层和底层民众反对社会不公的左翼色彩，但是这种纵向反抗越来越让位于由本土主义和排外主义价值观推动的横向反抗。
其次，强调以国家为中心的整体性利益。西方实践表明，民粹主义崇尚威权主义和国家主义；民族主义参与了现代国家的建构过程。二者对国家都有着坚定不移的忠诚，坚信国家在意识形态中居于决定性地位。二者的合流是对国家权力、国家利益受到全球化削弱和外部威胁的回应，它们合力将本土优先的甚至是排他的本民族利益偏好打造成新的国家利益，合力修正开放多元的自由主义对外战略。民粹主义最初的目标是追求平等权利和分配正义，将实现平等公正寄望于强大的国家。与此相似的是，“民族主义浪潮有时以对平等的需求为名而兴起，并扩大成为对异质文化者拥有霸权的帝国主义需求”。特朗普的“让美国再次伟大”和其他民粹主义领导人的“本国优先”主张都是打着国家利益的旗号来推行排外主义、孤立主义的反全球化理念。有“法国特朗普”之称的法国极右翼总统候选人埃里克·泽穆尔（Éric Zemmour）以“大规模移民是国家的厄运”为竞选口号，宣称日益加深的“伊斯兰化”使“我们的国家处于危险之中”。与传统的民族主义或民粹主义不同，民族民粹主义不再用狭隘的民族观念或阶级观念来解释国家面临的危机，而是将民族与人民结合起来，为其国家观进行道德辩护。
再次，重视价值观念的能动性力量。长久以来，观念因素在国内事务和国际事务中的影响被普遍低估。尽管自1980年代新现实主义和新制度主义兴起以来，观念因素在新功利主义的框架下得到了考虑，但人们仍然只强调其工具性，即观念对于追求物质利益的个体单位的意义，而轻视了价值观念对于政治行为体的能动作用。事实上，观念、认同和价值能够帮助行为体聚合偏好和诉求，进而影响集体行动和政治制度。海伦·米尔纳（Helen Milner）认为，政治行为体的价值偏好相比于制度结构更具根本性，因为制度只有同偏好结构结合在一起时才是重要的。在历史实践中，观念超越利益或制度而作用于人类行动的事实比比皆是。弗里德里希·席勒（Friedrich Schiller）曾这样描述17世纪的欧洲宗教战争：“很少有人会自愿为国家和诸侯的利益而战，而为宗教则商人、艺术家和农民均会乐于拿起武器。……为了宗教，人们甘愿献出财富和鲜血乃至放弃尘世间的所有希望。”在21世纪，身份政治、认同政治或信仰政治集结了推动政治变迁的巨大能量。极端排外的民族民粹主义对价值观、意识形态建构有着强烈依赖，强调种族、宗教甚至语言等方面的文化差异，在具有差异性认同的群体之间挑动各种文化冲突。
二、政治过程重塑：民粹主义的影响
人类生活模式的变迁趋势与两个结构密切相关：一是社会利益结构；二是国家制度结构。这两种结构的相互作用影响着地方、国家和世界等诸层次的人类活动。西方国际关系学界在辨析外交政策中的国内和国际因素时，对“是社会利益重要，还是国内制度更为重要”的问题进行过争论，各方均认为二者需要以某种一致的方式纳入考虑。制度取向的研究者认为，价值与利益偏好无法为政治变迁提供充分的解释，他们相信社会事实的存在需要人们所建立的制度加以支撑和维系。然而，在全球化的冲击下，无论是在工业化的西方，还是欠发达的第三世界，“现有制度在制约和调节紧张与冲突方面的无能为力将鼓励人们尝试新的制度安排”。全球化对西方国家国内政治的最大影响是改变了其社会利益结构和价值共识，尤其是带来了贫富分化和身份危机。作为回应，民粹主义从主流族群的不满和焦虑中形成新的价值观念和政策诉求，要求变革新自由主义的全球化政治经济秩序，并通过参与西方国家国内政治过程去影响公共政策。
民粹主义思潮将新的利益诉求与价值偏好输入西方国家国内政治过程，对“国家—社会”关系、政党政治格局和公共政策的制定均产生了重大影响。其一，民粹主义强化了西方国家国内政治结构的社会主导性。所谓国内政治结构，一般指国家的政治制度、社会结构以及结合政治制度与社会结构的政策网络。从构成上看，虽然决策组织处于政治结构的中心地位，但是国家与社会关系，或者说与国家相对的社会力量，对政治结构具有决定性影响。“一国的国内秩序在结构上涵盖了政治社会运行中的机构与惯例、规则与程序，以及深嵌于政治文化中的价值与观念。”彼得·古雷维奇（Peter Gourevitch）辨析了“强国家—弱社会”的国家主导型结构、“弱国家—强社会”的社会主导型结构。民粹主义的历史实践表明，它更容易在社会主导型结构中出现，因为反建制政治在一个“强国家—弱社会”的结构中很难生成，强大的国家有足够的手段来控制可能分化国家的社会力量。在制度力量疲弱而社会力量强大的政治结构中，社会运动频发，激进思潮高涨，民粹主义通常是易发现象。在全球化背景下，随着西方国家国内民主诉求的高涨和外部经济社会压力的升级，尤其是经济不平等和身份危机等现实问题的不断刺激，民粹主义思潮更有机会煽动社会力量对建制派精英发起冲击，利用社会不满形成民意压力，强化民间社会对国内政治结构的干预和主导。如果说传统的民粹主义强化了国内精英与社会民众之间的对立关系，那么在全球化的冲击下，得到民族主义滋养的民粹主义还进一步突显了本国与他国、本国与国际体系之间的对立关系，通过塑造排他性的政策偏好来影响本国的对外政策选择和国际权力发挥。
其二，民粹主义通过参与政党竞争进入政治过程，导致传统政党格局发生松动。卡斯·穆德（Cass Mudde）认为：“民粹主义浪潮是对数十年非民主的自由主义政策的一种非自由民主的回应。”全球化给西方国家的国内政治带来了分配不公、身份危机、民主赤字等问题，加剧了民众对建制派精英的怨恨和对主流政党的失望。这种怨恨和失望促成了民粹主义政党在选举中的成功。自2010年开始，西方各国对民粹主义政党的支持率已经达到了1960年以来的历史最高水平。2017年，欧盟国家的民粹主义支持度达到19%，并保持着持续上升的趋势。罗德里克以一种“供给—需求”范式来解释欧美主流政党的溃败和极端民粹主义政党的崛起。他认为，欧美的主流政党选择从供给侧发挥政治作用，即先于社会行动进行解释性叙述，引导社会关注特定的纲领性方向，但是很少有明确的解决方案或有效的政策措施来应对民众的不满和担忧；不同的是，处于边缘地位的民粹主义政党基于政治动员的考虑，积极回应社会民众共同关注的现实议题，力争与需求方产生共鸣。欧美主流政党的选民流失实际上是其回应能力衰退的结果，也是中右、中左的话语动员失去吸引力的结果。这种变化为身份政治和民粹主义话语提供了巨大的动员空间，反全球化、反移民、反欧盟等政策议题成为边缘和极端的右翼民粹主义政党扩大政治影响的话语工具。为了迎合民众，一些欧洲右翼民粹主义政党甚至提出了左右混合的政策纲领，即在社会文化上坚持反移民的右翼立场，而在政治经济上偏向左翼的立场，要求加强公民福利待遇和扩大民主参与的政治权利。约翰·朱迪斯（John Judis）观察到近年来欧洲右翼民粹主义政党的灵活策略，发现这些政党正在改变反税收、反政府干预的立场，部分采纳了社会民主主义的左翼主张，也开始反对新自由主义、支持福利国家，比如在法国，“勒庞的国民阵线成为了福利国家的捍卫者”。在西方国家，政治策略的灵活调整提高了民粹主义政党的社会支持度，使其对传统政党格局的冲击更为持久有力。就当前而言，尽管欧洲国家的民粹主义政党并没有发展到足以取代主流政党的程度，但是它们的得票率、在议会中的地位都有了根本性的改变，为传统政治秩序和公共政策选择带来了重大挑战。在美国，虽然民粹主义的制度化渗透缺乏欧洲多党制之下的政党政治路径，但是这种渗透所造成的社会裂痕和政治极化在很大程度上改变了两党政治格局，使两党在其国内议题上越来越难以达成共识。
其三，民粹主义全面参与西方国家的政党、选举和议会等活动，向政治过程输入政策偏好。政治学研究通常关注国内政治中多元行为体及其竞争或合作的政策偏好，认为国家政治很少是只有单一政策制定者的完全等级制，尤其是在以民主政体自居的西方国家，立法机构与行政机构共同影响政策制定，执政党、执政党联盟和反对党在政策制定过程中常常处于竞争状态，形成某种“否决型体制”。但是，国际关系的现有理论对国内政治的理解有所不同，它倾向于将国家视为单一行为体，“国内政治常常被视为按照等级制度原则来组织的，在国内政治的顶端有一个单一的行为者来行使最终的决策”。米尔纳对此提出了质疑，认为一国内部是多头政治，由具有不同偏好的行为体组成。以此为前提，她提出了一个解释国内力量如何对国际政治产生影响的简约模型，强调国家内部偏好和政治制度的差异对国际政治的重要影响。西方民粹主义的反建制政治反映了国家内部价值偏好存在差异的事实，更反映了多元行为体之间政治角力的复杂性。在政策制定过程中，国内行为体拥有四种关键力量：发起和设定议程的能力、修正政策提议的能力、批准或否决政策的能力、付诸公决的能力。不同国家的民粹主义政党及其支持者程度不同地拥有这四种力量，尤其是在发起议程、否决政策和推动公决方面。乔治·塞布里斯（George Tsebelis）关注作为“否决角色”的国内行为体，认为随着这些行为体数量的增加、偏好的分化和内部一致性的降低，决策的困难程度也将随之提高。在西方国家，民粹主义在内政外交的决策过程中扮演着影响广泛的否决者角色，它对新自由主义和全球化的反对不仅在国内掀起了有偏向性的政治动员，而且在反移民、反建制等特定议题上结成政治联盟，直接影响了对外政策的偏好与选择。
对外政策服务于国家利益，但是西方国家内部各集团之间关于何为国家利益的认知常常是不一致的。在西方的政治实践中，政府和执政党基于国内政治目的来定义它们要追求的国家利益，制定相应的对外政策，例如，采取冒进或侵略性的对外政策行动来转移国内民众对经济困境或分配不公的注意，改善政府执政的舆论环境或影响选举结果。民粹主义政党对国内公共政策的影响集中于福利、税收、收入和就业等社会领域，极力推行以扩大国家干预、增加福利、提高就业率为目标的公共政策；在对外政策方面则主张脱钩和不合作，反对移民、反对自由贸易、反对国际规范。欧美民粹主义政党的国内政治动员充满着各种反全球化的诉求，它们通过社会运动、政党政治和议会活动进入国内政治过程后，继而将对外政策导向反对全球流动、反对跨国合作的保守主义方向。
三、世界性政治思潮的形成：民粹主义的外溢
民粹主义是一种受全球化外部刺激而形成的国内政治思潮，它在西方国家国内政治体系中塑造了反全球化、反自由主义的价值观念和政策偏好，是西方国家社会分化、政治极化的重要推手。同时，民粹主义通过日益保守化的对外政策对他国行为和国际体系作出响应，迫使这些国家出台本土主义、排外主义的对外政策，将保守化的内部议题外化到国际层次，作为结果，民粹主义思潮通过制度化的途径外溢到世界政治体系。2008年全球金融危机以来，从全球化中获利最多的美国和西欧国家，纷纷将其国内民粹主义压力向外转移，推行排他性和不合作的民粹主义对外政策和全球战略，对世界政治的力量格局和利益格局造成重大影响。“科学技术的进步和追求承认的人性诉求是世界政治变迁的根本动力。”民粹主义是追求承认的人性诉求中最为激进的部分，它在右翼化极端化的过程中触发了身份政治、宗教战争或文化冲突，呼应了国内主流民众的集体不安全感，也成为国家在世界政治中提升国家自主性、扩大国家利益的意识形态工具。
当今的西方民粹主义思潮并未达到颠覆美国主导的自由主义国际秩序的程度，甚至在各国自由派的围攻反击下还时有后退。但是，在以下三方面机制的相互作用下，这种解构性的国内政治思潮已不可避免地越出国界，发展成为对世界政治格局有着深远影响的世界性政治思潮。
首先，西方国家国内政治经济矛盾向外转移。自由主义者声称主张自由贸易的自由政府能够创造出一个良好的世界秩序。而民粹主义者则认为，全球化带来的是一个“失控的世界”，不仅没有创造良好的世界秩序，反而导致更加严重的经济不平等和身份危机。诺姆·乔姆斯基（Noam Chomsky）认为，新自由主义“只不过是少数富人为限制民众的政治权力和权利而进行斗争的现代称谓而已”，因此，在民粹主义者看来，全球化是造成国内贫富分化的罪魁祸首。在二战后的欧洲，当许多国家陷入严重的经济低谷时，外国游客、商人等会被本土居民视为一种威胁。中产阶级和工人们看不到自己能从外国人那里得到什么直接的好处，很容易推断出自己遭受了损失。而政治精英为了取悦国内选民，会选择转嫁国内经济矛盾和纾解舆论压力，于是积极塑造外部敌人，推行更加强硬的对外政策。在美国，特朗普的上台是美国传统制造业衰退和白人身份危机加剧的结果，两者都是全球化给美国带来的国内困境，在中下层白人选民将特朗普推上总统宝座之后，特朗普随即将这些经济与社会矛盾通过强硬脱钩的外交政策向外转移。
其次，世界体系中的中心国家反全球化运动的示范效应。在全球化的刺激下，民粹主义思潮在西方多数国家都不同程度地存在，但其对处于世界政治体系中心位置的美欧影响最为巨大。杨光斌指出：“中心国家政治发展所催生的政治思潮或话语体系，被中心国家作为事实性国家利益对外推广，甚至组织国际机制去传播其思想，从而使一种地方性知识或思想成为全球性思潮。”美国是全球化的主导国家，但“9·11”事件以来，其霸权地位难以为继，美国国内舆论普遍认为技术创新的扩散和资本的流向日益有利于竞争对手，加上维持全球秩序的巨大成本，越来越多的民众相信美国作为主导国家的优势地位遭到了严重侵蚀。这种国家性失落使得美国在右翼民粹主义国际化浪潮中冲在前面。受到“美国优先”理念的影响，由美国主导的“自由主义霸权秩序”的三大支柱，即美国超强国家实力、美国主导的国际制度、美国推崇的自由主义价值，都在不同程度上受到了冲击。美国政治的保守化也对许多国家的价值观念和政策取向产生了影响，尤其是特朗普推脱国际责任、强调国内利益优先等政策举措引发了重大的国际效应。“巴西的特朗普”“英国的特朗普”“法国的特朗普”等效仿者纷纷出现，许多国家通过内外政策的调整日益走向反全球化的保守主义方向。
再次，全球化对国家自主性的削弱。国家的对外行为本质上取决于国家体系内部权力配置的模式，这使得国际与国内的权力政治联系在一起。“在多头政治中，达成内部妥协至关重要，国际和对外政策就成为国内权力斗争和达成内部妥协的一部分。”双层博弈理论也认为，国内政治和国际政治都是以权力为中心的博弈过程，国内是批准博弈过程，国际则是谈判博弈过程，总体上是连贯一体的权力政治。古雷维奇探讨过国际体系如何制约国内政治，国内结构如何影响国家行为以及国内社会的重要性等问题。“全球的一体化和普遍的世界主义减少了过去那种对独立、身份和自主的感觉，推动许多国家让渡它们的部分主权，以便在一个竞争的全球市场中通过合作参与获得利益。”因此，以资本、市场为优先原则的经济全球化在某种程度上限制了国家对外部环境做出适当反应的能力，其连带的结果是国家自主权受限，国际或超国家机制获得更多影响国内权力分配的机会。在欧洲，欧盟机制对主权国家实际选择的约束是疑欧主义思潮和反欧盟社会运动出现的重要原因。如果国家的权力行使受到进一步约束，“最可能出现的后果是在国家社会内和国家社会之间，出现一个由契约、联合及互动构成的、摆脱政府机构中心政策有效控制的网络”。民粹主义生成于去中心化的国内社会网络中，但实质上是全球经济的国内政治后果。
因此，民粹主义思潮出现在治理危机、身份危机不断加剧的全球化时代，在西方造成了一种各个国家都在脱离控制、全球化正在崩解的意象。这种反全球化的世界性政治思潮带来了三种重要变革。在国家间关系方面，民粹主义思潮强化了对国家身份的认同，国家利益至上的政策偏好改变了国家之间的互动模式。“管理全球化意味着新政治领域的开辟，也会夹杂着治理与政治权力的重组。”由于缺乏有效的国内战略和全球战略来应对全球化带来的内外危机，主权危机、治理危机与身份危机不断加剧并日益交织。在国内极端势力的推动下，排他性的观念塑造和政策选择“将国家对外政策置于冲突和以邻为壑的思维之中，在国内和国际层次上双重内化‘我们’与‘他们’的身份差异”。全球化的衰退与民族民粹主义兴盛同时发生，二者共同削弱了国家间的相互依赖、相互信任，各种贸易摩擦、经济脱钩和政治冲突频繁发生，国家的行动目的或将回归“保持权力、增加权力和显示权力”。在此背景下，所谓积极参与国际政治甚至可能意味着在准备或卷入国家间某种形式的战争。
在国际机制方面，民粹主义思潮削弱了对国际制度与规范的信任。民族民粹主义在总体上对外部世界持不友好的态度，尤其是对贸易、移民或一体化议题持怀疑或敌对的态度，这种态度不仅影响了国家间的信任与依存关系，也影响了对处理这些议题的国际机制的信任。特朗普对国际组织和国际公约的排斥、“美国优先”观念对美国对外政策的主导等都具有明显的右翼民粹主义色彩，严重削弱了美国国内对国际合作和多边主义的信念。在各国的全球参与意愿不断下降的情况下，国际机制的功能很难发挥出来，结果将导致国家间权力博弈和利益竞争在相互怀疑和恐惧中加剧甚至失控。约翰·赫兹（John H. Herz）指出，从相互怀疑和相互恐惧中滋生的不安全感迫使国家为寻找更多的安全而进行权力竞争，由于完全的安全始终无法最终求得，这样的竞争只能导致自我失败。国际机制被削弱，不仅会导致国家内部更加强烈的集体不安全感，还会使国家在世界体系中重新陷入无解的“安全困境”，进而军备竞赛加剧、战争风险激增。
在全球价值共识方面，诸如新自由主义、多元文化主义、全球主义和世界主义等支撑全球化的意识形态受到了民粹主义和民族主义的联手攻击。民粹主义与全球化的对立关系说明，国内民主政治与全球资本市场之间存在难以调和的矛盾。罗德里克认为，为解决这一矛盾，国家有三种选择：一是限制国内民主而赢得国际市场竞争力；二是限制全球化以建立国内民主政治的合法性；三是以国家主权为代价追求民主全球化。第一个选择是新自由主义所需要的，第二个选择是典型的民粹主义选项，第三个选择与主流的主权观与民主观不符，这种无视国家利益的选择不具有现实性。但是，不管如何选择，国家都不可能同时拥有全球化、民主和民族自决。民粹主义对内追求民主与平等，对外要求主权与自决，将全球文明视为对本民族文化的威胁，反对相互理解、相互包容的文化沟通和文明对话，因此落得一个狭隘、极端和自私的名声。然而，在民粹主义的本土至上价值观影响下，地方性、族群性的认同政治不断要求扩大行动空间。地区分离主义、极端民族主义等意识形态侵入国内和国际政治过程，国家主义、地方主义伦理正在超越全球主义和世界主义伦理。
四、世界政治体系重构：民粹主义的推动力
进入21世纪以来，科学技术的进步带动了发展驱动力的结构性转移。随着传统制造业的衰微和人工智能的迅速发展，以及发展不平衡、分配不公平的日益加剧，世界经济与政治格局发生了前所未有的变化。与历史上的任何时期一样，世界性变迁的推动力都首先来自国家内部，21世纪的世界政治变迁在很大程度上源自民粹主义引领的国内反全球化力量。民粹主义思潮是造成国内经济与社会变迁的强劲推手，尤其是与民族主义合流之后表现出更强烈的防御性、排他性，其政治影响达到1930年代以来的最高点。英国左翼政治学家尚塔尔·墨菲（Chantal Mouffe）在其新著《为了左翼民粹主义》（For a Left Populism）中宣告“民粹主义时刻”的到来，意指当代西方新自由主义霸权秩序的危机时刻。事实上，金融危机、欧债危机、茶党运动、特朗普当选、英国脱欧和欧洲难民危机等一连串“民粹主义时刻”为西方世界打造了一个前所未有的民粹主义时代。在这个时代大潮当中，世界政治格局的重构已不可避免，以下重大变革宣告了这一重构进程的开启。
首先，国内政治在世界政治中的影响力迅速上升。国际关系学界并不否认国内政治秩序对国家对外行为有着重要影响，但是传统研究没有对其给予足够的重视。米尔纳认为，国际关系研究的重要范式如现实主义和新制度主义都忽视了国内政治作为国际关系的关键部分的重要作用。国内因素而非国际事件是国家对外行为的根源的观点并不新鲜，古希腊历史学家修昔底德早已观察到，发生在希腊城邦中的事情要比城邦之间的互动更多地塑造它们的外部行为。现代国际关系理论在解释所谓“安全困境”时也认为“国家往往是国际不安全的主要根源”，因为国家为了国内政治的需要可能会采取激怒他国的对外政策。卡列维·霍尔斯蒂（Kalevi J. Holsti）认为，不能假设战争问题只是国家间关系的问题，因为国家间的安全越来越取决于这些国家内部的安全，“当代政治与未来政治的问题本质上是个国内政治问题。”罗伯特·基欧汉（Robert O. Keohane）曾对“9·11”之后的国际关系学争论提出了批评，认为分析美国遭受攻击的后果，不仅需要抓住权力结构因素，还需要抓住主观信念的变化及其对战略的影响，必须考虑不同思想流派强调的世界政治因素，即探究国内政治与国际政治之间的联系。因此，要理解世界政治的当代变迁，应高度重视国内政治过程的关键性作用。
民粹主义思潮是21世纪西方国家国内政治分析的重要议题，突显了这些国家不断加剧的国内政治过程的对抗性、多元性和不确定性。对民粹主义现象的解读，要求突破将国家作为单一分析单位的传统认识，不仅要关注行政机构、立法部门、官僚机构、政党及利益集团在国内政治过程中的不同作用，及其对本国对外政策的不同影响，更要关注作为反建制力量的民粹主义政党及其广大支持者对国家对外政策的主张和影响。民粹主义在国内政治中强调分配正义和身份安全的价值理念，形成保守性、排他性的对外政策偏好，这既削弱了本国在国际事务的参与愿意和对国际制度建设的投入程度，也妨碍了本国与外部世界的正常关系，削弱了地区性或全球性规范的功能发挥。因此，民粹主义思潮对当前自由主义世界秩序发起的种种挑战表明，世界政治研究应该从国内出发，充分考虑国内政治过程的复杂变迁。
其次，价值观念成为推动世界政治变迁的重要动力。现实主义权力政治理论从严格的理性主义出发，将国家视为世界事务中最重要的行为体，强调国内政治与国际政治的区别，忽视甚至拒绝承认在国内政治中起重要作用的观念与制度也可能对世界政治产生影响。然而，现实主义理论很难充分解释民粹主义如何同时作用于国内政治和国际政治，身份政治又如何超越阶级政治成为反建制的主力。戈尔茨坦和基欧汉考察了观念影响对外政策的因果路径，认为观念可以帮助人们确定偏好，起到“路线图”的作用；观念可以起到将个体行为者集中到一起的“聚焦”作用；观念可以通过制度化路径影响政策选择。杨光斌探讨了政治思潮影响世界政治变迁的内在机制，认为是国内需要催生了政治思想，诱发国内政治经济秩序的变迁，中心国家成为政治思想对外传播的主要推手，政治思想在改变世界秩序的同时，塑造了新的国际关系。围绕特定价值偏好、政治理念而形成的国内政治思潮，通过制度化路径进入政治过程，影响对外政策和国际战略；与此同时，世界政治经济的变迁又为国内政治过程输入新的偏好与理念。因此，从国内到世界是连贯和循环的政治过程，观念与价值在其中起到了触发和驱动变迁的作用。
民粹主义取代自由主义、社会主义成为变革的动力，这是21世纪西方国家国内政治与国际政治变迁的新趋势。这一趋势使得国际政治研究面临范式更替的挑战，即既要充分考虑国内政治过程的作用，更要考虑价值、观念和意识形态的作用。从这个意义上说，世界政治在概念上要比国际政治更能容纳这两种作用的发挥。“真正把世界联系起来并形成‘世界政治’的，是以意识形态为核心的某种政治思潮——由意识形态（包括宗教）理论驱动而形成的一种趋势性的政治现象。”民粹主义与自由主义、社会主义等一样，都强调观念从社会变迁中生成，认为社会结构塑造行为体的身份与偏好，也塑造其观念与行为。尽管民粹主义只是一种内核空洞、体系松散的价值观念，但是它追求一种非自由主义的世界政治秩序，通过与民族主义的合流，建立了一套用于重塑国家权威和修补既有秩序漏洞的价值符号和行动规范。当前右翼民粹主义对自由主义世界秩序的挑战能否成功，结果尚未可知，但是，观念的强大力量已经显现。民粹主义要求返回民族国家、追求本国利益优先的保守主义价值观念正在修改世界政治的演进方向。
最后，反体系运动将对世界政治体系产生持久的冲击。世界政治是一种时而动荡、时而稳定的体系性运动，受到特定时期的国内政治与国家间政治的影响，是政治、经济和文化因素共同的结果。1980年代以来，经济全球化并没有带来一个真正稳定的世界政治体系，新自由主义也没有在观念和制度上将世界整合到某种统一体系内，反而导致了国家内部严重的贫富分化和身份危机，甚至“在国家之间也存在相对剥夺的国家意象”王正毅指出，资本主义世界体系只能惠及少数人，多数人对此抱有抵制情绪；尽管多数人的抵制改变了力量对比并导致新的政治调和，但是每一次调和都将反体系运动融入资本主义世界体系的政治稳定的框架内。反体系运动是世界体系的变革性因素，对世界政治体系的抵触情绪和抗议行为动摇了现体系的稳定结构，造成以国家甚至地方为行动单元的碎片化趋势。
民粹主义与民族主义合流形成的极端保守主义思潮是一种以身份认同、宗教文化等非物质利益为目标的意识形态，激发了力量强劲的反全球化抵制行动。国内政策和外交政策是国内多元行为者相互博弈的结果，因此“一国的行动不是产生于对战略利益估算形成的一致，而是来自具有不同认识与利害关系的个体之间的争斗”。民族民粹主义对观念性、价值性的民族差异或文化分歧的强调，使得跨国家、跨民族的价值共识很难建立，族群矛盾和身份冲突也几无可能妥协。世界政治秩序受到民粹主义、民族主义的离散作用，将变得更加破碎散漫、更加自在自为。从根源上来说，民粹主义之所以在西方国家的国内社会造成政治极化和身份冲突，在世界政治中助长国家间冲突和弱化国际规范，均源于其反抗性思维与保守主义价值观。因此，民粹主义取向的外交政策通常持明确的防御性、收缩性和排他性立场，要求国家拒绝承担额外的国际责任、排斥可能需要利益妥协和权力让渡的国际合作。民粹主义政策无疑会加剧世界政治中的怀疑主义情绪，鼓励分化、对立和冒进的极端行为。如果民粹主义尤其是右翼民族民粹主义肆意滥觞，那么世界政治将很难形成价值共识和统一行动，而是滑向更加碎片化的未来。
五、结语
世界政治体系如同一幅联系松散的政治拼图，每一个碎片背后都是多元实体对世界的不同理解，而不同理解的背后则是不同的价值观念，其中既有引领全球化的自由主义、多元文化主义，有坚决反全球化的民粹主义、民族主义，也有争论不休的“文化的全球化”与“文明的冲突”等后物质主义观念。这些意识形态观念所要理解的世界侧面组合到一起，构成了世界政治的全景图。
从历史的视角来看，民粹主义是一种形成于国家内部的激进思潮，它引发了规模空前的抗争性社会运动，将权力、制度和观念上的一系列变革从国内政治舞台带到了世界政治舞台。从其初登政治舞台起，民粹主义就已经成为连结国内政治与世界政治的思想纽带。当今世界已被全球化和新技术深刻改变，要理解世界政治的秩序建构及其变迁，必须具有更广阔的视野。超越威斯特伐利亚和约所形塑的国际政治去理解世界政治已势所必然，人们需要在一个世界性的视角下审视国内政治与国际政治的相互交织，需要关注权力、制度与观念诸因素在不同政治过程中的相互作用。21世纪以来的实践一再表明，民粹主义不仅参与、而且深刻影响着当今世界的政治变迁，正在成为西方各国以至全球政治图景中的不可忽视的力量。世界政治的未来演进将因为民粹主义的经久不息而充满不确定性。
（作者简介：林红：中国人民大学国际关系学院）
网络编辑：同心
来源：《国外理论动态》2024年第2期
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