党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，坚定不移推进作风建设，集中纠正“四风”，并把严厉整治形式主义官僚主义问题作为全党的重要工作，取得了历史性的成就。但是形式主义、官僚主义由来已久，具有顽固性、反复性和变异性，治理工作任重而道远。党的二十大报告要求，锲而不舍落实中央八项规定精神，持续深化纠治“四风”，重点纠治形式主义、官僚主义，坚决破除特权思想和特权行为。这就要求综合施策，持续整治形式主义官僚主义，尤其要通过推进党内法规体系不断完善，扎紧党纪党规的笼子，不断夯实制度根基。一、健全纠治形式主义官僚主义党内法规体系的重要性
习近平强调，纠正“四风”，要在坚持中见常态，向制度建设要长效。[1]我们要深刻认识制度建设，尤其是完善党内法规体系在纠治形式主义、官僚主义中的重要性。
（一）是纠治形式主义官僚主义长效机制的必然要求
无产阶级政党从诞生之初就高度警惕官僚制可能带来的以官僚主义为代表的官僚病，列宁曾表示，为了打掉发生在国家机关以及干部身上的官僚主义习气，“需要采取千百个措施”[2]。我们党在革命、建设和改革不同时期始终高度重视反对形式主义、官僚主义。毛泽东在革命时期就深刻剖析形式主义、官僚主义的危害，旗帜鲜明地提出“形式主义害死人”“官僚主义的领导方式，是任何革命工作所不应有的”[3]。邓小平指出，“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题”，其严重性“无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都达到了令人无法容忍地步”[4]。
现在形式主义、官僚主义问题依然是我们作风建设中要解决的突出问题，这不仅需要全党上下高度重视的，而且需要建立长效机制，即科学完整、长期稳定、规范运行的制度体系。在制度的各种形式中，党内法规是由党的权力机关通过严密的程序，按照严格的规则来制定、修改和废除的，更具有根本性、全局性、长远性、稳定性。党的十八大后，在高度重视制度建设的同时，习近平着眼党长期执政和国家长治久安，创造性提出“依规治党”的重大战略思想，彰显了制度思维在党的建设中的特殊重要性。纠治形式主义官僚主义也需要通过加强党内法规的建设得到有规可依、有章可循的支撑，进而形成长期有效稳定的长效机制，有效防止治理中随意性、间断性问题。
（二）是纠治形式主义官僚主义常态化的重要保障
作风建设不能“毕其功于一役”，形式主义、官僚主义问题具有顽固性和反复性，如果只是雨过地皮湿活动一阵风，容易出现问题反弹，必须要形成常态化的治理。常态化治理，要求纠治形式主义、官僚主义的目标具体化，流程规范化、责任明确化，即使之成为一种经常的、平常的、正常的状态，成为一个可持续发展的过程。这就必须要改变作风建设单纯依靠“运动式”的思维和模式，使其不断制度化、规范化、稳定化、长期化。
在革命时期和建国初期，形式主义、官僚主义的治理更多是以整风运动方式，即集中一段时间和集中全部精力进行疾风骤雨式的遏制。但是这种方式不仅有可能出现过“左”或过激的倾向，而且本身就可能成为形式主义。邓小平指出：“如果一年到头运动就没有劲了，就变成浮夸、形式主义了，实际上违反了群众意志，脱离了群众。”[5]改革时期，我们在面临不同历史任务时，多次采用开展活动的形式，开展不同主题、不同方式的集中教育活动，对作风建设中突出的问题进行整顿。“活动式”整风取得显著的治理成效，但其作为一种阶段性的工作形式和方式，必须要和党内法规制度建设结合起来才能从根本上解决作风建设问题。习近平指出：“活动收尾绝不是作风建设收场，必须以锲而不舍、驰而不息的决心和毅力，把作风建设不断引向深入，把目前作风转变的好势头保持下去，使作风建设要求真正落地生根。”[6]我们要按照这一要求，把纠治形式主义官僚主义的要求固化为制度规定，尤其是注意把集中教育中形成的好做法好经验上升为党内法规制度，确保使作风建设要求融入日常工作中。同时强化党内法规制度的执行力，使之形成对现在形式主义官僚主义问题的长期有效的遏制作用，塑造良好的政治生态。
（三）是纠治形式主义官僚主义历史经验的深刻总结
历届党中央领导集体对党内存在的形式主义官僚主义都高度重视，对纠治当时形式主义官僚主义的突出问题进行了艰辛探索，总结了失误的教训，也积累了成功经验。
毛泽东一再告诫各级领导机关不要沾染形式主义、官僚主义作风，深入分析了官僚主义和形式主义产生的社会历史根源、思想根源和工作方法根源，并有针对性地提出通过思想政治教育、加强群众路线、改进领导作风等措施来克服形式主义、官僚主义。邓小平总结党历史上作风建设的经验和教训，指出思想作风问题固然不容忽视，“但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。所以，过去我们虽也多次反过官僚主义，但是收效甚微”[7]。他进一步分析了官僚主义产生的根源，是与长期实行高度集权的管理体制、缺乏必要的行政法规和有效的责任制、干部人事制度不健全有关，即阐明了其制度根源。他强调从根本上克服形式主义和官僚主义，必须加快政治体制改革和法制建设。习近平在分析作风问题一直在抓，但很多问题不仅没有解决、反而愈演愈烈的原因时指出，“症结在于对作风问题的顽固性和反复性估计不足，缺乏常抓的韧性、严抓的耐心，缺乏管长远、固根本的制度”[8]。习近平明确要以法治思维和法治方法抓作风建设，实现作风建设制度化、规范化、常态化，强调反对“四风”必须有制度保障。党的十八大以来，作风建设的突出特点与重要经验就是把党内法规制度建设贯穿纠治形式主义、官僚主义的全过程，做到标本兼治，正本清源，清除不良作风滋生的土壤和环境。
（四）是针对形式主义官僚主义本质治理的必要条件
导致形式主义、官僚主义滋生蔓延、屡禁不止的因素有许多，从执政党建设而言，党的领导与管理体制机制、选人用人机制、权力监督与制约机制、党组织的全面从严治党主体责任、党员领导干部的党性观念与工作能力等，始终是主要的内在影响因素。进入中国特色社会主义新时代，习近平同志针对新的时代条件下的形式主义官僚主义的新问题新表现进行了具体分析，深化了对形式主义官僚主义本质的认识，阐明了纠治形式主义官僚主义的方法和途径。
习近平指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。官僚主义实质是封建残余思想作祟，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上，脱离群众，脱离实际。”[9]从党的自身建设角度上，形式主义、官僚主义既有思想根源，也有制度根源。例如，政绩观的错位固然有宗旨意识淡漠、党性修养不强等个人主观因素，同时也有干部选人用人导向、干部选拔任用机制、考核评价机制方面的根源。习近平指出，中国共产党把为民办事、为民造福作为最重要的政绩，把为老百姓做了多少好事实事作为检验政绩的重要标准。要多到基层干部群众中、多在乡语口碑中了解干部[10]，保证群众和党员知情权、参与权和监督权，才能保证选出来的干部组织放心、群众满意、干部服气，否则难免会出现只对上负责，不对下负责；只怕领导批评，不怕群众反对的问题，进而产生权力的异化，政绩观的错位。毛泽东在《反对本本主义》一文中对形式主义这种表现进行剖析：“不根据实际情况进行讨论和审察，一味盲目执行，这种单纯建立在‘上级’观念上的形式主义的态度是很不对的。为什么党的策略路线总是不能深入群众，就是这种形式主义在那里作怪。”[11]一旦出现口号式、表态式落实、机械执行或“一刀切”执行，必然导致中央决策部署因缺乏实际行动和具体措施无法落地生效。而且也会出现上级把权力责任分离，权力、资源层层上收，任务、指标层层分解、下压的问题，而这种分离甚至可能突破了上级与下级之间各自的职责与权力边界，出现下级对上级唯首是瞻、上级对下级拥有绝对权力的等级关系。
党的十八大以来，在形式主义官僚主义的治理中，始终坚持了思想建党和制度治党紧密结合。思想建党是制度治党的前提，要以思想建设和思想教育不断提高广大党员干部的思想政治觉悟，才能使其各项制度要求成为全体党员的自觉追求。只有深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述，才能为纠治形式主义官僚主义提供科学的思想指引和奠定牢固的思想政治根基。制度治党是思想建党的保障，党的制度对巩固思想建党的成果、保持党的团结和统一发挥重大作用。必须学深悟透习近平关于力戒形式主义官僚主义的重要论述并将其转化为、落实到制度上，坚持以严的标准要求干部、以严的措施管理干部、以严的纪律约束干部，才能不断激励广大党员、干部积极担当作为、敢于善于斗争，进一步密切党同人民群众的血肉联系。在制度建设中，基于“党内法规具有强烈政治属性、鲜明价值导向、科学治理逻辑、统一规范功能”[12]，习近平强调“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”[13]，突出了党内法规在管党治党中的特殊重要性。作为全面从严治党的重要组成部分，形式主义和官僚主义的纠治也要重视发挥党内法规的治本功能，不断向纵深方向推进。二、从党规制度体系纵向结构看，实现不同效力层级党规间相互衔接
作为全党的的根本大法，党章对全党加强作风建设，发扬党的优良传统和作风，反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，反对特权思想和特权现象等提出了明确要求，有利于从根本上破解官僚主义与形式主义。党章是其他党内法规制定的依据，其他主干党规和配套党规要按照党章这些原则性要求和精神进行具体化规定，保证纵向上的上下统一、层次清晰，更好实现运用法治思维、法治方式来破解治理顽疾难题。
（一）补齐主干党内法规
当前，对构成纠治形式主义官僚主义的党内法规体系具有支架作用、必不可少的准则和条例仍不够充实，需要着眼于基本框架的完善，进一步健全基础主干党内法规。
目前，在党的自身建设领域中，关于党的政治建设有《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，关于党的思想建设已经列入制定规划的《中国共产党思想道德准则》，关于党的组织建设有《中国共产党组织工作条例》，关于党的纪律建设有《中国共产党纪律处分条例》，分别对该领域的党内法规建设奠定了基础，起到了统领的作用。但是作风建设领域缺乏主干基础类党内法规，没有一部较高层级的党内法规制度专门对作风建设做出宏观系统全面的规范。唯一一部中央层级的综合性、全面规范作风建设的是2001年十五届六中全会作出《关于加强和改进党的作风建设的决定》，但该文件一方面出台时间早，未能涵盖党的十八大以来一系列关于作风建设的新理念、新主张，另一方面文件性质属于党内规范性文件，规范性、稳定性和可操作性不足。在党内法规领域，现有专门规定作风建设的党内法规如《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》及其细则等，虽然作为单部党内法规制定水平较高，但作为规定、细则形式在党规体系中效力等级不高。唯一一部条例是《党政机关厉行节约反对浪费条例》，而该条例聚焦问题较为单一，专业性强，不属于综合性基础性党规。可见，在作风建设领域中基础党内法规制度的缺乏，使得已有的党内法规无法形成制度合力，削减了现有党内法规实施的边际效应。在作风领域中迫切需要出台一部以准则或条例为形式的主干性党内法规，从总体入手进行整体谋划和顶层设计，制定涵盖作风建设全领域、全流程、全环节的综合性主干性的党内法规，增强其权威性、系统性、稳定性。
在制定综合性作风建设的党内法规基础上，同时应出台专门性的中央层级的纠治形式主义官僚主义的党内法规，将其摆在更加突出的位置，进行科学精准靶向整治。制定专门性纠治形式主义官僚主义的党规一方面符合党内法规建设要突出问题导向，抓住主要矛盾的要求。习近平明确指出：“形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风是作风问题的集中表现，要作为主要矛盾和矛盾的主要方面来解决。”[14]另一方面，也是把党的十八大以来作风建设的最新实践成果与经验上升为党内法规的成熟规定的必然要求。以习近平同志为核心的党中央把整治形式主义为基层减负作为党的作风建设的重要内容来抓，从2018年作为“脱贫攻坚作风建设年”开始，到今年中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议强调毫不放松整治形式主义为基层减负、以深化拓展实际成果彰显主题教育成效，都把解决形式主义突出问题和为基层减负结合起来，作为党的作风建设重要内容统筹谋划、一体推进，不断把解决形式主义为基层减负工作引向深入。中央巡视等各项党内监督也把形式主义、官僚主义作为重点，放在整治“四风”的突出位置。实践步步深入，在此期间产生的一些行之有效、带有规律性和长期适用性的实践成果和理论成果亟需用党内法规形式固定下来，才能使之上升到的稳定性规范性做法的高度，借助制度安排加以推广和实施。
（二）完善配套党内法规
当前，纠治形式主义官僚主义的配套党内法规仍存在统性、整体性、协同性不足的问题，需要进一步完善，与主干党规相协调和衔接，确保制度安排的权威性和统一性。
一般中央党内法规为了避免一刀切，往往做出相对原则的规定，并对部委和地方党委制定实施配套党规做出授权规定。例如，中央出台关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定后，各部委和地方都按照八项规定的精神和原则性规定，及时紧密结合本部委本地区实际作出更加明确具体的规定，在全党形成了八项规定精神，有力的解决党内的“四风”问题。但在实践中，也出现了制定配套党内法规机械照搬照抄、重数量不重质量、制度标准无限拔高或者要求逐级衰减等问题。这些本身就是制度建设中形式主义的表现，又会在工作中诱发新的形式主义官僚主义。要切实防止这些问题，一方面下位的党内法规要严格依照上位党内法规的授权范围，体现党章和上位党内法规确立的原则和精神，防止搞变通、打折扣；另一方面，要提高纠治形式主义官僚主义配套党内法规的建设质量，鼓励基层试点，积极探索切实可行的制度安排。2017年，中共中央决定在7个副省级城市和省会城市开展为期一年的党内法规制定试点，要求重点围绕基层党建、作风建设方面探索制定党内法规。之所以选择较低层级的副省级城市和省会城市探索作风建设尤其是纠治形式主义官僚主义的党内法规的制定，因为基层是各项工作压力传导的末端，是形式主义官僚主义问题的承受者、参与者、实行者，也是整治形式主义官僚主义的效果判断者、获益者、监督者，所以当前整治形式主义官僚主义的直接目标就是给基层减负，解决困扰基层的形式主义官僚主义问题。鼓励基层试点聚焦当地问题，出台具有更强的针对性、实践性、操作性的制度，有助于提供纠治形式主义官僚主义更多基层实践样本，推动形成普遍适用的中央层级的党内法规。三、从党规制度体系横向结构看，实现不同内容功能党规间协调统一
当前党内法规制度体系的四大制度板块，即党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度都体现了纠治形式主义官僚主义的建设要求，从不同侧面提供了可靠的制度保障，但是还需要进一步推动制度体系构建，确保必备规范一应俱全、相关规范相互匹配、相邻规范环环紧扣。
（一）党的组织法规制度领域
党的组织法规制度侧重从“主体”上规范党的中央组织、地方组织、基层组织，党的纪检机关、工作机关、派出机关、党组以及其他党组织的产生和职责问题。
组织之间分工不明确、责任边界不清晰，组织活动不规范很容易催生形式主义、官僚主义，党的组织法规的建设应当遵循一般组织建设的普遍性要求和党建规律的要求不断完善。从一般组织建设的角度而言，党在领导国家建设时所采用的组织和建制方式是“党治国家”，它“是一种具有科层要素的结构”[15]。作为一种组织形态与管理方式，科层制在我国社会主义初级阶段具有存在的必要性，“对于体制转换中的国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济利益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式的官僚政府”[16]。理性的科层制的组织活动是“由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用”[17]。科层组织在管理层次和任务层次都有一种高度明确的分工，组织结构清晰，并依靠完整的规章制度去规定组织成员的行为。从党的建设规律而言，我们党是按照马克思主义建党原则建立起来的政党，以民主集中制为根本组织制度和领导制度，通过组织路线确保党的政治路线和思想路线的实现。
因而纠治形式主义官僚主义，在党的组织法规制度建设中，一方面要厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，实现党的组织内部各级结构、各种人员的职责、权限、活动方式等按照党内法规的规定来限定，党员领导党干部的一切行动均严格按照党法规的各项要求来进行。党的十八大以来，党中央深化党和国家机构改革，不断推进机构设置更加科学、职能配置更加优化、体制机制更加完善，以制度的推动完善了上下贯通、执行有力的组织体系。另一方要体现党规的鲜明政治属性和价值导向，全面贯彻新时代党的组织路线，通过健全党组织的组织生活、组织运行、组织管理、组织监督等制度，完善增强党组织政治功能和组织功能的制度，从组织上保证党的基本理论、基本路线、基本方略的贯彻落实。
（二）党的领导法规制度领域
党的领导法规制度侧重规范党实施的领导“行为”，规范党领导经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及外事、国防军队建设等活动。
党的领导作为中国特色社会主义之“魂”，全方位融入到经济社会发展各领域，全过程贯通于治党治国治军各方面，全链条影响着国家治理体系各环节。[18]纠治形式主义官僚主义，党的领导法规制度通过横向构筑共治同心圆，纵向打造善治指挥链，发挥着重要作用。首先治理形式主义官僚主义是一项复杂的系统工程，治理过程中必须有一个坚强的领导核心对治理的目标任务进行系统设计、统筹推进，通过坚强的政治领导引领正确政治方向，充分展现国家治理优势。党的领导是全面、系统和整体的，坚持在制度轨道上全面实施党的领导活动，能更有效凝聚各级各类组织力量、提高各种资源配置水平，发挥各类手段协同推进能力，实现各要素有机衔接、联动集成、良性互动，更好把党的政治政治优势、组织优势、工作优势转化为对形式主义官僚主义的治理效能。其次，当前形式主义官僚主义在不同地区和领域存在的问题表现不尽相同，只有不断提高科学执政、民主执政、依法执政的执政能力，才能精准识别、聚焦形式主义所存在的突出问题和薄弱环节，在治理的方式方法、策略手段、步骤和突破口上发挥好具有先导性、决定性、根本性的决策和领导作用，进而把纠治形式主义官僚主义的要求落实到治国理政的方方面面、落实到各级各类组织的活动之中。再次，作为执政党，党的领导法规的完善与国家机关各个方面的领导制度、工作制度的建设是有机地联系在一起的。把纠治形式主义官僚主义的要求固化于党的领导法规中，就融入了党和国家的工作制度和治理模式中，有助于构建作风建设的长效机制。
因而纠治形式主义官僚主义，在党的领导法规中，要完善党的领导体制机制，改进领导方式方法，不断提高党的领导制度化规范化程序化水平。尤其当前力戒形式主义为基层减负的重要性和紧迫性凸显，要加强基层党建，统筹推进党建引领基层治理，通过党内法规建设推动治理工作科学、依法、有序、有效展开，提升治理效能，为减负工作夯实坚实的基础。
（三）党的自身建设法规领域
党的自身建设法规制度侧重规范党在党内实施的自身建设“行为”，规范党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等活动。
在党的作风领域制度建设中，《中央党内法规制定工作规划纲要（2023－2027年）》明确规定，要健全纠治形式主义、官僚主义制度，完善党密切联系群众的制度规定，健全解决形式主义突出问题为基层减负长效机制，持续深化纠治“四风”。但是推进纠治官僚主义形式主义的党规的建设，既要把它作为作风建设的重要组成部分，同时也要坚持作风建设同政治建设、思想建设、组织建设、纪律建设统筹系统谋划、整体推进，而不能仅仅围绕作风问题本身采取单兵作战方式推进。其中要特别重视充分发挥党的政治建设的统领作用，加强政治建设中纠治官僚主义形式主义的党规建设。当前令公众深恶痛绝的形式主义和官僚主义新表现集中体现在了贯彻落实中央精神过程中的形式主义，这从本质上严重违背我们党的性质、立场和宗旨，严重腐蚀党的先进性和纯洁性，是严肃的政治问题，要从政治建设上寻求治理的根本之道。同时在相关的党内法规中要不断完善民主集中制的具体制度安排，加强对贯彻落实“两个维护”情况的督促检查，完善推动党中央重大决策落实机制，确保党中央政令畅通、令行禁止。
（四）党的监督保障法规领域
党的监督保障法规制度侧重从“监督保障”上规范党的工作责任制、党内监督、问责、组织处理、党纪处分、奖励表彰、党员权利保障、党的机关运行保障等活动。
在党的监督保障法规中，要做到发挥约束惩戒功能的党内法规和发挥激励保障功能的党内法规有机统一，制衡有度，促进对形式主义官僚主义的全面整治。在发挥约束惩戒的党内法规中，监督执纪问责三方面的党规相互联系、相互促进，三者联动形成了从发现形式主义、官僚主义问题到执行纪律再到责任追究的完整链条。在发挥激励保障功能的党内法规，三个方面同样不可偏废。一是党内激励关怀帮扶的相关党规，例如完善干部担当作为的激励机制，可以引导领导干部树立正确的政绩观，在党内形成重实干重实绩的用人导向，形成勤政为民、踏实苦干、带动担当的工作风气。二是在以惩戒功能为主的党内法规中规定免于或减轻责任承担的情形，健全容错纠错机制，积极稳妥使用影响期满、表现突出的干部，可以更好实现在纠治形式主义官僚主义中政治效果、纪法效果、社会效果的统一。三是保护党员权利的党内法规，确保党员能主动而充分行使知情权、表达权、参与权和监督权，这是党员顽强地同官僚主义、形式主义做斗争的基础和保障。
（作者为中央党校［国家行政学院］党建部党章党规教研室主任、教授）
网络编辑：同心
来源：《理论视野》2023年第9期发布时间：2023-10-3110:28:00
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