健全公民参与机制 推动政治文明建设

第15版(理论专页)
专栏：

健全公民参与机制 推动政治文明建设
罗豪才
　　胡锦涛同志在“七一”重要讲话中指出：“三个代表”重要思想的本质是立党为公、执政为民；实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益，是“三个代表”重要思想的根本出发点和落脚点。扩大公民参与，是实现人民愿望、满足人民需要、维护人民利益的有效途径。广泛有序的公民参与，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容，是实现社会主义现代化的必然要求，是立党为公、执政为民的重要体现。
　　公民参与的重要性日益凸显
　　公民参与，不仅指公民的政治参与，即由公民直接或间接选举公共权力机构及其领导人的过程，还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可见，我国宪法规定的公民参与是一种广泛的参与。
　　目前，我国正处于经济体制转轨时期，社会结构发生着深刻的变化，公民的民主意识不断增强；加入世贸组织，标志着我国参与经济全球化的进程在加快。在这样的国内、国际背景下，公民参与的重要性日益凸显出来。
　　公民参与是社会主义民主政治建设的重要内容。十六大报告指出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。公民参与，是人民当家作主的题中应有之义。我们要按照十六大的要求，健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。公民参与，是民主程序的核心概念。只有通过广泛的参与，公民才能体会到什么是人民民主，在心理上认同和建立民主的作风，在行为上获取民主办事的方法。公民参与，是依法治国、建设社会主义法治国家的内在要求。实现法治，就要求公民有效地参与立法，参与法律的实施。
　　社会主义市场经济的发展促进公民参与。首先，社会主义市场经济唤起公民的参与意识。社会主义市场经济体制的建立、完善和发展，需要全体社会成员的积极投入、广泛参与。只有充分发扬民主，使公民有更多的参与机会、参与条件、参与渠道，公民才会真正树立起高度的主人翁责任感，才会积极投身到这项伟大的改革中去。其次，社会主义市场经济激发公民的政治参与愿望。市场经济体制的构建过程也就是利益关系不断调整的过程，它在给公民普遍带来利益的同时，也造成公民之间的利益差距；在满足公民的利益愿望的同时，又激发起更大的利益期望和利益追求。因此，公民在争取自己利益的过程中，必然要求了解和参与与自己利益关系密切的政策、法律的制定和实施。第三，社会主义市场经济为公民参与提供条件。比如，物质、技术和必要的设备保障，特别是信息化和电子政务的发展，为公民提供了更多获取政府信息和服务的渠道。总之，社会主义市场经济的发展为公民参与提供了强大的动力背景。
　　政府职能的转变要求公民参与。在经济体制转轨时期，政府除了把配置资源的权力交给市场外，也逐步把相当一部分管理社会的权力交给社会团体。社会团体的建立和发展，离不开公民对社会事务的广泛参与；深化行政管理体制改革，形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，也有赖于公民的有效参与。公民参与可以广纳资讯，集思广益，可以增加政府决策和管理的透明度，提高决策的科学性、民主性，使政府的决策与管理更加符合民意和反映实际情况。另一方面，公民也能充分了解政府决策的理由和依据，从而能够认同有关行政机关的决策，增进公民与政府之间关系的和谐，使有关决策得到顺利实施。同时，公民参与可以促进政府依法行政，使政府接受人民监督有了实在的内容，从而确保政府更好地为人民服务，坚持“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，实践“三个代表”重要思想。
　　公共管理的兴起要求公民参与。20世纪80年代，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势及公共部门管理实践，特别是政府改革实践的推动下，出现了一种“新公共管理”运动。公共管理模式以服务为基本目标导向，强调公共管理主体的多样化，注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一。许多学者认为，加入世贸组织后，我国的政府组织模式需要进行相应的转变，我们不妨借鉴吸收公共管理的思想理念，将官本位、政府本位、权力本位的管理理念，转变为公民本位、社会本位、市场本位的管理理念，坚持管理体制创新，深化政府机构改革，构建有中国特色的服务行政模式。公民参与有助于实现公共管理主体的多样化，提高公共管理的质量和水平。
　　正确认识公共权力与公民权利的关系
　　近年来，越来越多的人支持和接受公民参与，但也有人担心强调公民参与会不会导致社会的不稳定，增加决策和执行成本，影响行政效率？要回答这些问题，就必须正确认识公共权力与公民权利的关系。
　　从发展的角度看，公民权利的增长并不意味着公共权力的萎缩，两者并不是互为消长的两个权域。以行政主体和公民的关系为例，无论是行政主体还是公民，都具有能动性，两者是相辅相成的。行政主体应维护和增进公民的合法权益，公民要理解和支持行政主体的执法行为，特别要通过互动的参与机制，实现“双赢”，形成和谐、合作的行政关系格局。因此，对行政主体和公民既要加以制约，又要加以激励。首先，要对行政主体加以制约，防止行政权的滥用或违法行使。公众参与可以制约政府的自由裁量权，确保政府公正、合理地行使行政权力。同时，公民要守法，因为权利也有可能会滥用或违法行使，权利滥用或违法行使对社会秩序和公共利益也会造成破坏。其次，对两者都要加以激励。行政权在现代社会具有重要的积极作用，我们既要依靠行政权来保障和增进公共利益和公共安全，维护社会秩序，也要依靠行政权来维护公民的合法权利。所以，我们要积极地支持、激励行政机关及其工作人员行使职权，让他们发挥最大的功能，也要注意调动公民的积极性，让他们积极维护自己的权益，参与公共事务，增进公共利益。
　　可见，公共权力的行使和公民权利的落实可以是互惠互动的，而促进公民参与是主要途径。我们应该树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，积极推进公民参与。另一方面，我们也应该看到，在实际运行中两者难免发生矛盾，无序的公民参与可能引发非理性、负面的举动和行为，进而影响行政效率。为了保障效率，必须对公民参与加以规范。因此，我们提倡公民有序的参与。所谓“有序”，就是要坚持中国共产党的领导，贯彻民主集中制原则，遵循法治原则。只有公共权力机关与公民理性沟通、平和对话，才能兼顾自由与秩序、公平与效率。
　　我国在公民参与方面的有益实践和探索
　　改革开放以来，我国在公民参与方面进行了有益的实践和探索。就公民参与的领域而言，从物质文明、政治文明到精神文明建设，从立法、行政到司法等方面，公民参与的深度和广度都日益增加，并逐步建立了相应的制度和措施。如我国政府制订的《中国21世纪议程》，为公众和社会团体参与可持续发展制定了全面系统的目标、政策和行动方案。该议程指出，可持续发展战略的实施，必须依靠公众和社会团体最大限度的认同、支持和参与，公众和社会团体的参与方式和参与程度，决定着可持续发展目标实现的进程，公众及社会团体既需要参与有关环境与发展的决策过程，特别是参与那些可能影响他们生活和工作的社区决策，也需要参与对决策执行的监督。
　　就公民参与的法律保障而言，我国宪法和法律对公民参与有着系统而具体的规定。在宪法第一章的一些条款中，分别规定了公民参与的原则性内容，在第二章“公民的基本权利和义务”的一些条款中，则规定了公民参与的一些具体内容。我国的立法法、行政诉讼法、行政复议法、选举法、工会法、集会游行示威法、居民委员会组织法、村民委员会组织法、公益事业捐赠法，以及关于环境保护的一些法律、法规等，都有公民参与的相关内容。不久前出台的环境影响评价法明确规定：除国家规定需要保密的情形外，“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”
　　就公民参与的具体制度而言，我国除了有人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度外，还逐步建立和完善了选举制度、听证制度、信息公开制度、公民参与立法制度、公民批评制度、建议制度等。近年来，听证制度在我国越来越受到重视。1996年颁布的行政处罚法第一次以法律的形式确立了行政处罚中的听证程序，使听证制度真正走进我国的法律体系。刚刚出台的行政许可法，则对听证作了较为详细的规定。近年来，随着我国民主法制建设的不断完善，听证制度越来越多地为各级人大和政府所运用。我国已有许多省市举行过立法听证会，并有一些省市的人大制定了立法听证规则。听证制度在我国的立法、行政、司法等领域的公共决策体制改革中迈出了可喜的步伐，已经初步显示出积极的成效。
　　进一步建立健全公民参与机制
　　应当看到，虽然我国在推动公民参与方面积累了不少经验，但是由于公民参与受经济、文化发展等诸多因素的制约，实践中仍然存在不少问题，如公民参与领域不够广泛、参与程度不够深、参与积极性不够高、参与机制不够完善等。要做到有效、广泛的公民参与，除了经济、文化等的发展以及民主意识的提高外，还必须有法律的、制度的、程序的保证。公民参与的程度，不仅仅指公民对政府决策和政策执行的影响和制约的程度，而且指当公民有参与的要求时，参与的条件和途径方面的法律的、制度的、程序的保障是否充分。因此，应当进一步建立健全公民参与机制，切实维护公民参与的权利。
　　信息公开，满足公民的知情权。信息公开，是公民有效参与的前提。满足公民的知情权，为其提供足够的信息，是促使和保证公民参与的先决条件，信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公民参与的广度和深度。在我国加强社会主义民主政治建设的背景下，努力促进公共权力机关在行使权力过程中的信息公开和决策透明，具有十分重要的现实意义。当前，许多国家机关相继建立新闻发言人制度或其他信息公开制度，就是很好的举措。国家机关的活动进一步透明，信息进一步公开，公众知情权的进一步落实，一方面可以改善国家机关的形象，提高人大、政府和司法机关的工作效率；另一方面可以加强党的建设，降低推进反腐倡廉的成本。当然，实行信息公开与公民参与，要依法处理好国家安全与信息公开、公共利益与私人利益、商业秘密与公开透明等的关系，防止走向极端。
　　加强公民参与的制度化、程序化建设。公民民主权利在法律上的存在，并不意味着这种权利在事实上的实现，只有在民主权利保障制度健全的情况下，才有行使权利的可能性。我国现行法律对公民的参与权虽有相应规定，公民参与的基本原则也很明确，但是由于有些法律法规不够完善，操作程序上还缺乏参与的具体实施办法（包括参与的程序、方法、途径、参与权受到侵犯后的补救方法等等），有些地方公民参与的积极性得不到支持，主动性也很难调动。因此，要加强公民参与的制度化和程序化建设，通过立法手段推动公民参与的进程，通过制度安排保障公民民主决策的权利。要进一步健全和完善选举制度、听证制度、信息公开制度、公民参与立法制度、对公职人员的评议制度、陪审制度、参与化解纠纷的制度、社区矫正制度、公民批评建议制度等；在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序进行实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依、依法参与，使公民参与做到制度化、规范化、程序化。
　　健全机制，保证公民的监督权。公共权力是由公民个人权利的让渡集合而成的，是以公民对公共权力行使者的信任为基础的。但权力一旦失去监督，便有滥用的可能性。为了维护公共利益，公民必须参与对公共权力的监督。就公共权力和公民权利的关系而言，国家的一切权力属于人民，必须自觉接受人民的监督，确保权力真正用于为人民谋利益。因此，要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，改革和完善权力监督体系，加强对权力的监督和制约，确保公共权力真正为人民、为社会谋福利，坚决克服和打击各种滥用权力、以权谋私等消极腐败现象。各级国家机关要接受人民群众的监督，高度重视人民群众反映的问题；高度重视公民、法人和其他组织通过行政复议、行政诉讼等法定渠道，对行政机关及其工作人员的监督；高度重视人民群众来信来访工作，确保信访渠道的畅通。
　　总之，我们应当坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，根据我国的国情，借鉴人类文明的有益成果，建立健全公民参与机制，积极推进公民参与，推动社会主义政治文明建设，促进社会主义市场经济的发展，为全面建设小康社会创造良好的社会政治环境。
　　（作者为全国政协副主席、北京大学公法研究中心教授）