第9版(民主和法制周刊)
专栏：探源与思考
“三个代表”与人大工作
任克礼
江泽民总书记提出的“三个代表”的重要思想，对于全面加强党的建设，加强国家政权建设，都具有重大的现实意义和长远的指导意义。
人民代表大会及其常委会作为国家机关的核心，是国家政权的“权柄”，担负着把党的主张通过法定形式上升为国家意志的重大责任，是落实党的路线、方针、政策和完成党的根本任务的直接实践者。因此，省人大及其常委会必须把认真学习、深刻领会“三个代表”的思想作为当前和今后一个时期的重要任务，把“三个代表”的要求贯穿到人大及其常委会各项工作和自身建设之中。
首先，要着眼于“做先进生产力发展要求的代表”，全面认识人大及其常委会肩负的责任，振奋精神，努力工作。新中国成立之后，党领导人民建立了人民代表大会制度，确立了人民当家作主的国家政权组织形式，使人民真正成为国家的主人，这是我国社会生产力最根本的解放。我们作为代表人民行使国家权力的国家机关组成人员，必须念念不忘党的重托和人民的期望，以卓有成效的工作，进一步巩固人民民主专政的政权，进一步巩固人民当家作主的地位，以先进的社会制度，促进和保证先进的生产力的快速发展。
其次，要认真履行宪法和法律赋予的职权，全面促进和进一步加强社会主义精神文明建设。这方面，各级人大及其常委会既有得天独厚的优势，又肩负着重大的历史责任。一方面，人大及其常委会要充分行使立法权，加强社会主义精神文明建设方面的立法。通过制定地方性法规，以国家强制力为后盾，同反动腐朽的思想文化进行斗争，同时保证和促进先进文化的快速发展。另一方面，要加大精神文明建设方面执法检查的力度，促进有关法律、法规的贯彻实施。
其三，人大及其常委会要始终代表人民的根本利益。人民代表大会是由人民选举产生的，人大的权力是人民赋予的。人大常委会的组成人员是人大代表根据人民的意愿选举出来的。因此，无论是人大代表还是人大常委会的组成人员，都必须始终把人民的利益放在第一位，把人民群众“拥护不拥护”、“赞成不赞成”、“高兴不高兴”、“答应不答应”作为我们一切工作的出发点和落脚点。人大常委会要切实转变工作作风，经常深入基层、深入实际、深入群众调查研究，听取人民的意见，反映人民的呼声，把人民群众普遍关心、反映强烈的“热点”问题，如农民负担问题、下岗职工问题、社会治安问题以及一些干部身上滋长的官僚主义和腐败现象等等作为监督的重点。要自觉接受人民的监督，积极推广代表向选民述职等有效经验，使人大及其常委会更富有战斗力，更好地代表人民，更有成效地为人民服务。
（作者为河南省人大常委会主任）
第9版(民主和法制周刊)
专栏：民主法制述评
理财走上法制轨道
——全国人大常委会加强预算监督工作综述
本报记者 傅旭
俗话说，吃不穷，穿不穷，不会算计一世穷。它简明、形象地说明了理财的重要性。于国，于家，都是如此。预算，在我国具有重要地位。
正因为这样，作为国家最高权力机关的全国人民代表大会非常重视对预算行为的规范，先后颁布了一系列有关预算审查监督的法律和规定。全国人大常委会于1998年底设立了预算工作委员会，专门从事预算工作。一年多来，预算工委开展了卓有成效的工作。现在，全国人大常委会正在从预算中的几个关键问题上加强审查监督，从而保证预算的科学、合理和规范。
以部门预算为基础，编制完整的预算。预算法明文规定：中央预算由中央各部门的预算组成，各部门预算由本部门所属各单位的预算组成。
但是，由于传统体制和传统习惯的原因，这一条并没有做到。部门预算没有真正形成，中央预算也缺乏扎实可靠的基础。一个部门或单位，可以从不同的渠道，甚至从同一个部不同的司局要到预算资金。由于部门的收入是隐蔽的，预算支出也难免不完整，“留一块”、“暗箱操作”的现象时有发生。这样，许多资金没有纳入预算。
同时许多财政性资金以预算外资金的形式游离于预算管理之外。
鉴于上述情况，全国人大常委会明确提出，要认真执行预算法，切实编制部门和单位预算，收入摆在明处，支出列入预算，资金来源渠道尽可能简化统一。另外，采取措施将中央预算外资金纳入中央预算，暂不能纳入预算的要编制收入计划和决算，预算外资金的收支情况要向全国人大常委会报告。
去年，在财政部的统一组织下，160个中央一级预算单位全部编制了部门预算，财政部在部门预算的基础上编制了2000年中央预算和整个国家预算。由于上上下下收入和支出都集中和透明了，预算的完整性和合理性程度也就大大提高了。
预算要细化，要透明。以往编制预算基本沿袭计划经济体制下的做法，上级财政机关一家说了算，预算资金具体怎样分配不予公开。这样有两个弊端长期没有解决：一是预算编制得过于简单、笼统，预算经常只是几个或十几个简单的大数，类、款、项、目四级预算科目没有落实或很不具体，甚至许多资金不作预算，随用随批，“暗箱操作”。二是预算不透明，是否科学、合理无法审查监督，审计也没有依据。
根据这种情况，去年全国人大常委会提出，编制预算要细化，中央本级预算的经常性支出按中央一级预算单位编制，中央预算建设性支出、基金支出按类别和重大项目编制，中央财政对地方总的补助性支出按补助类别编制，预算草案在提交全国人大审批时，要有详细的总表和分表，等等。
实践证明，财政部按照这个要求编制的2000年中央预算，大大细化了。全国人大在审查预算方案的时候，已经能够具体看出预算资金的使用是否公平、合理和适当，因此便于批准和监督执行了。
严格审查监督超收收入的使用。由于过去的预算不够细致具体，因此全国人大在审查批准预算时，很难断定收入和支出的指标是否恰当。有关部门编制预算时，收入指标经常被人为地压得很低，实际执行时超收收入比较多。而超收收入在预算支出中又往往未作安排，这样就给财政部门自由支配超收收入提供了方便。许多以权谋私的腐败现象也就由此而生。去年，全国人大常委会提出，应当加强对超收收入使用的监督。中央预算超收收入应主要用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出。中央预算执行的过程中，需要动用超收收入追加支出时，财政部要编制超收收入使用方案，并向全国人大常委会汇报安排使用情况。这样，超收收入的使用就纳入了预算的轨道，纳入了人大监督的视野，可以避免许多漏洞和不正之风。
认真执行审查和批准预算的法定程序。按照预算法的规定，国家实行一级政府一级预算。现在我国共有中央、省（自治区、直辖市）、市、县、乡五级预算，每级预算的审批都有严格的法定程序。
随着社会主义市场经济的深入发展和人民群众参政议政意识的加强，全国人大对预算的审查越来越细致，越来越严格。过去只偏重于审查宏观上收支是否平衡，有无赤字和赤字多少。现在不但重视总量，而且重视结构，重视农业、教育、科技、社会保障资金安排妥当没有，以及国家的重点建设得到保证没有。今年全国人大在审查预算时，对实施西部大开发的方针和对国有企业下岗职工的生活安置与再就业，给予了特别的关注。
除此之外，全国人大对预算的调整也作了严格的限制和法定程序的规定。同时，还利用审计手段对预算的执行进行监督。去年，预算工委要求审计署对1998年增发的1000亿元国债使用情况进行专项审计。这项审计报告已提交九届全国人大常委会第十六次会议。
在各方面的共同努力下，我国的预算正在走向法制化、科学化，发挥着越来越大的作用。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：法治论苑
“公开”须求真务实
王彬
近年来，许多地方都相继推行了政务、村务、校务、厂务等公开制度。“公开”是一种民主监督、民主管理的方式，在一定程度上促进了党风廉政建设，融洽了党群、干群关系。但是，有的地方这一制度还流于形式，缺乏有效的监督检查，亟须完善。
有的单位公开内容不全面，避重就轻，没有公开群众关注的事项，或公开的是一些模糊笼统的数据，观众只知其表，不知其里；有的公开不持久，搞“一阵风”或一年半载不公开；有的公开缺乏有效的保障措施和上下监督、检查机制，等等。这些问题应引起各地重视。
公开须求真务实，狠抓落实。笔者之见：其一，必须提高有关领导的认识，使其充分认识到公开是扩大民主，健全民主监督机制，增加工作透明度，促进廉洁、高效从政，密切干群关系，树立单位良好形象的好制度。使其从“要我公开”向“我要公开”转变，以良好的心态真心实意搞公开。其二，要健全领导机制，上级或主管部门要加大对公开单位的领导力度，纪检、组织部门要发挥职能作用，主动参与，认真指导、督促。其三，要制订公开的实施细则，保证监督措施的落实。要突出公开重点即群众关心的事项。在公开形式上，要设立公开栏，定期公开，分项公开，取信于民。其四，要健全督察机制，人大及纪检、监察和工会等部门要定期进行检查和监督，并把公开制度纳入目标管理考核，促进公开制度持之以恒，求真务实，收到实效。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：立法聚焦
“司法打架”破解有日
——写在人大审议法官法和检察官法修正案草案之际
本报记者 崔士鑫
有人把法律比作天平。同样的重量，在不同的天平上测量，应该得出同样的结论。同一个案件，由不同的司法机关去处理，也应得到基本相同的结果。
然而，现实生活中，却存在一些令人不解的怪现象。甲地法院判一案败诉，移到乙地却会胜诉；甲地司法机关进行执法，乙地司法机关却加以阻挠……有人形象地称之为“司法打架”。
记者曾报道过“立法打架”的问题。如今，立法法已正式出台，必将逐步消除这一不正常现象。然而，法律自身不“打架”了，司法中出现的“司法打架”的问题，又将怎样解决？
甲地判输乙地判赢
近日，云南省高级人民法院开庭审理一起引人关注的上诉案。
当事双方是湖北证券公司和云南证券公司。1995年，云南证券深圳营业部与湖北证券签订了面额为7500万元的9笔国债回购合同，湖北证券按约将钱汇到。但合同到期后，云南证券却不还款。几经催要未果，湖北证券将云南证券告上了湖北省高院。
湖北高院开庭审理后，判令云南证券返还7500万元及利息。云南证券上诉到最高人民法院，最高人民法院于1997年作出终审判决，判令云南证券及其深圳营业部承担清债责任。湖北高院发出了执行通知书，但云南证券仍未还钱。
这之后，湖北高院在执行中发现，湖北证券宜昌营业部有云南证券两笔因国债交易累计500万元的债务，便对其进行了冻结。后于1998年和1999年先后下达民事裁定书，将云南证券的这500万元及收益共计714万元，划给湖北证券冲抵债务，并将裁定书送达云南证券，云南证券对这一执行未提出异议。
不料，过了一段时间，云南证券却在云南昆明市中院起诉湖北证券，要求湖北证券归还这两笔早已被执行完毕的债务。而昆明市中院作出的判决是：判定湖北证券偿还这两笔债务及其利息、罚息等。这样一来，同一笔钱，这一家法院执行出去，另一家法院又判决回来，司法打起架来。
类似这样的现象并不罕见。据报道，广西某县检察机关会同公安、工商到山东打假，查获了一家大肆仿冒广西名牌产品的工厂。在准备依法处理时，当地的司法机关却将该厂的存折、国库券、现金等扣住不放，接着马上擅自立案，封了该厂的银行账户，使广西的办案组只好撤回……
“打架”原因各有不同
前不久，河北某地发生了一起轰动全国的警察持枪杀人案。
耐人寻味的是，案发后，由当地公安部门组成的第一任专案组，得出的结论是此人“欲鸣枪示警，慌乱之中枪支走火，造成误伤”。由于媒体的广泛报道，此案引起了河北省委和中央有关部门的重视。此后，由检察机关牵头组成的督导组督办调查，这次得出的结论是“涉嫌故意杀人”，案犯一审被判处死刑。
何以一个案件，由不同的部门调查，得出的结论会天差地别？人们从中可以感受到部门保护主义的沉重阴影。
正是地方、部门保护主义，带来了“司法打架”现象。而在这一现象背后，则隐藏着司法受地方、部门利益驱动，司法体制存在弊端，司法人员素质不高等深层次的原因。
建立独立公正的司法制度一直是我们追求的目标。然而目前各地司法机关，在财政上要依赖地方政府，同时要接受地方党委的领导，很难超脱和中立。有的司法机关向当地的一些企业、单位拉赞助。吃地方的饭，必然要为地方说话，因此在地方利益与法律相冲突时，宁肯牺牲后者。
部门保护主义则来自现行的司法体制，审判和检察工作，实行的也是行政管理模式。结果是，一方面，司法人员个人的责任不明确，出了问题只能由司法机关负责。因此，出现问题时，部门领导者便想方设法捂着盖着，宁可一错到底也不纠正，影响了司法的公正性。另一方面，司法者对案件的结果也不负责。如法院长期以来，审判委员会对案件有最高决定权，但却不具体审理案件，形成审者无权判、判者又不审的状况。有专家指出，如果没有明确规定审判法官对其审判的案件独立承担审判责任，必然导致法官在审判中滥用审判权，只服从上级而不服从法律。
世界上不少国家对司法人员——社会正义的代表和裁判者，规定了严格的资格标准。而我国司法机关人员的来源则较为驳杂。
例如，1995年法官法实施前，对法官任职条件的掌握，是由组织、人事部门比照党政干部条件来决定的。也就是说，只要符合干部条件，就可以当法官。法院调一个法官还不如医院、学校调一个医生或教师把关严。法官法虽对法官的任职条件作了较全面的规定，但对法律专业知识水平仍然没有具体的标准。这必然影响到司法队伍的整体素质。
此外，在存在地方、部门保护主义的情况下，谁能对司法系统进行有效监督，也是一个疑问。记者曾采访过一个地方的人大，想报道一下他们对当地法院进行监督、纠正错案的经验。不料，对方一口回绝，原因是，怕当地法院的同志不高兴。
内外合力共治弊端
去年10月，最高人民法院出台了《人民法院5年改革纲要》，针对司法活动中存在的地方保护主义、现行法官管理体制的弊端、审判工作的行政管理模式不适应审判工作的特点和规律等问题，提出了改革的目标。
最高人民法院有关负责人表示，根据改革纲要，目前由院长或庭长对案件的判决作出主导性意见的状况将成为历史。今后案件经合议庭或独任庭审理后，由审判长或独任审判员根据案件的具体情况，决定是直接做出裁决还是提请院长交审判委员会讨论。
这位负责人还认为，根据纲要精神，地方各级人民法院都是国家设在地方的法院，而不是“地方的法院”。改革将使法院真正成为国家的法院，而不是地方保护主义的工具。
在明确了司法人员的责任后，还必须真正落实办案责任制和错案追究责任制。同时，要下大气力抓好司法人员素质的提高。近日，在九届全国人大常委会第十六次会议上，法官法和检察官法修正案同时被提请审议。两个修正案草案共同的要点是，提高了法官和检察官任职的专业学历条件，严格了选任和考试的规定。草案还特别提到了法官、检察官的工资福利待遇问题，从法律上保证司法人员没有“后顾之忧”。
这些改革措施和有关法律，为从根本上解决“司法打架”问题提供了很好的基础。与此同时，各级人大也应当高度重视这一问题，在有关的法律法规出台后，制定出具体措施，切实严格依法监督其实施，逐步消除这一严重影响依法治国进程的不正常现象。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
春风化雨润民心
山西省运城市公安局真心实意为上访群众排忧解难。去年5月以来他们每天安排一名局领导具体负责接待信访群众，并在公安局大门口建成了办公设施一流的信访接待室，方便群众投诉。在查办信访案件中，突出重点，着重解决老上访户和越级上访户的问题。敢碰焦点，认真负责，下大力气解决了一批久拖不决和难度较大的信访案件，得到群众的高度评价。
上图：该局局长薛焕刚现场解决群众投诉问题。左图：信访科干警热情接待信访群众，积极为他们排忧解难。下图：年届六十的老人李秀琴，在她申诉的问题得到妥善解决后，拉着干警的手，激动的心情溢于言表。 姚强 摄影报道
（附图片）
第9版(民主和法制)
专栏：各地人大报刊集锦
代表向选民述职应制度化
各地人大报刊集锦
目前，随着我国人民代表大会制度的不断完善，一些地方开展了人大代表向选民述职活动。
代表向选民述职，是监督代表、促进代表工作的有力举措，也是人大工作公开的有效方式。代表向选民述职，这既是人大工作向广大人民群众公开的一个直接窗口，也是对人大制度有效的一条宣传渠道。代表可以把人大制度、会议主要内容精神、闭会期间的履职等情况通过这一渠道传输给广大人民群众，使广大选民能够全面地了解人大制度和工作情况，拉近了人大、代表、选民三者之间的距离。
要使代表向选民述职这一活动制度化，各级人大及其常委会、乡镇人大主席团必须做好准备和服务，科学地制定述职方案，使述职工作有序进行。
——山东《人民权利报》
第9版(民主和法制周刊)
专栏：各地人大报刊集锦
政府威信哪里来
前不久，湖北武汉市中级人民法院曝光了一批长期欠债不还的单位及其法人代表，某市市长名列其中。对此，这位市长向记者吐露自己的心声：“法院应该维护政府的尊严，怎么为了一个小公司的债务损害政府尊严？”“要是全国的政府都被曝光了，那么中国的政府还有什么威信可言？”
政府作为国家的行政机关，确实需要有尊严和威信，否则，就不能对国家进行卓有成效的管理。但这尊严和威信从哪里来？靠上级封，封不出来；靠权力压，压不出来；靠宣传吹，吹不出来。只有严格依法行政，全心全意为民服务，政府的尊严和威信才能树立起来。
事实告诉我们，对于一级政府来说，在人民群众中要享有尊严和威信，坚持从严治政，依法行政，至关重要。
——湖南《人民之友》
第9版(民主和法制周刊)
专栏：各地人大报刊集锦
要两个监督相结合
随着社会主义民主法制建设的日益发展，人大监督和舆论监督的有机结合已成为现实的必然。实践证明，两种监督的有机结合，能够相得益彰，相互促进。怎样实现人大监督与舆论监督的有机结合？
一是开辟窗口。人大监督要真正实现和舆论监督有机的结合，应该在新闻媒介上开辟固定的栏目，天天有话题，期期不间断。
二是建立稳定的队伍。这支队伍中既要有熟悉人大工作、法律知识的人大干部，又有精通新闻宣传、热爱舆论监督工作的新闻工作者。
三是突出宣传的主题。舆论监督要作为人大监督的一种补充和延伸，围绕人大监督的主题挖掘素材，让人大常委会时刻都有责任感、使命感，自觉开展监督工作和接受社会的监督。
——甘肃《人民之声报》
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