张福军：当前我国产业安全面临的挑战及国外经验借鉴

　　产业安全是指在对外开放和国际竞争的条件下，国家的重要产业能够保持相对优势，在资本、技术和市场等领域，不受跨国资本的左右，从而实现本国利益的最大化。在经济全球化和区域经济一体化迅猛发展的今天，产业安全成为世界各国面临的共同问题。经济全球化不仅通过贸易全球化加剧了全球产业竞争，使各国传统的民族产业面临国际市场的冲击，更为重要的是，它还通过生产的全球化和金融的全球化从根本上改变了传统的国际分工格局，使各国的内部分工模式、产业链以及相应的产业生态环境发生了革命性的变化。许多国家在经济全球化的冲击下，不仅丧失了经济发展正常的产业链条和产业生态，而且还丧失了关乎国计民生重大产业和核心技术的控制权。产业安全己成为制约这些国家民族经济发展的核心问题。

　　一、当前我国产业安全面临的挑战

　　我国对产业安全问题一直非常重视，不断提高的综合国力和国际地位为保障国内产业安全运行提供了相对有利的外部条件，有关部门在维护国家产业安全方面也做了不少工作，可以说我国产业安全总的形势是好的。但是，随着对外开放的进一步深化和经济发展方式的加快转变，尤其是在国际金融危机影响持续加深、世界经济复苏步伐放缓的背景下，一些发达国家主权债务问题突出，国际金融市场动荡不已，各种形式的贸易和投资保护主义愈演愈烈，我国作为新兴市场国家和发展中国家，在产业安全问题上也面临着严峻的挑战：

　　一是不少产业出口贸易依存度居高不下，产业发展受制于人。这种高度依赖国外市场的产业发展，极易受到世界政治经济形势发展变化及有关国家政局和政策动荡的影响。近年来，特别是受国际金融危机的影响，我国进入贸易摩擦的高发期。除了传统的反倾销、反补贴、保障措施，国外针对我国的特保调查以及技术标准、检验检疫、环境和劳工保护、产品质量和食品安全等方面的贸易壁垒数量持续增加，手段和花样不断翻新。不仅涉及一般商品和贸易活动，而且上升到知识产权、劳工标准、环境标准以及产业政策、人民币汇率等政策和制度层面，这些问题都严重制约着我国的产业安全。

　　二是我国许多企业仍在很大程度上依靠廉价劳动力进行生产和支撑产业发展。随着劳动力成本的逐步提高，我国用工成本也将不断增加，如仍以较低的劳动生产率去生产劳动密集型产品，必将使我国传统产业的比较优势和核心竞争力逐渐下降，产业结构不得不面临重大调整。

　　三是创新能力较低，产业发展后劲不足。自主创新不足是导致产业不安全的根本原因。长期以来，受不合理的国际分工和贸易体系等因素的制约，国内一些地方和企业一直维持外向型经济的发展模式，造成一些产业长期处于“高资源性投入、低附加值产出”状态，严重影响产业的创新能力和升级能力，继而影响产业的持续发展，使我国产业在国际分工中处于代工、打工的低层次，由此所承受的因国际分工固化而带来的“剥削”也日益加剧。

　　四是大规模的外资涌入，使我国对相应核心产业和技术的控制力减弱。近年来，我国国内稳定的政治环境和良好的发展机遇吸引了大量的外资流入。如不进行有效监管，将会对包括装备制造业、汽车制造业、商业流通业等在内的支柱产业形成全面的资本和技术控制的格局。国外一些知名企业不仅通过合资等形式对中国市场进行资本控制，更重要的是通过对核心技术和技术专利的把持，达到对我国技术和利润的双重控制。

　　五是国际垄断企业对我国产业安全的冲击强度大。一方面是国际垄断企业主动冲击我国经济。除了金融危机等全球被动的冲击外，更多的冲击是人为的、有预谋的、操控性的。例如大豆业，美国农业垄断集团通过对大豆生产、期货市场、饲料、榨油、市场消费等产业链的控制，谋取高额利润。而美国政府却通过大豆收购补贴，增强本国垄断企业的竞争力。另一方面是国际垄断企业掌握主动权后发力。还以大豆生产为例，国际垄断企业的资本前期通过渗透，破坏我国大豆的生产系统，抑制大豆产量，使我国产生对进口大豆的依赖。当对外依存度较高时，再抬高大豆价格，收购榨油企业，达到控制我国大豆产业链市场的目的。

　　因此，我国产业安全问题既来源于国外垄断企业的冲击，也来源于国内经济发展机制的不健全。

　　二、国外维护产业安全的主要经验

　　一是立法保护。通过立法保护本国相关产业是发达国家维护产业安全的一大特点。例如；美国推出了一系列的法案来达到加强对贸易的管理和维护产业安全的目的。从1890年《麦金莱法案》、1897年《丁利关税法》、1930年《斯穆特•霍利关税法案》、1934年《互惠贸易协议法》、1962年《贸易扩展法》、1974年《贸易法》、1979年《贸易协议法》、1988年《综合贸易与竞争力法案》等名目繁多的立法来看，美国相关的贸易立法工作一直是服务于不同时期国家产业发展和产业安全的现实需要，并不断根据情况的发展及时做出调整。1973年11月，针对外资引进中的突出问题，加拿大联邦议会制定并颁布了全球第一部《外国投资审查法》。该法规定只有对加拿大具有“净利益”的“重大利益”投资才能获得批准。1985年6月20日，加拿大政府颁布实施了《加拿大投资法》，同时成立了加拿大投资局，以代替原来的《外国投资审查法》和外国投资审查局。《加拿大投资法》与《外国投资审查法》一样，还确定了重点敏感产业领域，分为金融、能源、交通及文化与通讯四大类，对这些行业严格限制外资的进入或限制外资的比例。2005年7月，加拿大政府出台了一项对《加拿大投资法》进行修正的法案，对可能影响加拿大国家安全的外国投资创造了审查机制。日本也先后制定了一系列有关外贸方面的法律、法规，主要有《外汇与外贸管理法》、《公正交易法》、《进出口交易法》、《关税法》和《外汇法》等。这些法律法规是依据国际组织的规则制定的，但也具有一定的独立性。一旦本国相关产业受到冲击时，就可以援引国内法规的相关条款进行制裁，以减少本国产业受到的损害。

　　二是对外国投资严格管理。首先，发挥政府的管理、监督和审批权力，限制和干预外商投资。1973年，加拿大成立了外国投资审查局，该机构主要任务是负责审查外国人在加的投资，分析是否对加有“重大利益”，并向主管部门提出批准或否决的建议。1975年，美国成立了外国投资委员会，负责分析外国在美投资发展的现状和趋势，考察外资注入是否符合美国利益，并向国会提供有关外资管理的立法和有关议案。同时成立了外国投资办公室，负责调查外资在各部门及各地区的分布，对能源、自然资源、农业、就业、环境、国际收支和贸易等方面的影响，并向国会提交分析报告。韩国政府对外资的引进、管理采取一系列强制性的措施，以保证外资的合理使用和经济效益。20世纪60年代初，韩国政府设立引进外资审议委员会，由经济企划院长官任委员长，有关部门、国家银行和总统代表等20人组成。它是引进外资的最高审议和决策机构，有批准外商投资、贷款、技术引进和给予一定特惠等权力。其次，引进外资中采取“有序利用”的策略。为扶持本国工业的发展，韩国对外商直接投资采取了“逐步扩大、以我为主”的方针，坚持对外开放与保护本国工业同步进行。随着自身实力的增强再逐渐减少自我保护，有序扩大本国产业的开放度。最后，构建产业安全“防护网”。美国在并购方面的法律法规体系主要由四部分组成：联邦反垄断法、联邦证券法、州一级的并购法律以及有关政府部门为执行反垄断法而制定的并购指南。这些法律法规为产业安全构建了严密的“防护网”。

　　三是保护和扶持本国重要产业。第一，对一些重要产业制定分类保护的措施。长期以来，美国利用技术、资金方面的比较优势，对外进行产业渗透与扩张；同时，为防止经济全球化对相关产业的冲击，对不同产业制定并实施不同的保护措施。第二，制定合理的产业技术政策和组织策略，促进本国产业的技术升级和国际竞争力的提高。日本是最早有意识地制定执行产业政策的国家，其引进外资的方式、规模、行业分布、管理模式也随其政策及经济发展的各个阶段而变动。入世后，日本政府根据国内经济发展和产业成长的具体情况，通过产业技术政策和组织策略对主导产业实行动态引导和扶持，促进本国产业的技术升级和国际竞争力的提高。第三，高度重视高新科技产业的发展。日本为了提高主导产业的技术水平，注重引进尚未被商业化的高新技术，包括引进专利、技术许可证等软技术，尤其是引进国外处于研究开发后期尚未商业化的技术，在此基础上进行创新，快速形成有自己知识产权的技术。美国也十分重视高新科技产业的发展，形成了以大学和科研机构等为研发基地的科技促进体系，涵盖政府支持、法律保护和资本投入等多个层面。第四，以独特的方式为产业发展提供连续性融资支持。韩国从1982年实施第五个五年计划开始，减少了政策性金融的强度和规模，并对银行系统进行了一系列改革，其中包括建立和推广主体交易银行体制、实行商业银行民营化、促进金融机构市场竞争、实现利率和资本自由化等，建立了一种具有浓厚“官治”色彩的产业金融体制。在该体制下，中央银行事实上成为服务于产业政策的一个机构，主要商业银行也被政府严格控制，为产业发展提供资金支持。第五，运用非关税贸易壁垒保护本国产业。一些发达国家主要运用贸易救济措施和技术性贸易壁垒保护本国产业。例如，美国和欧盟等发达国家已把反倾销等贸易救济措施作为产业保护的常用武器，还有一些发达国家不断颁布新的技术法规，制定新的技术标准，已把技术性贸易壁垒扩展到服务贸易和投资领域。

　　四是政府、行业协会与企业之间的有效互动。在美国，行业协会已经成为世界贸易组织框架下游说和影响政府调整产业政策与贸易政策以及解决国际贸易纠纷的主要力量。由企业或行业协会提出外来有关商品的不公平竞争问题，由政府采取行动，通过行业协会组织主要企业就重大问题进行调研和磋商，对外来挑战者采取一致行动，并施加巨大压力，减少外国商品带来的威胁。

　　五是建立产业损害预警机制。在美国，商务部对出口美国的多类产品进行实时监测。每月把监测到的产品的数量和价格与国内外同类产品的数量和价格进行对比；同时，还就这些产品生产企业与国内同类产品企业的生产经营状况进行比较，监测是否有异常情况，为产业保护寻找依据。

　　三、对我国维护产业安全的启示

　　1．发挥政府主导作用，切实提升产业竞争力

　　从美、日、欧等发达国家产业保护的过程可以看出，产业保护的过程就是一个产业结构不断升级过程，这样才能有效避免资源配置不合理、产业低效运转的弊端。因此，我国需要抓住国际产业分工、调整、重组的机遇，充分发挥政府对产业发展的主导作用，实施促进产业发展的政策，通过产业政策和贸易政策的有机配合，对具有潜在优势的产业在一定时期内提供必要的保护和支持，促进其发育、成长、壮大，直至成为国民经济的重要产业。

　　2．健全维护我国产业安全的法律体系

　　我国产业安全法律体系的构建应遵循法制统一、便于操作与协调一致的原则。在当前国际环境下，可以考虑从以下几个方面加强产业安全法律体系的建设：首先，完善有关产业安全的法律法规。我国应及时修订完善包括反倾销、反补贴、对外投资、知识产权保护、国家安全、农业保护等方面的法律法规，形成符合WTO规则的产业保护法律体系，促进产业保护手段法制化、体系化；加强技术性法规和标准的制定，强化产业保护的效果；在履行相关法律程序的过程中，明确企业是应诉主体，行业协会是组织协调应诉核心，充分发挥两者在出口应诉中的主导作用。同时，加强对企业的应诉指导，加大谈判和交涉力度，建立可行、有效的激励机制，促进企业应诉取得较好结果。其次，制定规范外商投资的综合法律。建议有关部门考虑将外商投资的产业导向、对象、原则、方式、法律适用、法律责任以及国家对外资并购的审查和监管等内容囊括其中，使之成为我国规范外商投资的纲领性法律。再次，强化产业安全预警体系立法。适时推出产业损害预警监测方面的法律法规，以加强对产业安全预警工作的指导。最后，加强《外商投资产业指导目录》与其他法律法规的协调。《外商投资产业指导目录》作为部门规章，应和有关法律法规协调一致，以达到法制的统一。

　　3．构建产业安全预警体系

　　产业安全问题涉及对产业安全状况的衡量，判断产业安全与否，离不开产业安全预警体系的构建。首先，建立产业安全预警指标体系。产业安全预警系统的一个重要组成部分是构建一套能够全面、动态、及时反映产业发展状况和趋势的指标体系。其次，确定产业安全预警临界域。产业安全预警体系只有在确定了指标预警临界域之后才能真正运行。预警临界域的合理界定，对于准确监测各项预警指标的演进情况，进而对产业的运行状况和发展趋势做出准确的判断，有很大影响。最后，对产业安全预警结果进行分析与输出。建立产业安全预警体系旨在出现警情之前做出预测并及时发出警报。预测与警报都是依据预警体系输出的结果，而对于预警系统运行绩效的最终判断也完全取决于预警体系输出的结果。

　　4．建立政府、行业协会和企业之间的有效互动机制

　　外国的经验表明，维护产业安全，不是某个部门或某个企业自己的事，需要各有关方面的共同努力，政府、产业界及企业间的密切配合至关重要。只有上下协调、团结一致才能形成合力，才有力量去维护产业安全。我国政府主管部门要加强与各行业协会、企业的联系，建立与行业、企业的联系机制和有效沟通渠道，及时交流信息，使政府在与行业、企业保持信息沟通的基础上制定切实可行的产业保护政策，共同做好产业安全工作。要发挥行业协会在维护产业安全中的特殊作用。行业协会应充分发挥其在规范、服务企业出口行为中的作用，及时为出口企业提供进口有关反倾销方面的法律咨询。政府、行业协会和企业应对国外各种贸易救济措施和技术性贸易壁垒方面的信息保持高度敏感，并充分利用各种渠道搜集整理国外现行的和正在制定的对本国出口造成影响的各种壁垒信息，建立贸易壁垒数据库和咨询中心，从而对国外可能出现的贸易壁垒预先采取防范措施。

　　5．切实推进自主创新

　　国外经验告诉我们，重视高新科技产业的发展并拥有自主知识产权，是维护国家产业安全的关键。随着我国经济逐步融入国际化，自主创新在提高产业国际竞争力中的地位越来越重要，特别是要形成产业持续的竞争力，保持持续发展的后劲，就必须在自主创新上有大的突破。要把建立创新型国家、培育创新型企业作为保障产业安全的根本举措，把产学研技术创新战略联盟作为推进自主创新的战略措施，把建立企业技术创新服务平台作为战略的突破口，把引进和培养优秀人才作为战略的关键，把完善和落实自主创新的各项政策作为产业安全的战略保障。总之，只有建立以企业为主体的技术创新体系，大幅提升我国企业自主创新能力，实现经济的创新驱动发展，才能维护我国产业安全，促进经济平稳持续快速发展。

　　6．制定符合国情的外资规制政策，加强对产业安全的监管

　　从各国经验看，当采取了恰当的、符合国情与发展战略的外资规制政策时，利用外资就会取得很好的效果。相反，则利用外资的成本将远远超过其收益。随着外商投资的快速增长和外资并购节奏加快，带来的产业安全问题会越来越多，需要加强对产业安全的监管。

　　（1）严格对外资的管理，尤其要严格规制外资并购。对外资应采取鼓励与防范“两手抓”，其松紧度的把握、政策组合的设计，应根据我国的发展战略、所处的经济发展阶段、产业成熟度与国内外形势和条件，适时灵活地调整，做到审时度势、与时俱进。同时，要转变对外资的管理方式，加强对已引进外资的管理，通过监管投资企业的发展状况，建立对外资企业评估的指标体系，区分外资企业的级别，采取不同的标准对待，限制甚至关闭那些给我国发展带来收益较少的企业。

　　（2）完善贸易救济机制建设。当前，随着我国出口的持续增长，引起了许多国家特别是发达国家的关注。要建立符合我国国情的贸易救济体系：首先，构建有效的贸易救济机制。我国的相关政府机构应适当、积极地运用反倾销、反补贴等措施，有效地保护国内产业利益，维护我国产业安全。同时要组织专家和科研机构经常研究、总结国内外典型案例，以提高运用贸易救济措施的能力和水平。其次，完善关税与非关税措施。结合国内不同产业的国际竞争力状况，确定合理的关税结构，同时要借鉴发达国家常用的非关税措施，实施以技术壁垒、绿色壁垒为核心内容的贸易救济措施。

　　参考文献：

　　1．纪宝成：《正确认识和解决我国产业安全问题》，载于《中国国情国力》，2009年第10期。

　　2．杨国亮：《新时期产业安全评价指标体系构建研究》，载于《马克思主义研究》，2010年第6期。

　　3．李炳炎：《外资并购与我国产业安全》，载于《探索》，2007年第6期。

　　

　　网络编辑：嘉扉