国企改革方案直击体制要害 汽车国企不再车重难行
新一轮国企改革的号角已经吹响。
作为国企改革顶层设计方案“1＋N”中的“1”，《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》）于近期正式公布。《意见》指出，到2020年，要在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，并在分类推进国有企业改革、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济等方面取得较大突破。
当前我国汽车业，绝大部分车企已经是混合所有制，国有资本、集体资本和非公有资本实现交叉持股。但很多国有大型汽车集团仍是“车重难行”、活力不够。个中原因较为复杂，正如一些专家所言，混合所有制改革并非“一混就灵”，新机制的建立还需转变国有资产管理方式、解决“一把手”选聘问题和突破车企自身瓶颈。此次《意见》的出台有望推动国有车企的深层次变革。
■商业和公益分类管理需完善细则
国企分类是本次国企改革强调的重点任务之一。《意见》明确将国有企业分为商业类和公益类，实行分类改革、分类监管、分类考核。其中商业类又包括充分竞争商业类和关系国民经济命脉商业类两种。
中国人民大学经济学院教授刘瑞告诉记者：“相较过去对国企竞争性、垄断性的不明确分类，《意见》将国企正式分为商业类和公益类更科学务实，符合国际通行规则。”他称，汽车行业属于充分竞争类产业，较之公益类、垄断商业类企业，有望优先推进国企改革，享受改革红利。
但具体如何分类和界定功能还需细则解释。当前公益性标准过于宽泛，把过多国有企业划为公益类易限制企业发展。同时许多国有车企既有商业类资产又有公益类资产，一些资产兼具商业性和公益性，还有部分资产名义上是公益类，但实际是商业类。“以中国长安为例，其在生产汽车商品的同时，也承担国家的部分军工生产任务。因此，《意见》明确，按照谁出资谁分类的原则，由出资人履行所出资企业的功能界定和分类方案，并结合实际进行动态调整。”国务院国资委研究中心副主任卢永真如是说。
尽管汽车业处于充分竞争领域，但刘瑞认为，这并非意味着不考虑社会效益，如将售后服务、停车场建设管理等界定为商业类，需警惕有损害消费者利益的风险。“对车企进行分类，还是要立足于‘企业’的基本属性，在此基础上附加经济性为主兼社会性，或社会性为主兼经济性，这样更符合逻辑。”刘瑞说。
■破除政企不分关键在“一把手”选派
针对外界一直诟病的国资委既当“老板”又当“婆婆”，《意见》以“管资本为主”为基调，提出推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制等四项措施。刘瑞对此解读称：“国资委不再对国企进行过多行政化管控，相关职能将交给财政、工商、中组部等部门。组建资本运营公司则是在政府和市场之间设立一个‘隔离带’，使国资委回归出资人身份。”
但正如清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明所说，监督实质上也是一种管理。即便减少了行政管控，作为出资人和监督人，国资委仍是自己监督自己，两种职能间存在天然矛盾，很难做到公正客观。蔡继明建议：“国资委应将其监督职能分配给纪检、反贪等部门，甚至或上交全国人大，这更能体现企业的公有性。”
而国企领导人的选派更是政企能否分开的关键所在。当前选派国有企业“一把手”的职能主要落在中组部和地方组织部，国资委亦有一定权限。“但组织部和国资委往往不懂具体经营，选派的‘一把手’未必适合管理企业。政策应给企业职工代表大会足够的权力，让其和政府部门一起选择企业领导人，同时推进管理层持股。”清华大学汽车发展研究中心主任李显君表示，“《意见》中提到的选人机制仍显笼统，还要立足我国国企的特殊性去细化。”
在蔡继明看来，诸如一汽、东风、上汽等车企集团“一把手”均是身兼企业家和干部两重身份，在企业管理人员和政府官员间经常互换。他认为：“目前的选派机制与建立现代公司制度和职业经理人选择制度背道而驰。企业‘一把手’和政府间存有太多牵系，很难真正做一个纯粹的企业经营者。”
■混合所有制改革率先破冰
继《意见》后，《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（以下简称《混改意见》）作为配套文件，也新鲜出炉。国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁表示：“《混改意见》细化了顶层设计中的原则性表述，将国企的混合所有制改革向集团层面延伸，对公司治理作了更具体的表述，简化了国企改革的审批程序。”
目前我国各大车企集团下的上市子公司多是混合所有制，还有一些母公司未实行混改，如一汽、东风集团。“后续汽车业的混改主要集中在母公司的混改、企业间的良性整合和增量混合所有制公司上。”刘瑞同时强调，“但推进母公司整体上市不能急功近利。当前一些汽车子公司持续亏损，寄希望于集团的整体上市来优化资产，这并非治本之计，还有可能拖垮母公司。这也是《意见》强调混改不设时间表的原因。”
对于地方、中央分层推进混改，刘瑞告诉记者，实践中国企改革的诸多阻力不在央企，而在地企。地方政府往往将当地企业当作“摇钱树”，一些央企要重组合并地企，均绕不开地方政府。而地方政府担心地企重组后，不再为当地经济做贡献，从而抓住不放。“改革过程中要慢慢打破地方政府办企业的局面，分层推进混改的最终目标是要淡化分层。”刘瑞说。
值得一提的是，此次改革明确要探索实行混合所有制企业员工持股，此有利于调动高管层的积极性和激发车企的进取心。同时刘瑞强调，多类资本参与是顺应全球化发展趋势，忌过度渲染意识形态问题。此外，还有决策机制等问题待解。
蔡继明：优化所有制结构是混改基础
过去我国长期对民营资本进行限制，使得汽车业大多是国有企业。经过30多年的经济体制改革，非公有制经济迅速发展起来后，国企才有了推进混合所有制改革的基础。
在清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明看来，发展混合所有制经济包含两个层面：国家宏观层面的混合所有制结构和微观层面的混合所有制企业。而要有效推进国企混改，首先要优化所有制结构，放开许多行业的进入门槛，“法无禁止即可为”。“当前许多充分竞争领域仍存在对非公有资本的歧视，如民营企业的贷款成本要比国企高得多，这实际影响了两类企业的效率。”蔡继明说。
就汽车业而言，要加速国企改革同样需变革管理体制。政府任命国企董事长、委派总经理的机制要改，以减少民营资本进入的种种顾虑。同时对新能源汽车、智能汽车等生产资产要放开准入，允许一些富有创新精神的企业进入，新建混合所有制公司。蔡继明对此表示：“中国当前的体制不可能产生特斯拉这样的企业，传统车企自身没有毁灭性创新的动力，很大程度阻碍了新能源汽车的发展。所以在新兴产业和新技术研发领域引入民间投资很有必要，政府层面加强监督即可。”
作为国企改革顶层设计方案“1＋N”中的“1”，《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》）于近期正式公布。《意见》指出，到2020年，要在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，并在分类推进国有企业改革、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济等方面取得较大突破。
当前我国汽车业，绝大部分车企已经是混合所有制，国有资本、集体资本和非公有资本实现交叉持股。但很多国有大型汽车集团仍是“车重难行”、活力不够。个中原因较为复杂，正如一些专家所言，混合所有制改革并非“一混就灵”，新机制的建立还需转变国有资产管理方式、解决“一把手”选聘问题和突破车企自身瓶颈。此次《意见》的出台有望推动国有车企的深层次变革。
■商业和公益分类管理需完善细则
国企分类是本次国企改革强调的重点任务之一。《意见》明确将国有企业分为商业类和公益类，实行分类改革、分类监管、分类考核。其中商业类又包括充分竞争商业类和关系国民经济命脉商业类两种。
中国人民大学经济学院教授刘瑞告诉记者：“相较过去对国企竞争性、垄断性的不明确分类，《意见》将国企正式分为商业类和公益类更科学务实，符合国际通行规则。”他称，汽车行业属于充分竞争类产业，较之公益类、垄断商业类企业，有望优先推进国企改革，享受改革红利。
但具体如何分类和界定功能还需细则解释。当前公益性标准过于宽泛，把过多国有企业划为公益类易限制企业发展。同时许多国有车企既有商业类资产又有公益类资产，一些资产兼具商业性和公益性，还有部分资产名义上是公益类，但实际是商业类。“以中国长安为例，其在生产汽车商品的同时，也承担国家的部分军工生产任务。因此，《意见》明确，按照谁出资谁分类的原则，由出资人履行所出资企业的功能界定和分类方案，并结合实际进行动态调整。”国务院国资委研究中心副主任卢永真如是说。
尽管汽车业处于充分竞争领域，但刘瑞认为，这并非意味着不考虑社会效益，如将售后服务、停车场建设管理等界定为商业类，需警惕有损害消费者利益的风险。“对车企进行分类，还是要立足于‘企业’的基本属性，在此基础上附加经济性为主兼社会性，或社会性为主兼经济性，这样更符合逻辑。”刘瑞说。
■破除政企不分关键在“一把手”选派
针对外界一直诟病的国资委既当“老板”又当“婆婆”，《意见》以“管资本为主”为基调，提出推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制等四项措施。刘瑞对此解读称：“国资委不再对国企进行过多行政化管控，相关职能将交给财政、工商、中组部等部门。组建资本运营公司则是在政府和市场之间设立一个‘隔离带’，使国资委回归出资人身份。”
但正如清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明所说，监督实质上也是一种管理。即便减少了行政管控，作为出资人和监督人，国资委仍是自己监督自己，两种职能间存在天然矛盾，很难做到公正客观。蔡继明建议：“国资委应将其监督职能分配给纪检、反贪等部门，甚至或上交全国人大，这更能体现企业的公有性。”
而国企领导人的选派更是政企能否分开的关键所在。当前选派国有企业“一把手”的职能主要落在中组部和地方组织部，国资委亦有一定权限。“但组织部和国资委往往不懂具体经营，选派的‘一把手’未必适合管理企业。政策应给企业职工代表大会足够的权力，让其和政府部门一起选择企业领导人，同时推进管理层持股。”清华大学汽车发展研究中心主任李显君表示，“《意见》中提到的选人机制仍显笼统，还要立足我国国企的特殊性去细化。”
在蔡继明看来，诸如一汽、东风、上汽等车企集团“一把手”均是身兼企业家和干部两重身份，在企业管理人员和政府官员间经常互换。他认为：“目前的选派机制与建立现代公司制度和职业经理人选择制度背道而驰。企业‘一把手’和政府间存有太多牵系，很难真正做一个纯粹的企业经营者。”
■混合所有制改革率先破冰
继《意见》后，《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（以下简称《混改意见》）作为配套文件，也新鲜出炉。国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁表示：“《混改意见》细化了顶层设计中的原则性表述，将国企的混合所有制改革向集团层面延伸，对公司治理作了更具体的表述，简化了国企改革的审批程序。”
目前我国各大车企集团下的上市子公司多是混合所有制，还有一些母公司未实行混改，如一汽、东风集团。“后续汽车业的混改主要集中在母公司的混改、企业间的良性整合和增量混合所有制公司上。”刘瑞同时强调，“但推进母公司整体上市不能急功近利。当前一些汽车子公司持续亏损，寄希望于集团的整体上市来优化资产，这并非治本之计，还有可能拖垮母公司。这也是《意见》强调混改不设时间表的原因。”
对于地方、中央分层推进混改，刘瑞告诉记者，实践中国企改革的诸多阻力不在央企，而在地企。地方政府往往将当地企业当作“摇钱树”，一些央企要重组合并地企，均绕不开地方政府。而地方政府担心地企重组后，不再为当地经济做贡献，从而抓住不放。“改革过程中要慢慢打破地方政府办企业的局面，分层推进混改的最终目标是要淡化分层。”刘瑞说。
值得一提的是，此次改革明确要探索实行混合所有制企业员工持股，此有利于调动高管层的积极性和激发车企的进取心。同时刘瑞强调，多类资本参与是顺应全球化发展趋势，忌过度渲染意识形态问题。此外，还有决策机制等问题待解。
蔡继明：优化所有制结构是混改基础
过去我国长期对民营资本进行限制，使得汽车业大多是国有企业。经过30多年的经济体制改革，非公有制经济迅速发展起来后，国企才有了推进混合所有制改革的基础。
在清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明看来，发展混合所有制经济包含两个层面：国家宏观层面的混合所有制结构和微观层面的混合所有制企业。而要有效推进国企混改，首先要优化所有制结构，放开许多行业的进入门槛，“法无禁止即可为”。“当前许多充分竞争领域仍存在对非公有资本的歧视，如民营企业的贷款成本要比国企高得多，这实际影响了两类企业的效率。”蔡继明说。
就汽车业而言，要加速国企改革同样需变革管理体制。政府任命国企董事长、委派总经理的机制要改，以减少民营资本进入的种种顾虑。同时对新能源汽车、智能汽车等生产资产要放开准入，允许一些富有创新精神的企业进入，新建混合所有制公司。蔡继明对此表示：“中国当前的体制不可能产生特斯拉这样的企业，传统车企自身没有毁灭性创新的动力，很大程度阻碍了新能源汽车的发展。所以在新兴产业和新技术研发领域引入民间投资很有必要，政府层面加强监督即可。”
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