多位财税专家告诉记者，为了稳增长下一步地方政府债券发行节奏将加快，预计剩余约1.8万亿元新增债券基本能在三季度完成发行，并强化监管提高债券资金使用效率。
地方政府全力拼经济下，上半年地方政府债券保持较快发行，扩大有效投资稳经济，缓解地方偿债压力，有利于防范地方政府债务风险。
根据公开发债数据，今年上半年全国发行地方政府债券约4.4万亿元，虽然较去年同期下降约17%，但这一额度仍处于近年来高位；其中，上半年新增债券发行规模同比出现明显下滑，而再融资债券保持较快增长。
国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬告诉第一财经，今年上半年地方政府债券发行与经济增长走势基本相关，一季度发债速度较快，二季度有所放缓，总体来说与经济形势相协调，属于正常。需要重视的是，上半年再融资债券发行规模占比较高，在有利于债务可持续性的同时，也使得债券拉动经济增长动能减弱。
针对近期经济增长压力加大，国务院研究推动经济持续回升向好的一批政策措施。财政部部长刘昆近日公开表示，下一步财政部重点工作包括加力提效实施积极的财政政策，有效防范化解地方政府债务风险。
多位财税专家告诉记者，为了稳增长下一步地方政府债券发行节奏将加快，预计剩余约1.8万亿元新增债券基本能在三季度完成发行，并强化监管提高债券资金使用效率。另外，跟随经济形势变化，也可考虑动用专项债券结存额度、政策性开发性金融工具、特别国债等，而为了缓释地方政府债务风险，也可考虑允许部分地方发行再融资债券来置换部分符合条件的隐性债务。
4.4万亿花哪儿了
目前，地方举债的合法方式主要是发行地方政府债券。根据公开发债数据，今年上半年全国发行地方政府债券约4.4万亿元，仅低于去年同期（5.3万亿元）。
而这主要跟去年上半年稳增长压力大，当年地方政府新增债券基本在上半年完成发行，速度史无前例有关。尽管今年地方政府债券发行节奏慢于去年，但从近些年来看发行节奏也比较快。
中央财经大学教授温来成告诉第一财经，近期一些经济指标下降折射经济下行压力加大，从拉动经济增长需要来看，下一步要加快地方政府债券发行速度，尽快形成实物工作量，从而进一步扩大有效投资，推动实现全年5%左右经济增长目标。
今年地方借了这笔巨额资金，花哪儿了？
地方政府债券按照用途分为新增债券和再融资债券。前者用于公益性项目建设，目前主要以新增专项债券为主，资金主要投向重大基础设施等领域，带动扩大有效投资、稳定宏观经济的重要工具。而后者主要用于偿还到期政府债券本金，属于借新还旧。
根据公开数据，今年上半年地方政府债券中，新增债券发行约2.74万亿元，同比下降约32%。再融资债券发行约1.62万亿元，同比增长约32%。
冯俏彬表示，再融资债券主要用来偿还到期债务本金，今年上半年再融资债券发行规模增长较快，反映了当前地方政府债务压力较大情况下，需要通过再融资债券来借新还旧。这一方面可以保持债务可持续性，但另一方面也使得发债拉动经济增长的功能有所减弱，需要高度重视。
今年上半年再融资债券占地方政府债券比重约37%，明显高于2022年（23%）和2020年（20%）同期，但低于2021年同期（55%）。
近些年受经济增长放缓、楼市土地市场低迷等因素影响，地方财政收入增长乏力，财政收支矛盾加大，而叠加近年进入偿债高峰期，地方偿债本金基本来自发行再融资债券来借新还旧。尤其是今年预计地方偿债规模高达3.65万亿元。
“再融资债券快速增长，可以保证今年到期债券本金及时偿还，防止债券违约。”温来成说。
根据财政部最新数据，今年1~5月，地方政府债券到期偿还本金10418亿元，其中发行再融资债券偿还本金9695亿元（占到期本金比重约93%）、安排财政资金等偿还本金723亿元。
除了借新还旧外，地方上半年借钱总额约三分之二是用于发行新增债券，主要用于市政和产业园区基础设施、交通基础设施、社会事业、保障性安居工程、农林水利、生态环保等重要领域重大项目。
比如，湖北财政厅3日公开表示，湖北省上半年新增政府债券发行任务圆满结束，累计发行额达1200亿元，发行规模居全国前列。其中新增专项债券资金（964亿元）主要投向市政和产业园区基础设施、交通基础设施、社会事业、保障性安居工程、农林水利和生态环保等领域，支持保障了沿江高铁、花湖机场、江夏智能制造产业基地、葛店开发区新能源产业园等1045个政府重点投资项目建设，扩投资稳增长作用明显。
当然，地方完成债券发行距离资金真正使用，仍需要一段时间，目前各地正加快债券资金使用进度。
比如，全国第一个完成地方政府新增债券发行的福建省，通过穿透式监管等手段全程监测加快支出进度，截至5月底，福建省第一批914亿元专项债券，项目单位已使用361.71亿元，支出进度40%，为历年最快。
下半年地方债关注重点
财政部部长刘昆近日作关于2022年中央决算的报告时称，下一步将重点做好六项工作，其中就包括加力提效实施积极的财政政策，加强重点领域支出保障，有效防范化解地方政府债务风险等。
当前积极财政政策加力提效一大关键，体现在新增专项债券加速发行和高效使用上，专项债是带动扩大有效投资、稳定宏观经济的重要工具。今年3.8万亿元新增专项债额度，上半年发行约2.3万亿元，专家普遍预计剩余专项债券会基本在第三季度完成发行。
最近，江苏、浙江等10多个省市公开了第三季度地方政府债券发行计划，三季度发债规模将超1万亿元，不少地方将在9月底前完成全年新增债券发行任务。
冯俏彬表示，下半年地方政府债券根据经济形势加快速度甚至增加一些额度都不是太大问题，目前需要高度关注地方政府债券资金使用效益的问题。尤其是专项债项目收益必须要覆盖成本，一些没有现金流或现金流较少的公益性项目不应通过专项债来筹资。这可以考虑通过其他类别资金协同发力，比如政策性开发性金融工具等，不能把所有融资压力都集中在专项债券或地方政府债券，这样不利于国家财政经济安全。
近期审计署发现，20个地区通过虚报专项债券项目收入、低估成本等将项目“包装”成收益与融资规模平衡，借此发行专项债券198.21亿元。5个地区虚报33个专项债券项目支出进度，截至2022年底有60.27亿元结存未用。
全国人大财经委近期建议，指导地方扎实做好项目库建设和前期准备工作，提升债券资金使用效率和效益。近些年财政部、发改委要求地方加强项目储备，强化监管，提高债券资金使用效率。
目前中国地方政府债务风险总体安全可控，不过局部一些地方政府债务风险较高，尤其是隐性债务还本付息压力较大，引起市场担忧。随着近期国务院常务会议在研究推动经济持续回升向好的一批政策措施中，明确包括防范化解重点领域风险方面。叠加今年以来一些地方政府声称要争取县级隐性债务化解试点政策，使得地方发债置换隐性债务预期升温。
多位财税专家告诉第一财经，允许部分地方发行再融资债券来置换部分符合条件的隐性债务，可通过拉长期限降低利息负担，在短期内缓解地方偿债压力，但这一额度不可能是大规模的，且有相应约束条件，中长期看真正化解地方债风险，仍靠经济持续增长，并厘清政府与市场关系，推动财税等体制机制改革，建立长效监管制度，真正清除隐性债务形成的土壤环境。
此前国务院常务会议在谈及研究推动经济持续回升向好一批政策措施中，强调具备条件的政策措施要及时出台、抓紧实施，同时加强政策措施的储备，最大限度发挥政策综合效应。
目前在财政储备政策方面，有专家建议根据经济形势变化，可考虑动用专项债券结存额度，发行特别国债支持基建保障民生促进消费等。
（作者：陈益刊）
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