近日，湖北全省17个地市州住房和城乡建设局（以下简称“住建局”）均更名为住房和城市更新局的消息引发关注。
城市更新一词在中国被提出已有至少十年历史，中央多次出台城市更新相关政策。
不过，此前城市更新这一职能主要是由住建部门承担。此次湖北各地住建局以“更新”取代“建设”，以“城市”取代“城乡”，武汉大学城市设计学院院长李志刚在接受《中国新闻周刊》采访时表示，大规模的更名标志着我国城市建设方式从增量扩张转向存量提升的“更新时代”的全面到来，也意味着政府会把更多的注意力投向存量空间的优化提升。
武汉市住房和城市更新局的网站首页（网页截图）。
重点任务
在湖北6月18日召开的研究推进城市更新工作的省委专题会议上，省委书记王蒙徽听取了武汉、宜昌、黄石推进城市更新有关情况汇报，研究部署下一步重点任务。
危旧房改造作为推进城市更新的核心内容被提出。会议指出，要探索以市场化方式推进危旧房改造的新模式，着力解决城镇危旧房“不安全、不成套、不配套、不完善”等突出问题。
“在高密度、高人口规模又对国民经济影响特别大的超大、特大城市，上述四个方面的问题特别明显。”李志刚说，超过建筑年限的老旧建筑因结构老化、年久失修或建筑材料及施工质量问题都存在巨大的安全隐患，而且随着极端天气的常态化，对安全隐患应对的需求也因此增加，“不安全”是“四不”中首先要解决的问题。
另外，此前户型设计不合理、采光通风不足、户型面积狭小、卫生设施配置不足等问题突出，既有建设上追求规模和速度的原因，也有部分设计上不够精细及欠缺考虑的问题。至于“不配套”，部分城市社区的设施配套如基础设施、公共服务存在短板，与当下倡导的完整社区和15分钟生活圈仍有较大差距。
此外，功能“不完善”是老旧建筑普遍面临的问题，电梯设施缺乏、绿化、休闲环境跟不上居民需求，影响居民的生活体验。
各一线城市都正在推进危旧房改造工作。比如，北京在今年的政府工作报告中提出，计划启动危旧楼房改建20万平方米；6月20日，广州审议通过了《广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）》，鼓励危旧房改造优化户型设计和空间布局，并支持住宅成套化改造、增设电梯、公共走廊、地下停车库等配套设施，并允许适度增加建筑面积。
而在湖北，根据今年1月湖北省住房城乡建设工作会议的数据，全省2000年以前建成的老旧小区有2.1万个，截至目前已有17911个老旧小区被纳入中央补助支持改造计划，其中已完成改造13821个。
不难看出，接下来，湖北各地更名后的住房和城市更新局将把危旧房改造作为重点任务继续推进。
5月中旬，广东广州市，施工人员对花都区的老旧小区进行微改造。摄影/本刊记者 周群峰
更名背后
在危旧房改造之外，城中村改造、老旧废弃厂房更新改造、商业配套更新、城市地下管网改造、城市排水防涝能力提升工程等一系列项目，都属于城市更新的范畴。
城市更新不仅涉及硬件方面的提质升级，还涉及治理能力的提升、社区人文场景的营造和重塑等。李志刚表示，城市更新是专业性和综合性结合的一项复杂工作，既涵盖规划、建筑、经济、法律等专业知识，有不同主体包括政府、企业、居民等参与，也涉及规划建设、环保、交通设施等相关的部门，需要多部门协同。
当前，各地推动城市更新建设的职能多散见于住建局及规划和自然资源局（以下简称“规自局”）。北京建筑大学建筑与城市规划学院副教授祝贺在接受《中国新闻周刊》采访时指出，若部门之间职权边界能切割清楚且都遵守规则，分散于不同职能部门对城市更新工作的推进并不会造成影响。
然而，他进一步指出：“现在全国的城市更新规划，有的地方是住建部门在编，有的地方是规自部门在编，不同部门编制规划的侧重点有何区别，是否存在冲突或重叠，以及规划内容与自身的管理权责是否统一亟须规范。”
李志刚也认为，城市更新是需要一个核心部门来统筹的。他认为，住房和城市更新局这样一个新机构的设定，是对城市空间管理能力的重构，有利于城市空间规划、建设、管理、运营一体化目标的推进和实现。
事实上，早在2015年2月，广州市就在原市“三旧”（旧城、旧厂、旧村）改造工作办公室基础上成立城市更新局，成为全国首个市级城市更新工作的承接机构。广州市规自局相关负责人在接受《中国新闻周刊》采访时指出，广州从2009年起开展“三旧”改造，但他们后来发现，“三旧”改造初期存在就项目论项目、整体统筹不足的问题，因此成立了城市更新局。
祝贺也表示，在国际上，随着城市更新行动的推进，更名是必然趋势，例如新加坡，负责城市更新建设的是市区重建局。不过，祝贺也强调，更名的同时需要重新调整政府条块分割的职责及出台和完善制度，“如果是光改名而实际职能没有调整，最后很难对城市更新起到作用”。
制度、资金要跟上
在城市更新中，职能的调整、制度的完善为什么重要？
数位专家指出，城市更新作为存量时代重要的城市发展和治理方式，建设模式、投资模式以及管理模式都不同于增量建设开发。
以规划来说，上述广州市规自局相关负责人对《中国新闻周刊》表示，早些年，部分城中村改造项目算的是“经济平衡账”，也就是以经济平衡分析来测算所需的规划建设总量，先编制片区策划方案再进行规划调整。开发企业主导的经济平衡测算改造成本较高，导致规划建设总量大、容积率高，对城市交通、公共服务市政基础配套设施等都造成较大压力，对城市环境空间品质造成较大影响。
后来，广州市坚持国土空间规划引领，将城市更新纳入国土空间规划“一张图”，“在资源环境承载力和国土空间开发适应性双评价基础上科学确定规划指标，同时开展经济分析”，详细规划，下好“对症药”。
而从制度保障方面来看，以不成套住房改造为例，祝贺说，开发权是否变更关乎是否需要新的制度保障。开发权、规划条件不变的情况下，旧楼拆除重建后的层数、面积和用途都没有变更，新出现的利益分配矛盾较少。而一旦上述条件发生了变化，如住户或整体住宅的产权面积变大，新增的利益需要再分配，这时候如果制度缺位，矛盾就会出现。
上述广州市规自局相关负责人也对《中国新闻周刊》表示，从“三旧”改造以快速推进单个项目到城市更新时期注重城市基础设施公建配套的完善、人居环境的改善和城市功能的提升，再到如今规划引领高质量城市更新时期重点保障产业和公共服务设施的高标准配置、历史文化保护及活化利用等，“历史遗留问题的解决需要政策支撑、多元主体共建共治提供精致完善的政策环境、市场主体提供有力的法治和制度保障”。
目前，住建部已在21个城市（区）开展了第一批城市更新试点工作。在为期两年的试点中，各地陆续出台城市更新的政策。根据中指研究院的监测，2023年，全国超15个省（区、市）出台了30多条政策，超96个地级及以上城市出台了129条市级城市更新政策。
“但中国尚未形成一部国家层面的全面性法律法规作为精细指引，处于地方自主探索、中央向下指导的阶段。”中国人民大学应用经济学院教授孙久文认为，可以提炼总结城市更新中的关键程序和共性问题，汇集编纂成一部国家级的城市更新专门法。另外，可以修订完善已经不合时宜的相关制度安排，尽快形成一套有依据、可复制的合规工作流程，减少项目审批和实施的时间成本与制度摩擦。
制度之外的另一个挑战是资金。李志刚坦言，更新项目通常资金投入较大、回报周期较长，实际操作中面临的主要问题就是资金投入和收益平衡。
城市更新已写入“十四五”规划，多地都在实施城市更新。王久文表示，长期以来，财政一直扮演着中国城市更新的资金主力军和最后兜底方的角色，资金来源渠道较为单一。
“城市更新‘花钱’要有制度保障。”祝贺表示，一些城市是通过制度建设推动城市更新专款专用，上海就曾规定因城市更新补缴的土地出让金在计提国家和本市有关专项资金后，剩余部分由各区统筹安排，还用于城市更新和基础设施建设等。
而拓宽资金来源也是破局路径之一。上述广州市规自局相关负责人告诉《中国新闻周刊》，资金支持路径的拓宽是推动城市更新工作的挑战之一。他们会鼓励银行业金融机构按照市场化、法治化原则提供城中村改造专项贷款，专款专用、封闭管理。
孙久文则认为，首先，要着力解决当前城市更新项目受益规模广和社会效益高，然而盈利空间窄和资金缺口大这一主要矛盾，需要搭建可行的收益体系，如灵活调用多种融资方案，在不同性质项目、不同推进流程中，有针对性地匹配不同特质的金融工具。其次，坚持“谁受益谁出资”的基本原则，努力引导居民合理出资。
李志刚以政府主导的武汉“设计之都”项目为例，武汉市政府相关职能部门前期投入了30多亿元，希望达到活化老旧街坊成为创意产业集群的理念目标。在政府的主导推进下，项目推进效率高，街坊拆迁和建筑风貌保留等工作都做得非常好。
“成功地实现了‘腾笼’，但遗憾的是，后面‘鸟’没有来。”李志刚直言，什么样的企业能来不是政府能决定的，在当前对设计行业不是特别友好的大环境下，仅有零零星星的企业入驻，至今该地块的空置率偏高。
他认为，如果是企业和居民、开发商共同参与，通过多元融资模式丰富资金来源，可以强化参与方共同的责任感，可能更有利于项目的可持续运营。但当前的城市更新项目，政府主导仍是主流。
引导多元主体出资参与为何难以推进？李志刚认为，最核心的问题是利益相关者的协调难度大，政府、开发商、居民、企业、租客等不同利益主体的诉求差异大，达成共识需要在更新项目的设计和建设环节进行多层面的协商，在过程中逐步建立信任和理解的互动格局。
而无论是城市更新的统筹规划、制度创新还是资金渠道的拓宽，都需要一个部门推进并实现，这也将是更名后的住房和城市更新局需要解决的现实难题。
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