奢中带奇 照搬照抄
盲目举债政绩冲动下的变味景观
甘肃省榆中县花费巨资，在栖云北路与312国道交汇处、栖云北路入城口处建设了两座高28米、宽145米的秦汉仿古城门。图为2019年初拍摄的榆中县城南城门。张蕊 摄
崇山峻岭旁的公路转盘移置600多块石头建起人造石园，背负巨额债务打造出的“皇家园林”鲜有人问津，北方城市高速入口处照搬来造价过亿的南方“龙门”……奢中带奇的“变味”景观背后，是一些党员干部脱离实际、好大喜功的政绩冲动。
不久前，因为一则网络视频，贵州省黔南布依族苗族自治州独山县委原书记潘志立、三都县委原书记梁嘉庚盲目举债大搞形象工程、政绩工程问题再次受到舆论关注。随后，黔南州政府回应并通报了相关问题、整改思路和进展情况。通报称，潘志立、梁嘉庚政绩观出现严重偏差，在缺乏调研、论证的情况下，急功近利，盲目融资举债用于毋敛古城、水司楼、赛马场等工程建设，地方债务规模过大、债务风险突出，有的工程最终成为烂尾工程。此外，二人还有其他违纪违法问题，最终均被开除党籍、开除公职，围绕上述问题的一系列整改正在推进。
近年来，有关政绩工程、形象工程的报道引发不少关注，特别是其中一些工程出现在经济欠发达地区却造价过亿、华而不实，甚至存在违纪违法问题，群众反映十分强烈。盲目造景都有哪些表现?为何个别贫困地区热衷造景?如何从源头加强监督约束?
不顾财力盲目举债，选址“别有用心”，照搬照抄其他地区造景手法
日前，国务院办公厅督查室在对河北省衡水市景县违规征税等问题进行督查时发现，该县为举办第四届衡水市旅游产业发展大会，安排了景州塔景区提升项目、大运河景观廊带、董子文化小镇等11个重点项目，计划投资超过2.63亿元，其中6个项目没有预算，拟通过申报专项债券或一般债券解决约1.45亿元。
修建景观亮化工程本不是坏事。符合地方实际、能展现地方特色、经过科学论证的景观亮化工程在提升城市形象的同时，也能带动当地经济发展，造福一方百姓。但是，倘若超出地方财力搞建设，在没有预算的情况下盲目决策，甚至打着提升城市形象的幌子制造“显绩”，为个人升迁铺路，景观亮化工程就会变味，成为华而不实的形象工程、政绩工程。
像景县、独山县这样，明明财政收支紧张，却还要举债“提升城市形象”的例子并不鲜见。除了超越本地经济发展水平、盲目举债外，形象工程、政绩工程还存在一些共同特点，比如选址“别有用心”。去年初，住房和城乡建设部通报，甘肃省榆中县在栖云北路与312国道交汇处、栖云北路入城口处建设两座高28米、宽145米的秦汉仿古城门、一座大型雕塑以及两个远离居住区的景观广场，平均造价达3425元/平方米。
再如，照搬照抄、盲目移植国外及其他地区的造景手法，最终建出的景观与当地地域文化和历史文化格格不入。住房和城乡建设部通报还提到，陕西省韩城市西禹高速韩城出入口的“龙门”景观脱离地方实际，照搬照抄南方地区造景手法，与北方城市地理环境和整体风貌极不协调。
在安徽省纪委监委有关负责人看来，一些政绩工程、面子工程反映出明显的“秀”“大”“急”问题。“秀”就是热衷于“造亮点”“建门面”，华而不实、劳民伤财;“大”就是喜欢搞大动静、大场面、大拆建;“急”就是习惯搞“一阵风”“一刀切”，遇事“三板斧”，热度“三分钟”。
更令人诟病的是，兴建这些“秀”“大”“急”工程的同时，一些基本的民生问题却长期得不到重视和解决。陕西渭南的“秦东水乡”工程不顾当地自然生态实际，旱地造湖，破坏耕地2041.50亩，其中永久基本农田139.77亩，大量农民因此丧失土地。
陕西省西安市长安区环山路沣峪口转盘的西南、东南、东北方向，有人造的3座数米高“小山”。“山体”所用土方均由别处运来，绿化后堆积的景观石总数逾670块，大的重数十吨，小的也有1吨重。图为该区高速公路出口设置的景观石。新华社记者 张军 摄
政绩观错位，一把手任性用权，政府投资项目建设资金使用缺乏监管催生形象工程
一边是经济落后、民生问题亟待解决的现实困境，一边是置若罔闻、举债造景的荒诞行为，一些经济欠发达地区、贫困地区盲目造景的背后，反映出哪些问题?
西南某地一位县处级干部告诉记者，有的地方、单位干部任期短、交流频繁，在不少干部眼中，对政绩的考核主要在于GDP增速以及各类工程建设项目。某些处心积虑树立个人形象、铺就升迁之路的领导干部会倾向于将资金投入到短期内易见成效的项目中，而对于一些保障民生和扶持中小微企业等周期长、见效慢的项目缺乏动力。
在少数政绩观错位的人眼里，脱贫攻坚费时费力出不了成绩，只有搞项目建设才能彰显政绩。“把着眼点放在名利双收上。一方面大力推进自认为有效果的工作，以求得好名声;另一方面为家人谋利，当官不忘发财。”他们认为，只有项目建得好，才能让上级领导看到成绩。
除了错位的政绩观外，更值得关注的是，对一把手的权力监督乏力，是这些不切实际的项目最终落地的重要原因。据贵州省纪委监委办案人员介绍，在潘志立看来，自己认定的事就是“命令”，而下面干部也普遍认为，他是县里一把手，有权决定县里所有的事。在独山县，重大事项决策基本由潘志立一人说了算，项目只要他拍板就开工建设，全然不顾设计、预算、审计环节缺失，导致独山县违法违规占地达2.8万亩，国有资产损失超10亿元。
在不少对涉及搞形象工程、政绩工程被查处领导干部的通报中，都能发现和任性用权相关的表述。例如，山东省枣庄市人大常委会原党组副书记、副主任刘振学在担任枣庄市峄城区委书记期间，罔顾当地经济发展落后、财政资金紧张的实际状况，强行决定由区属国有企业出资1.25亿元人民币，修建“冠世榴园”风景区南大门等政绩工程。甘肃省政协农业和农村工作委员会原副主任火荣贵在担任武威市委书记期间大搞“一言堂”，个人拍板决定重大事项，把主政地方视为私人领地和独立王国，盲目铺摊子、上项目，给地方造成严重损失和沉重债务负担。曾与潘志立“搭过班子”的梁嘉庚也被通报对党中央关于脱贫攻坚重大决策部署置若罔闻、自行其是，不顾群众意愿，违反议事规则，拍脑袋决策。
错位的政绩观背后，实则是政治纪律和政治规矩意识的缺失。而对权力的监督制约机制不够健全，在一些地方导致集体决策形同虚设，一把手权力不受约束，“一言堂”大行其道，都在一定程度上成为盲目造景的助推器。
不少地方在财政资金使用上存在的违规使用、审批不严等问题，客观上也为形象工程提供了可能。一些地方对政府投资项目建设资金来源缺乏审查和举债问责机制，政府在投资项目上应该花多少钱、如何花钱缺乏有效监管，不仅为一些贫困地区举债造景提供了可乘之机，也成为滋生腐败的风险点。
为走偏走急的工程找到合适出路，避免“一拆了之”
近年来，党中央加大力度整治形象工程、政绩工程，严肃查处了一批干部，不少地方的形象工程、政绩工程被及时叫停。叫停之后，如何立足当地经济社会发展实际，因地因时辨证施治，为这些走偏走急的工程找到合适出路，避免“一拆了之”，从而最大程度减少损失，同样需要引起重视。
记者在梳理部分地区对政绩工程的整改措施后发现，转建、市场化运作或改造为民生设施，成为常见的几种处理方式。例如，独山县通过续建、缓建、转建和压缩建设规模等，分类分批推进整改。原毋敛古城大戏楼、三大庙项目通过转建招引企业盘活资产。对社会关注的水司楼(净心谷大酒店)项目，采取市场化运作模式签订合作协议。2018年2月，湖南省汝城县被省委巡视组发现违反贫困县约束机制，长期大规模举债搞政绩工程。汝城县的巡视整改报告显示，此前已建成的广场、景观大道等项目改造为全民健身、免费停车场等民生设施，用以缓解城区停车难、交通拥堵等问题。
政绩工程、形象工程往往牵连着巨额的政府债务，尽快化解遗留的债务问题也成为当务之急。记者注意到，汝城县在被巡视组通报后，出台了《汝城县政府性债务风险化解五年行动方案(2018-2022年)》，计划每年通过盘活资产资源、增收节支等措施筹措资金偿还存量债务。2018年该县的政府工作报告显示，对现有政府性投资建设项目按“停、缓、调、撤”原则进行分类处置，压减投资金额21.15亿元。通过平台公司市场化转型，剥离政府债务10亿元。通过专项清理，核销政府债务4.69亿元。2020年该县化解政府隐性债务28.23亿元，债务风险等级由“一类地区”降为“二类地区”。
围绕动议、规划、审批、建设等建立健全相关机制，加大问责力度
在抓个案整改的同时，从中央到地方也在花大气力进行系统整治。去年，中央“不忘初心、牢记使命”主题教育领导小组专门印发通知，要求整治“景观亮化工程”过度化等“政绩工程”、“面子工程”。其中强调，地方各级党委和政府要围绕动议、规划、审批、建设等建立健全相关机制，从源头上防止“政绩工程”、“面子工程”。陕西、安徽、湖南、西藏等省区纪检监察机关纷纷开展对此类问题的专项监督检查。
应该看到，近两年，我国在通过健全制度来防止政绩工程、形象工程上做出了不少探索，比如完善公共财政的预算监督机制、推动政府投资科学决策等。2018年9月，党中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出力争用3至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，其中对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，体现了“花钱必问效、无效必问责”。2019年7月，《政府投资条例》正式施行，政府投资项目审批制度进一步规范，明确了项目单位应当编制和报批的文件、投资主管部门或者其他有关部门审批项目的依据和审查事项，并规定审批重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。
除了建立长效监管机制、合理使用财政资金外，发挥多种监督合力加强对一把手的监督，加大对搞形象工程、政绩工程行为的问责力度，也是加强约束的重要方式。中央纪委国家监委多次强调严肃查处应景造势等突出问题，修订后的《中国共产党纪律处分条例》增加了针对盲目举债“搞劳民伤财的‘形象工程’、‘政绩工程’”的处分规定，强化了对这一违纪行为的处分力度。
日前，西藏自治区纪委监委驻自治区审计厅纪检监察组督促审计厅将“景观过度亮化工程”纳入2020年78家单位预算执行审计的重点内容，通过加强审计监督提升约束力。近年来，国家明确将地方债务纳入领导干部经济责任审计范围，通过发挥“绩效审计”“离任审计”的作用，对搞形象工程、政绩工程和拍脑袋决策的领导干部严肃追责。
健全制度和监督机制旨在从外部加强制约，从源头防止形象工程、政绩工程，最终要靠各级领导干部牢记初心使命，树立正确的政绩观，把人民群众的利益放在首位，扎扎实实为群众办实事、做好事、解难事。
戳破面子、做实里子，能经得起历史和人民检验的政绩，才是真正的政绩。(本报记者 侯颗)
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