耕地问题调查
本报调研组
耕地是粮食生产的命根子，耕地红线是14亿中国人的粮食安全底线。
2021年末，中共中央政治局常委会会议专题研究“三农”工作。习近平总书记再次对耕地保护提出明确要求：18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。
这意味着，守住耕地红线，不仅数量上不能减少，质量上也不能搞“变通”。
然而，一个不得不正视的事实是，保饭碗的耕地数量正在减少，局部质量也在变差。
耕地究竟怎么了
万物土中生。中国农业大学土地科学与技术学院副院长、中国土地政策与法律研究中心主任朱道林说，耕地是国家粮食安全的自然基础，天然具有稀缺性。当前耕地问题表现在耕地数量减少，优质耕地减少趋势也在持续。
据统计，1957年至1996年，我国耕地年均净减少超过600万亩；1996年至2008年，年均净减少超过1000万亩；2009年至2019年，年均净减少超过1100万亩。这一趋势反映在人均耕地面积上是，一调(第一次全国土地调查)为1.59亩、二调1.52亩、三调1.36亩。现有耕地19.18亿亩，如果以这样的速度减少，10年后可能会突破18亿亩红线。
事实触目惊心。目前，一些省份耕地保有量已突破耕地红线，有的甚至低于划定的永久基本农田面积。国土三调显示，10年间我国耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩，有6200多万亩坡度2度以下的平地被用来种树。
记者梳理各地近年来通报的典型案例发现，除用于经济建设外，耕地减少主要有以下几类：有的违规占用永久基本农田绿化造林；有的在铁路、公路两侧占用耕地超标准建设绿化带；有的以河流、湿地治理为名，擅自占用永久基本农田挖湖造景、建人造湿地；有的把自然保护地以外的连片耕地划入生态保护红线；有的通过擅自调整县乡国土空间规划规避占用永久基本农田审批；有的存在未批先用、批少占多、批甲占乙的情况。
与耕地数量减少、耕作层被破坏不同，耕地“非粮化”是指一些适合种粮、原先种粮的耕地由于种种原因被用于其他农业用途。耕地“非粮化”与种粮效益直接相关。朱道林算了一笔账，2021年全国粮食亩均产量387公斤，假如土地流转费500元/亩，在现有粮价水平下，种粮并不挣钱。由于土地流转费是经营者要付出的成本，在粮食生产比较收益低的背景下，通过流转获取的耕地往往被用于效益更高的非粮化耕作。
遥感监测数据显示，现有耕地中，真正种粮的面积约占七成，其余为经济作物、园地、林地、休耕等。南京林业大学“中国村庄经济”师生课题组2021年对江苏省无锡市的调查发现，种粮规模经营户平均每亩纯收益仅34元，一些经营户被迫缩小面积或调整结构。
更严峻的是，受制于生态保护，耕地后备资源严重不足，现有部分耕地还要退出。2016年底公布的全国耕地后备资源调查结果显示，经过持续开垦，耕地后备资源总面积8029万亩，大规模开发利用方式已不再适用。其中，4722万亩受水资源限制，短期内不适宜开发利用。最新数据显示，现存25度以上坡耕地以及分布在河道、湖区高水位线下的耕地还有8000多万亩，属于不稳定利用耕地，需要逐步退出。
耕地问题同时也表现在质量上。我国耕地质量可谓“先天不足”，优质耕地资源紧缺。朱道林介绍，一年一熟地区耕地占比48%，年降水量800毫米以下地区耕地占比65%。中国工程院院士、中国杨凌耕地保护与质量提升创新中心技术委员会主任唐华俊说，全国耕地由高到低依次划分为10个质量等级，平均等级仅为4.76等。其中，一等到三等耕地仅占31%，中低产田占比三分之二以上。
走进吉林省四平市梨树县的一块玉米地，记者在黑土断面观测点分辨出黑土和深层黄土模糊的交界线。梨树县农技推广总站站长王贵满介绍，黑土层自清代末年开垦以来，由于重用轻养，加上风蚀水蚀，每年要减少约3毫米。如果不采取有效措施，再过几十年，恐怕就要消失殆尽了。
黑土是世界公认最肥沃的土壤，在自然条件下形成1厘米厚的黑土层需要200年至400年，被称为“耕地中的大熊猫”。东北黑土区是世界三大黑土区之一，也是我国最重要的商品粮基地，粮食产量占全国的四分之一，调出量占全国的三分之一。然而，东北黑土退化问题严峻，耕层持续变薄，厚度不足20厘米的耕地约占一半，有的地方有机质含量较开垦之初大幅下降。
黑土退化是我国耕地质量“后天失调”问题的缩影。农业农村部农田建设管理司一级巡视员陈章全说，长期以来，由于高强度利用，耕地基础地力呈下降态势，2018年化肥施用量是1978年的6.4倍，而粮食产量仅是2.2倍。与上世纪80年代相比，局部地区退化势头明显，东北黑土地退化、南方耕地酸化、北方耕地盐碱化等问题尤为突出。由于气候、酸雨等综合因素，强酸化耕地增加70%以上，由于水盐运动失调，盐碱化耕地增加30%。
中国工程院院士、中国农科院农业资源与农业区划所副所长周卫认为，从耕地类型来看，我国耕地可分为“七块地”，即东北黑土地、北方旱地、南方水田、南方旱地、盐碱地、设施农业用地及后备耕地。以北方旱地来说，由于高强度利用、耕地浅旋、地下水超采，造成华北平原耕地耕层变浅、水肥保蓄能力差。以南方水田来说，低产水稻土面积超过1亿亩，集约化种植使得“瘦、板、烂、酸、冷”等水稻土典型问题日益严重。以设施农业用地来说，由于长期覆盖栽培、农药肥料高投入，设施土壤普遍出现次生盐渍化、养分失调、土传病害加重等问题。
近年来的布局北移也是耕地问题的一大表现。农业农村部农田建设管理司司长郭永田介绍，我国64%的耕地分布在秦岭—淮河以北，光热水较差、复种指数较低的北方耕地所占比例较10年前增长5个百分点。黑龙江、内蒙古、河南、吉林、新疆5个省份耕地占全国耕地的40%。即使在相同耕地面积下，这种布局变化也会相应减少耕地产能。
有收无收在于水，水利对解决耕地问题至关重要。我国农田有效灌溉面积发展到10.37亿亩，节水灌溉面积达5.6亿亩。不过，记者采访发现，一些地方存在重建设、轻管护的问题，日常管护不到位，灌溉设施得不到及时有效修复，常年“带病”运行。在一些中型灌区，渠系渗漏、坍塌、决口等现象普遍，直接制约耕地质量。
耕地保护难在哪
那么，耕地问题是如何产生的，症结又在何处？
纵观人类历史，因关系生存发展，耕地备受重视。工业革命后，尤其是现代城市发展后，耕地保护和经济发展间的矛盾日益凸显。这是全球的共性问题，我国正处于工业化进程中，这个矛盾不可避免。
一方面，土地投入支撑了中国经济增长奇迹。国家统计局新近发布的数据显示，我国经济总量已超110万亿元，稳居世界第二，占全球经济比重预计超过18%。我国工业和制造业增加值连续10多年居世界首位，220多种工业品产量世界第一。
改革开放40多年来，在地方经济发展中，与土地相关的财政收入起到了特殊作用，推动了工业化、城镇化进程，是基础设施超常供给能力形成的关键。但另一方面，“随着工业化、城镇化进程加快，工业用地、交通用地、城市扩张用地等需求十分强劲，建设用地供求矛盾突出，是导致耕地持续减少的重要原因”。郭永田说，城市周边的地相对平整，都是好地、成规模的地，当城市像摊大饼一样快速长大，正好和优质耕地高度重合，很多地慢慢变成了城市的一部分。
国土三调显示，2019年建设用地6.13亿亩，较2009年二调增加1.28亿亩，增幅26.5%。深层原因在于，GDP增长与地方有切实关联，但粮食安全是关系长远的宏观大局，和当地自身经济发展关系不大。在这种思想主导下，也就放松了粮食安全这根弦，放松了对当地粮食种植面积下滑的警惕，没有充分认识到各地都有保障国家粮食安全的责任和义务。而且，过去较长时间，不少地方依靠的是粗放型经济发展模式，土地利用效率偏低，使建设用地需求居高不下。
经济发展和耕地保护之间的这种冲突，在南方经济发达地区更为明显，也是导致我国耕地分布持续北移的直接原因。在不少经济发达地区，高质量耕地往往最容易被建设占用，补充耕地的质量又难以得到保证。
在广阔的农村，尽管常住人口趋于减少，但农村建设用地也不降反增。自然资源部曾表示，违法占用耕地建房正从局部地区向全国范围、从普通房屋向楼房别墅、从农民自住向非法出售、从单家独户向有组织实施蔓延。国土三调显示，城镇村及工矿用地5.29亿亩，其中村庄用地占3.29亿亩，占比62%。
背后的关键因素是我国实行的是城乡二元土地制度，农村土地属于集体所有，在集体经营性建设用地入市改革之前，只有经过国家征收后才可入市交易。同时，随着农村人口增多、经济条件改善，住宅需求快速增加。但在不少地方，宅基地分配还沿袭当年的分配格局。在内外因素推动下，农村违法违规占用耕地建房屡禁不止。
造成耕地“非粮化”的重要原因除了比较效益低外，还有就是有的地方片面推行农业结构调整。朱道林分析，由于多种经营对农业增收作用很大，一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产，有的经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘。南京林业大学农村政策研究中心主任高强说，工商资本大规模流转耕地后，片面追求利润、实现集约种植，改种经济作物，加剧了“非粮化”倾向。
此外，一些地方对生态文明建设存在认识误区，认为生态文明就是修建景观、造林、铺草，于是在耕地甚至是永久基本农田上植树造绿、挖湖造景。在城镇化背景下，有些农民选择种植效益更高、劳力投入更小的林木。
郭永田分析，耕地保护难的核心问题是耕地利用中存在多重目标冲突，围绕耕地保护产生了多种利益的博弈。在这种博弈中，经济利益上的最大化往往占据上风。“种粮食，还是盖房子？”“种粮食，还是种经济作物？”根本上这是对选择国家利益还是地方局部利益的考量。
早在2013年的中央农村工作会议上，习近平总书记就强调，坚守18亿亩耕地红线，大家立了军令状，必须做到，没有一点点讨价还价的余地！近几年在地方调研中，总书记都十分重视察看耕地，在不同场合表示，保护耕地要像保护文物那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做。然而，变相侵占耕地的现象在各地并未杜绝。
在耕地数量下降的同时，对耕地质量的忽视也应引起重视。耕地质量的治理提升是一个庞大的系统性工程，难度大，见效慢。特别是土壤质量看不见摸不着，只有通过化验检测等手段才能发现问题，而一旦发现问题，治理起来已经十分困难。
因提高产量的现实需要，农业生产长期大量使用化肥、农药，导致耕地退化加重。农业农村部农研中心的典型调查显示，农户层面的种养结合比例已从上世纪80年代的超过70%下降到现在的约10%，导致耕地有机质含量下降。王贵满直言，“以前种地用农家肥，秸秆转变成粪肥回到地里，种地又养地。大量使用化肥后，黑土的营养一点点流失了”。
还有一个重要原因，就是农民对土地的感情也在发生变化，对土地疏于养护。中国人民大学经济学院院长刘守英说，第一代农民工的基本轨迹是离土—出村—回村，第二代农民工基本上是离土—出村—不回村，他们与土地的关系、对农业的观念已经发生根本改变，越来越多的农民不再热衷于保养地力。
耕地问题也有法律制度的原因。我国目前还没有专门的耕地保护法。2021年，新修订的《土地管理法实施条例》第十二条有关于“严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”的规定。在此之前，对占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼等行为，有“禁止”条款，但没有罚则，地方处置中仍无法可依。这导致土地执法不严、违法违规占用现象仍然存在。
18亿亩红线是怎么来的
无论是分析耕地问题的具体表现还是深层成因，一个绕不开的话题就是“耕地红线”。18亿亩耕地红线是怎么来的呢？
全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文说，18亿亩是综合经济发展、人口状况、粮食单产等因素测算划定的。考虑到复种指数，18亿亩耕地对应每年的农作物播种面积为24亿亩。其中，粮食播种面积约17亿亩，其余用于棉、油、糖、菜等种植。
从另一个角度看，我国粮食亩均单产不到800斤，以17亿亩的播种面积计算，对应的产量是1.3万亿斤以上，这正是目前粮食产量所站稳的台阶。近年来，我国进口大量农产品，等于变相利用国外耕地。以进口量最大的大豆为例，2021年进口9652万吨，如国内生产，以亩产130公斤计算，需要7亿多亩播种面积。考虑到粮食需求还在增长，红线已退无可退。
18亿亩只是个概数，其实际指向也是与时俱进。国家“十一五”规划期间提出耕地红线保持18亿亩，“十二五”规划上升为18.18亿亩，“十三五”规划明确保持在18.65亿亩。耕地红线数据的变化，反映出国家对耕地保护的目标在持续加压。
新中国成立后，耕地保护几经波折，在不同时期应对不同矛盾，为实施耕地保护作出大量努力。
当年在“以粮为纲”的大背景下，耕地保护受到重视。朱道林回忆，上世纪50年代至70年代，农垦制度得到充分发展，各地还大规模开垦了陡坡地做梯田，耕地规模有所发展。
1978年，安徽凤阳县小岗村探索“包产到户”，农村改革拉开大幕。1979年小岗生产队粮食产量相当于1955年到1970年产量总和。这个时期，农民对耕地有了新的保护意识——保耕地就是保饭碗、保收入。然而，也是从此开始，农村经济飞速发展，农民的住宅需求日益旺盛，乡镇企业在农村纷纷开办，乱占耕地问题开始出现。1981年，国务院下发《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》对此作出规范。
1985年财税体制改革，地方财政大包干大大激发了地方发展经济积极性，由此也带来大量的土地占用，耕地严重流失。1986年，我国颁布土地管理法，以法律形式对耕地使用进行规范。就在这一年，诞生了专门管理国家土地资源的机构——国家土地管理局，一改城市土地和农村土地分而治之的局面。
上世纪90年代开始，各地“开发区热”造成了大量的耕地占用，由此也导致工业用地价格扭曲，企业因土地成本低，占地过多，而且出现了园区土地投机等弊端，这在中西部地区尤其普遍。有鉴于此，1992年，中共中央出台了《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》，严格查处愈演愈烈的乱占耕地行为。
1997年，《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》发布，提出实施基本农田保护和耕地总量动态平衡制度。1998年，土地管理法修订。2006年，“十一五”规划首次提出18亿亩耕地红线的约束性指标。这一时期，我国还实行了省级政府耕地保护责任目标考核制度，并建立了国家土地督察制度。
党的十八大以来，中央对耕地保护空前重视，农村土地制度改革、国家粮食安全战略加快协同。2013年的中央农村工作会议提出，坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。同时，提出不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，创新回答了“谁来种地，如何种地”的问题。2017年，党的十九大明确提出第二轮土地承包到期后再延长30年。
耕地保护政策的四梁八柱开始构建。2017年，中共中央、国务院发布《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，提出坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象，规范省域内补充耕地指标调剂管理，并探索补充耕地国家统筹。2019年，我国再次修订土地管理法。2020年，中央提出粮食安全党政同责。2021年，修订土地管理法实施条例。
管控型政策工具不断完善。2020年，国务院办公厅先后下发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，严禁违规占用耕地从事非农建设，严禁违法违规批地用地，明确了耕地利用优先序，推出了防止“非粮化”的系列举措。2021年，自然资源部等三部门发布《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，要求永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。同时，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。
近年来，国家大力推进高标准农田建设，目前已累计建成9亿亩。多部门实施国家黑土地保护工程，推动酸化和盐碱化耕地治理。郭永田告诉记者，通过田块整治、土壤改良、完善灌排等措施，高标准农田抗灾减灾能力明显提升。2021年，甘肃670万亩农田持续遭受大旱，高标准农田的成灾率比一般农田低20个百分点；台风“烟花”过境浙江余姚，当地高标准农田仅用两天就排出最大深度60厘米的积水。
记者梳理发现，围绕耕地保护，我国已形成管控型、激励型及建设型三类政策工具箱。管控型政策是通过规划管控、用途管制、利用计划、占补平衡等手段严格约束占用耕地的行为。建设型政策是通过加大投入提高地力，包括高标准农田建设、耕地质量提升。激励型政策是通过经济手段对种粮农民给予补贴，对保护耕地的地方给予奖励，包括耕地地力补贴、耕地保护补偿机制等。
趋于完善的政策措施表明，守住18亿亩耕地红线，是我们坚定的决心，没有一点点讨价还价的余地！
保护耕地不能只算经济账
先天不足的农业资源禀赋、超多人口的粮食供给压力，使得我国耕地被迫长期超强度利用。
事实上，耕地质量保护和数量保护同样也是世界级难题。上世纪70年代的欧洲，荷兰是世界人均耕地面积最小的国家之一，在工业化、城市化压力下，平均每年损失耕地1万公顷。为此，荷兰更新耕地保护的相关法律制度，从城市和农村两方面统筹城乡土地规划，防止城市化侵蚀农业用地。得益于严格的耕地保护，荷兰已是世界第二大农产品出口国。
虽国情农情不同，但他山之石可以攻玉。对我国而言，耕地安全愈重要，耕地保护却也愈艰难。在统筹发展和安全的视角下，千方百计确保耕地安全，要处理好地方与全局、经济利益与国家安全、当下与长远三对主要矛盾。当务之急是坚持耕地管控、建设、激励多措并举，构建统筹数量、质量、利用于一体的耕地安全制度体系，梯次解决“有没有地”“好不好用”“种不种粮”的问题。
首先，针对用地利益冲突，要严格耕地数量管控，解决“有没有地”的问题。办法是，强化耕地用途管制，规范土地流转行为，优先保护优质耕地。
在卫星遥感监测技术成熟的今天，违法占地难逃“法眼”。在卫星影像上，田块清晰可见，湾塘一览无余。只要占地动工，必被“天眼”监控。这使得通过定期遥感监测能及时发现问题线索。要严控建设用地占用耕地，强化地方责任，实行党政同责、终身追责。下达带位置带责任的耕地保有量和永久基本农田保护目标任务，并签订耕地保护目标责任书。针对“天眼”发现的非法实质性占用耕地，建立完善“增违挂钩”机制，将违法用地数量与土地计划指标挂钩。
据统计，我国土地流转比例已超三分之一，工商资本占流转土地的比例约10%。2021年的《农村土地经营权流转管理办法》提出，“对工商企业等社会资本流转土地经营权，依法建立分级资格审查和项目审核制度”。各地应加快完善企业经营信誉档案、信用担保等操作性细则，加强流转土地监管，对非法占用土地或破坏耕地层的，及时追究法律责任。
记者调研发现，优质耕地减少的速度快于一般耕地，发达地区耕地减少的速度快于欠发达地区。有必要优先把光热水土匹配较好、复种指数较高的耕地划为永久基本农田，实行特殊保护，特别是要把水热充足、一年多熟的耕地保住。同时，对比较优势突出区域的耕地，划定不同作物的优势产区或产业带，实行区位锁定，防止优质耕地流失。
其次，针对土壤地力透支，要强化耕地质量建设，解决耕地“好不好用”的问题。手段是，加大耕地建设投入，加快耕地科技创新，优化灌区续建配套。
采访中，各地普遍反映，高标准农田建设投入与实际建设成本相比差距较大，多数地方财政资金配套困难，管护经费也普遍不足。农业农村部农田建设管理司副司长吴洪伟建议，各地要提高土地出让收入用于农业农村的比例，优先用于高标准农田建设。加强耕地保护与财政奖补、信贷担保等方面的政策衔接，吸引社会资本和新型主体投入高标准农田建设和运行管护。
耕地质量提升是个系统工程，涉及农机、农艺、种子、水肥等多学科。长期以来，我国耕地科技力量布局分散，突破难点的思路不清晰。不久前，中国农科院启动实施“沃田科技行动”，集聚院内农业资源、作物科学、农业机械等学科协同攻关。下一步，应在更大范围内强化科技资源整合，推进“基础研究、技术研发、产品创制、模式构建”全链条科技创新，打造耕地国家战略科技力量。
水利是改善耕地质量的关键要素。水利部农村水利水电司副司长、一级巡视员倪文进说，我国自然地理条件决定了农业生产高度依赖灌溉。要加快推进大中型灌区续建配套与现代化改造，以粮食主产区为重点，开展骨干灌排工程设施除险加固、配套达标，注意与高标准农田建设衔接。中国水利水电科学研究院水利研究所副所长张宝忠认为，要因地制宜建设水系连通与引、蓄、灌、排等供用水工程体系，以数字灌区为抓手建设水调控系统，将有助于耕地质量长久提升。
再次，针对耕地“非粮化”，要创新激励措施，解决“种不种粮”的问题。方式是，明确耕地利用优先序，保障种粮农民合理收益，扩大金融保险手段运用。
耕地又有一般耕地、永久基本农田、高标准农田之别。耕地利用不能完全按照效益优先的原则来考量。应当明确，一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、菜及饲草饲料生产。永久基本农田是优质耕地，已依法划定约15.46亿亩，要重点用于粮食生产。高标准农田已建成9亿亩，原则上全部用于生产粮食。要引导新发展林果业上山上坡，不与粮争地。不过，也不能把“非粮化”与农业结构调整对立。各地在防止“非粮化”增量同时，要稳妥处置存量问题。
在地方调研时，农民们告诉记者，“只要种粮能赚钱，国家粮食就安全”。耕地问题不能只算经济账，但也要用好经济手段。区别于“非农化”，防止耕地“非粮化”要有不同的应对策略。要综合运用政策、市场等手段来纠正“非粮化”，让经营主体愿意种粮。既要“晓之以义”，压实地方党委政府粮食安全责任，确保各省份粮食播种面积稳定；又要“辅之以利”，完善农业价格和补贴政策，健全农业社会化服务体系，让农民种粮多得利。
2022年1月，四川省首单耕地地力指数保险在宜宾市落地。承保的锦泰保险公司介绍，该保险通过监测土壤有机质含量变化来判断是否触发保险补偿。保险周期为3年，参保后，农户每年每亩地仅需缴纳24元保费，如果监测显示有机质含量增长，农户就可获得每亩3年最高1500元的补偿。作为金融支农创新试点支持项目，耕地地力指数保险将一般政策性农业保险的受灾赔付变为正向激励，有利于激励种粮农户，可逐步扩大试点。
寸土寸金关乎国计，一垄一亩承载民生。保护耕地就是保护我们自己和子孙后代。在耕地问题上决不能犯历史性错误。唯如此，才能实现“但存方寸地，留与子孙耕”。
(调研组成员：徐 涵 乔金亮 黄晓芳 吉蕾蕾)
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