文/张馨予
从10多年前起，杨海军就已经明白脚下这块自己最熟悉不过的土地已经发生了变化：玉米和大豆的根系在地里都扎不深，长出的苗像瘦弱的病人，面色发黄；大雨过后，雨水几乎不往土里渗，远远望去是一片浅塘；种植大豆，即便一亩地用50斤化肥，也不及父亲年轻时用更少的化肥产量高。
杨海军是黑龙江省海伦市前进乡胜利村的种植大户，他所在的农民合作社有600多亩地，地里的土壤拥有厚厚的黑色表层，是世界上最肥沃的土壤类型之一。
杨海军知道，黑土地在退化。
东北黑土地是世界上最肥沃的土壤类型之一。图/黑龙江省黑土地保护利用研究院
东北黑土地主要包括黑龙江省、吉林省、辽宁省和内蒙古自治区东部的部分地区，耕地面积5.38亿亩，粮食产量占全国总量的四分之一，是中国最重要的商品粮基地，被比作是维护国家粮食安全的“压舱石”。
中国科学院东北地理与农业生态研究所（以下简称“中科院东北地理所”）研究员张兴义告诉《中国新闻周刊》，东北黑土地的耕地，仍呈退化发展的趋势。根据中科院海伦农业生态试验站的长期定位试验，东北黑土地的粮食生产能力较开垦前已经下降了20％。
现在，对黑土地的保护已经成为国家层面的共识。除东北各地正通过采取工程、农艺、生物等措施减缓黑土地的退化、让土地重新变得肥沃外，一部黑土地保护法的制订也在紧锣密鼓推进中。2022年4月，黑土地保护法草案提交全国人大常委会会议二次审议。草案二审稿突出了黑土地对粮食安全的保障作用，增加规定，黑土地应当用于粮食和油料作物、糖料作物、蔬菜等农产品生产；划入永久基本农田的黑土地应当重点用于粮食生产。草案二审稿还规定，盗挖、滥挖黑土的，依照土地管理等有关法律法规的规定从重处罚。
2022年6月10日至13日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书率全国人大常委会执法检查组在黑龙江检查环境保护法实施情况，同时也就黑土地保护立法进行调研。栗战书说，黑土地是大自然赋予人类的宝贵礼物。保护好黑土地，事关国家粮食安全、生态安全，事关中华民族永续发展。要落实政府、农业生产经营者、社会各方面的保护责任，确保黑土地总量不减少、功能不退化、质量有提升、产能可持续，切实保护好黑土地这个“耕地中的大熊猫”。
这场黑土地保卫战，关乎亿万国人手中的饭碗。
变薄、变瘦、变硬的黑土地
1988年秋季，沈阳农业大学土地与环境学院院长汪景宽刚刚毕业，留校任教，在“土壤调查与制图”的课堂上讲解全国乃至全世界土壤的类型和特点。他重视讲解东北的土壤，其中最有名的是黑土。东北的冬季漫长且寒冷，微生物活动受限，土壤有机质积累大于分解，形成了深厚且肥沃的黑土层。
现在，当农民、学术界和政府部门提到“东北黑土地”时，所指的是涵盖黑土、黑钙土、草甸土、白浆土、暗棕壤和棕壤等6种土壤类型的黑土区，面积109万平方千米。而在2000年以后，东北黑土地的退化逐渐成为了学术界的共识。
土壤的“退化”是一个综合概念，体现在多个方面，黑土层厚度的下降，或者说“变薄”，是黑土地退化的重要表象。
黑龙江八一农垦大学原教授张之一曾参与了黑龙江省第一次、第二次土壤普查，他在总结第二次土壤普查中非耕地黑土数据后，分析称，未开垦之前的黑土层平均厚度为50厘米，而现为30多厘米，这意味着垦殖后的黑土大幅变薄了。
水土流失是导致黑土层变薄的重要原因。据中国水土保持公报2019年数据，东北黑土地水土流失面积达到21.87万平方公里，占黑土地总面积的20.11％。水土流失主要来自于3 °～15 °坡耕地，占水土流失总面积的46.39％，其中60％以上的旱作农田发生了水土流失的问题，黑土层正以年均0.1～0.5厘米的速度剥蚀流失。
张兴义说，在东北黑土区，典型的地貌是漫川漫岗，坡缓坡长，农耕则多为顺坡、斜坡垄作。与此同时，东北黑土区的降水多以暴雨形式集中在6月至9月，夏季集中降雨后，雨水往往汇集到垄沟，径流沿垄向冲刷表土，造成水土流失。
张兴义参与了全国水土流失动态监测与公告项目，他对《中国新闻周刊》说，东北黑土地的水土流失绝大多数发生在坡耕地，坡的中部和坡的上部土壤被剥离，绝大部分沉积在了坡脚，坡面的黑土层变薄了，坡脚的肥沃黑土也会被掩埋，导致坡耕地土壤质量下降，生产力降低。
张兴义及其团队的研究显示，黑土质量的快速下降，加上坡耕地地表径流损失所导致的水分胁迫作用，已经导致东北黑土地的粮食产能丧失10％左右。
沟道侵蚀是水土流失的另一种表现形式，外观看起来就像是耕地中的一道道伤痕。研究黑土水土保持以来，张兴义常去东北各地调查沟道侵蚀的情况，但每次开车经过一些大侵蚀沟，他还是不太敢开，“有的侵蚀沟边缘10多米高，像一个大悬崖，在侵蚀沟边站着都恐高。”去各地调研时，张兴义总和七八十岁的当地人聊天，他们总有类似的表述：几十年前，村里有一条小沟，一步就能跨过去，但现在，小沟已经成了十几米宽的大沟，再也跨不过去。
沟道侵蚀一旦发生，沟道中就不能种庄稼了，耕地被切割得支离破碎，一块地变成了几块地。张兴义说，东北农业以机械化耕作为主，而沟道侵蚀阻碍了机耕作业，“耕地是破碎的，还怎么发展现代农业？”
中科院东北地理所研究员与赵其国院士讨论黑土地变硬的问题。图/韩晓增
在东北黑土地，侵蚀沟的数量正在迅速增加。2021年，水利部在东北黑土区组织了侵蚀沟调查，据调查，目前东北黑土地的侵蚀沟数量已经达到60万条，仅次于黄土高原，耕地中的侵蚀沟则有49.5万条，损毁耕地超过500万亩，相当于47万个足球场的面积。而在49.5万条耕地中的侵蚀沟中，九成左右是发展沟，长度还在增加，面积还在扩大，沟底仍在加深。
除了水蚀，风蚀对于东北黑土地农田土壤变薄也有重要影响，其主要发生在干旱的东北黑土区西部。根据中国科学院2021年发布的《东北黑土地白皮书》，东北黑土区受风蚀影响的面积约占黑土地面积的11.1％，年均风蚀厚度0.5～1.0毫米，占总侵蚀量的20％～30％。
松原市乾安县丙字村位于吉林省西北部，近30年多次发生旱灾。丙字村原第一书记蔺向志对《中国新闻周刊》说，每年播种时村里常刮大风，风大了就得种两茬或三茬，前一天刚播的种，第二天可能就被风刮了出来。出苗时，大风常把苗连根拔起。
蔺向志是在2015年来到丙字村的，听村里的老人说，早些年地里黑土层还算厚的，种地都不用下化肥，但他到丙字村时，一些农田已经没有黑土层，有些农田只剩下10多厘米的黑土层，“这在村子里就已经算厚了。”
黑土地退化的另一典型表象，是土壤肥力下降，即“黑土地变瘦”，而这主要是由于土壤有机质的下降。有机质是土壤质量的一个重要指标，因为黑土地肥沃的核心就是具有深厚的黑土层，以及土壤中富含有机质。直观来看，有机质含量越高，土壤越黑，有机质一旦显著下降，黑土层的颜色就变浅了，看起来没那么“有营养”了。
根据《东北黑土地白皮书》，近60年，黑土耕作层土壤有机质含量下降了三分之一，部分地区下降了50％。
东北黑土地有机质含量的大幅度降低，是以东北黑土地被大面积开垦为分界线的。1949~1960年，以大型国营农场为主体，大规模开发北大荒，黑土地农业进入快速发展期，土壤有机质含量也在随后几十年里迅速下降。
黑土开垦后，土壤有机质含量并不是平稳下降的，而是刚开垦时迅速下降，一段时间后进入相对稳定期。《东北黑土地白皮书》显示，黑土地开垦最初20年，有机质含量下降约30％，40年后下降50％左右，70至80年后下降65％左右，此后黑土有机质下降缓慢。
垦殖一段时间后的黑土地也在明显变硬。种植大户杨海军说，几十年来，自己种地前都是旋耕整地，旋耕的深度不太深，基本是10多厘米，久而久之，旋耕土壤的交界处越来越硬，后来听专家说才知道，这就是形成了犁底层。
在东北黑土区，经过长时间耕作，尤其是机械化耕种的农田都会存在犁底层。把犁底层挖出来，看到的是一个有棱有角的土块，掰开时，土壤不是自然松开呈粒状，而是一片一片的。犁底层形成后，作物的根系很难扎下去，根系不再受地心引力的影响向下发展，而是横向生长。
黑龙江省黑土地保护利用研究院院长刘杰说，导致黑土层变薄、变瘦、变硬的根本原因，是不合理的耕作，黑土地在农业生产中不断被索取，加剧土地退化，例如作物生长所带走的土壤有机质的养分，没有还到田里，机械作业、旋耕导致土壤变硬后，该深松土地时没有深松。
汪景宽说，整体来看，现在东北黑土区整体的粮食产量没有降低，还有提升，这说明现在东北黑土地的土壤质量是能保证粮食生产的，“但是黑土层厚度、有机质含量等单项指标确实是在下降。如果现在不保护黑土地，不把这些指标提升上去，以后的农业生产就会有问题。”
中科院海伦农业生态试验站进行秸秆翻混还田。图/韩晓增
从“利用”到“保护与利用”
在最初感受到土地退化的那几年，杨海军感觉自己束手无策，除了不断加大化肥的用量，他不知道还能做什么。刘杰说，在种地这件事上，老百姓是有智慧的，但如果要探索总结出黑土地保护的各种措施，还是需要科研机构。
国内学术界对于黑土地的研究，很长一段时间里聚焦于如何开发和利用，至于提出“保护黑土地”这个方向，是在2000年以后。
2004年9月16日，中国科学院沈阳应用生态研究所（以下简称中科院沈阳生态所）牵头组织了一次为期8天的科学考察，中科院沈阳生态所研究员张旭东带队，还包括中科院东北地理所、吉林省农科院、黑龙江省农科院共10个单位的32位专家和管理人员。
张旭东对《中国新闻周刊》说，那次考察从沈阳出发，把东北的典型黑土区跑了一圈，“我们想要亲眼看一看，东北黑土地到底出现了什么问题，退化到了什么程度？”汪景宽也在这个科考队中，他认为，自那次考察之后，学界就开始探索保护黑土地的措施。
现在，保护黑土地已经成为国家层面的共识。
2021年6月，农业农村部等7部门印发了《国家黑土地保护工程实施方案（2021-2025年）》，其中重点提到了几个东北黑土区有效治理模式，要求东北适宜地区采用，包括以秸秆粉碎、有机肥混合深翻还田，结合玉米-大豆轮作为关键技术、深耕培土的“龙江模式”，以及以免耕少耕秸秆覆盖还田为关键技术的“梨树模式”。
而这些由科研机构得出的黑土地保护模式，都是结合过去几十年的试验总结出来的。
中科院沈阳应用生态研究所张旭东研究员团队成员在保护性耕作研发基地采集土壤剖面标本和深层土壤样品。
土壤领域的科学家，总是会提到英国洛桑试验站，这座农业研究所从1843年开始进行长期定位试验，最初目的是比较不同有机、无机肥料对作物产量的影响。如今，英国洛桑试验站一些长期定位试验已经持续超过170年，它们能够解答土壤肥力的发展趋势、生态环境质量的演变等多种问题，所留下的试验样品也能为验证新的科学假设提供材料。
地处东北典型黑土区腹地的海伦，拥有一座中科院建立的海伦农业生态试验站。从1985年开始，中科院东北地理所研究员、黑龙江省黑土地保护利用专家组组长韩晓增在这里设计了13组长期定位试验，以研究黑土地的变化规律，在韩晓增开始探索黑土地保护利用技术之后，他发现过去长期定位试验所得出的成果给理论数据提供了有效支撑。
2005年，韩晓增提出了肥沃耕层构建技术，核心是采用机械的方法将秸秆和有机肥深混到0～35厘米的土层中，形成一个深厚肥沃的耕作层，这项技术成为他后来总结的“龙江模式”的核心之一。据《东北黑土地白皮书》，经过肥沃耕层构建技术的农田，玉米和大豆能分别增产10.5％和11.3％，甚至更多。
杨海军的农田从2005年起成为韩晓增的试点，他记得在第二年，玉米的产量就每亩增产80公斤左右，降雨后水几乎没有涝在地里，而采用这一技术几年后，脚踩在土地上“明显感觉地松软了很多”。
中科院沈阳生态所研究员张旭东也从2006年冬季开始筹备一个关于保护性耕作的长期试验点。张旭东认为，在干旱的东北黑土区西部，如果经常翻动土壤，大风更容易将土壤表层刮走，因此需要将秸秆覆盖在地表上。如果实施保护性耕作，秸秆能够成为补充土壤有机质的原料，也能保护土壤不受风蚀和水蚀的影响。
中科院沈阳应用生态研究所张旭东研究员讲解土壤形成知识剖面调查和采样规范。图/中科院沈阳生态所
保护性耕作起源于北美，指的是播种后地表作物残留物覆盖率不低于30％的耕作措施。1934年，黑风暴横扫了美国西部草原地区，尘暴席卷了成千上万吨的黑土，约14180万公顷农田被毁。自此，美国在降低耕作强度和增加地表作物残留物覆盖方面做了大量试验。20世纪60年代，保护性耕作技术在美国逐步成型。秸秆覆盖免耕是典型的保护性耕作措施，即收获后至播种前，不搅动土壤，利用秸秆覆盖地表，减轻风侵和水蚀，并采用免耕播种机播种。
2007年，由张旭东牵头建立的中国科学院保护性耕作研发基地在吉林省梨树县高家村落成。中科院东北地理所研究员关义新也在其团队中，他认为，保护性耕作长期定位试验能够以明确的数据告诉决策者，实施保护性耕作十几年，土地产能可以提高多少，提前给出一个答案。2010年，中国农业大学教授李保国的团队也在梨树县建立了保护性耕作技术研发基地。
根据长期定位试验，张旭东、关义新等从2014年陆续提出了宽窄行秸秆全覆盖还田免耕、秸秆覆盖条带耕作等几项具体技术模式。《东北黑土地白皮书》显示，保护性耕作技术有明显增产增效的效果，比常规垄作增产约1000千克/公顷，每公顷节约成本1650元。此后，梨树县的保护性耕作被《农民日报》总结为“梨树模式”，被写进了《国家黑土地保护工程实施方案（2021-2025年）》。
当下，对于东北中低产量田的改良，也被认为是保护东北黑土地的一个环节，尤其是对白浆土这种障碍土壤的改良。刘杰说，白浆土是黑土地的一种类型，在黑龙江省有近5000亩，其中耕地面积近3000亩。白浆土耕层浅薄，有坚硬的白浆层，耐寒耐涝能力差，作物产量低，遇到旱涝灾害容易绝产，而经过改良后，白浆土能够实现更高且更稳定的粮食产量。
黑龙江省黑土保护利用研究院隶属于黑龙江省农科院，该院土壤改良团队负责人王秋菊对《中国新闻周刊》说，黑龙江省农科院从1970年代就开始研究白浆土改良，但在30余年时间里，几代科学家提出的改良模式一个个都失败了。直到近几年，才得出有效的白浆土心土改良培肥综合技术模式，而这一模式的核心技术在2003年左右被归纳出来。
现在已经成型的白浆土心土改良培肥技术模式，是在保证白浆土黑土位置不变的前提下，用机械打破白浆层，同时加入培肥物料。王秋菊表示，经过改良后的白浆土产量增加幅度为15％～20％。
在科研机构提出黑土地保护技术模式的过程中，作为技术实施载体的专用机械不可或缺。所有黑土地保护技术模式，都要有配套的专用机械才能成立。
韩晓增提出的肥沃耕层构建技术，需要用机械将0～35厘米土层旋转60º～120º，在韩晓增2005年提出这项技术时，他还没有在市场上看到符合要求的机械。直到2008年，他才最终在一家空军农场找到了适合的螺旋式犁壁犁。现在，同类型的机械在国内已经普及。
韩晓增在实验室测试黑土地土壤微量营养元素。图/韩晓增
保护性耕作技术同样需要配套机具。秸秆大量覆盖到地表并且免耕，意味着传统的播种机在实施保护性耕作的农田里无法使用，必须用专门的免耕播种机才能播种。
关义新说，国外的免耕播种机价格高，并且生产行距和中国标准不同，所以需要专门研发适合国内的免耕播种机。关义新带领的团队从2007年10月着手研发国产免耕播种机，半年后研发出玉米免耕播种机样机，并在2009年至2014年不断完善。关义新说，目前这种免耕播种机有二三十家公司生产，2022年的市场保有量将超过8万台。
黑龙江农科院在2003年左右研发出白浆土心土改良培肥技术时，也专门研发了土壤改良机械。不过王秋菊说，当时研发出的机械比较粗糙，相比市场上成熟的机械产品，功能、效率和稳定性都存在差距，而这也在一定程度上影响了白浆土心土改良培肥技术的推广。2020年，第3代心土培肥犁研发出来，但这种机器的造价高达十几万元，并且现在还不在农机补贴范围内，几乎只有大型国营农场会大规模实施白浆土心土改良培肥技术。
王秋菊认为，中低产田改良将是未来黑土地保护的重要发力点，但受限于目前白浆土心土培肥机械造价高、难普及，白浆土心土改良培肥技术模式的推广也面临困难。
担心与争议
对于科研机构总结出的各类黑土地保护技术模式，几乎没有农民会在第一次接触时就接受。
中科院海伦农业生态试验站的试验田，距离杨海军所在的合作社不远，杨海军说，那里的试验田庄稼长得好，所以总跑过去看，后来就开始向试验田的专家们请教，专家中就包括韩晓增。专家们告诉杨海军，应该深翻，在0～35厘米的土层混入秸秆和有机肥。“我听了就觉得不行，翻得那么深，把土层下面冰凉凉的生土都翻上来了，能有营养吗？”直到玉米长出来，比隔壁农田要高20厘米，杨海军才认识到，自己过去的观念不一定对。
蔺向志作为乾安县丙字村原第一书记，在2015年开始推行保护性耕作时，也遇到了不小的阻力。村里的农户已经习惯了父辈传下来的种地方式，秋天收获后每家都要翻地，第二年耙地，过程中把地上的作物秸秆全部收走，作物根茬都刨出来，地里“干干净净”的。而保护性耕作需要农民把残留的秸秆覆盖到地上，远远望去地里乱糟糟的，不像能种地的样子，农民都不愿意接受。
为了让村里的农民愿意尝试保护性耕作，蔺向志给出了一些承诺——原本村里玉米产量是每公顷10000斤，如果实施保护性耕作一年后产量低于这个数字，少一斤他赔一斤。这种承诺让部分农民愿意先迈出第一步。2015年，丙字村有180公顷的农田实施了保护性耕作，第二年收获时，玉米产量达到每公顷13500斤。
蔺向志发现，一旦农民发现保护性耕作能够显著增产，疑虑很快就会消失。到2018年，丙字村几乎全村都普及了保护性耕作。2021年，丙字村的玉米产量达到每公顷接近2万斤，相比2015年实现翻倍。
但是，并不是所有实施保护性耕作的农田都能在一年后就看到增产增收。沈阳农业大学的汪景宽说，过去几年自己在一些县市调研，发现有些地方刚实施保护性耕作后产量提高得很小，甚至和过去持平，“长期来看，保护性耕作能让土壤质量提升，有机质含量提高，但刚开始，产量能达到过去的90％就是好的。”正因如此，有农民私下告诉汪景宽，保护性耕作没什么用。
无论是在田间，还是在学术界，保护性耕作仍然存在争议。秸秆大量覆盖地表时，土壤不能直接受到太阳光直射、吸收热量，土壤地温普遍偏低，在黑龙江如果拨开地表覆盖的秸秆，用手一摸，土地是冰凉的，这也影响了种子发芽出苗。
中科院沈阳应用生态研究所张旭东研究员团队成员在保护性耕作研发基地测玉米产量。
对此，张旭东说，保护性耕作确实并不适合所有的东北黑土地，年积温低、土壤水分高的地区可能就不适合，例如三江平原。不过，为了让保护性耕作能适宜更多地区，他的团队也在2018年研发出能够适应低温冷凉、土壤粘重区域的秸秆覆盖条耕技术，和秸秆覆盖垄作少耕技术，试图解决保护性耕作难以在这些地区实现增收增产的问题。
“老百姓一看没办法增产增收，任何技术第二年就停了，只有能实现增产增收，他们才会真正接受新技术。从2018年开始，我们就意识到这个问题，所以决定要研究保高产的保护性耕作技术。”关义新说，他所在的团队现在研究的是梨树模式如何升级，希望做到在所有场景下都能做到增产增收。
另外，还有农民认为秸秆覆盖免耕有可能导致病虫害，因为秸秆上携带的虫卵较多，秸秆提供了一个繁殖的场所，第二年春季温度回升后，病虫害就可能发展得更严重。对此，关义新表示，经过长期试验，没有发现严重的病虫害情况，“更何况美国、巴西、阿根廷都已经实施保护性耕作几十年了，大家担心的这些问题没有出现。”
矛盾与博弈
一系列推进黑土地保护利用的计划和方案，几年前就已经开始启动。
2017年7月，原农业部、国家发展改革委、财政部等6部门联合印发《东北黑土地保护规划纲要（2017-2030年）》， 明确到2030年在东北典型黑土区实施2.5亿亩黑土耕地保护任务。2021年印发的《国家黑土地保护工程实施方案（2021-2025年）》则提出，要在2021~2025 年，实施黑土耕地保护利用面积 1 亿亩。
但这一系列黑土地保护任务距离成功还有距离。
在东北黑土区正在进行的各种长期定位试验，是黑土地保护技术模式重要的数据和理论支撑，而长期定位试验要坚持下去并不容易。
2007年，张旭东通过和梨树县农业技术推广总站以及几家农民合作社合作，在梨树县租下了15公顷的农田作为研发基地。张旭东记得，刚开始的几年，农民看着试验田还不知道是怎么回事，但随着试验田里的庄稼长势一年年变好，农民就开始要求多给钱，不加钱就把地要回去。
关义新说，长期定位试验的时间越长，数据价值越高，为了让梨树保护性耕作研发基地的试验能够一直做下去，中科院或许会在2022年出资把这块地长期流转下来，6年下来要360多万元，“中科院掏这笔钱太难了，只能挤牙缝挤出来这个钱。”
而在实际推广黑土地保护模式时，即便是已经领了保护任务的地方，也不一定能把工作完成。现在，梨树已经因“梨树模式”在东北闻名，但作为“梨树模式”核心的保护性耕作，在很长一段时间甚至没有在梨树当地推开。
吉林省农业机械化管理中心副主任郑铁志从2006年开始在吉林省负责保护性耕作技术的推广工作，梨树县是吉林省最早的保护性耕作试点县之一，“年年都拨钱。”但直到2018年左右，郑铁志到梨树想找到大面积应用保护性耕作的农田，发现都很难，“实施保护性耕作的都是专家老师的试验田，没有农民的田。”
调动农民的积极性不是一件容易的事。刘杰说，实行40多年的家庭联产承包责任制极大地促进了生产力发展，繁荣了农村经济，然而黑土地保护需要大机械作业、集中水利设施建设和连片治理，而长期包产到户形成的每家每户“斑点田”，严重阻碍了黑土保护工作大规模开展。
张旭东说，在家庭联产承包责任制下，即便土地承包给了农民，也不是永久的，农民更关心的是当下能不能快速看到回报，而不是土地长期的可持续利用，“就好像是你自己买的房子，你会很关心、维护得很好，但如果是租的房子，租约到期了可能会看到满屋都是垃圾。”
正因为此，黑土地保护利用在地方的推广不能仅凭农民自发。郑铁志说，如果基层不重视，不主动思考和掌握新技术，保护性耕作等措施就很难推广。在乾安县丙字村任第一书记之前，蔺向志曾作为乾安县农机技术推广中心工程师推广保护性耕作，他记得当时在许多村遭了冷眼，“很多村干部都对新技术比较抵触，认为行不通。”
地方政策上的一些矛盾，也让农民不一定能应用真正适合当地生态的黑土地保护技术。关义新和张旭东曾在一篇文章中提到，相关农业技术示范推广部门、地方政府相关部门在制定政策上存在一定困惑，可能一个县的农机部门在大力推广示范保护性耕作技术，而农业技术推广部门示范推广秸秆深翻深埋技术、秸秆碎混还田技术。这两种技术模式存在区别，适宜不同的地方，如果没有统一的规划，会导致推广人员、合作社及农民只能跟着补贴金额选择技术模式，哪个补贴高选哪个，而不一定是真正适合当地的技术模式。
郑铁志认为，在秸秆综合利用上，也有很多政策是相互矛盾的，并且为黑土地保护技术模式的推广带来了很大的影响。2020年以来，吉林省开始实施“秸秆变肉”工程，即将秸秆集中规模化加工成牲畜的饲料，将秸秆资源转化成肉和奶，而辽宁省近几年还建了不少秸秆发电厂，用秸秆作为能源发电。“但是保护性耕作也需要秸秆还田覆盖地表，这边要把秸秆拿走变成饲料，另外一边还要拿秸秆发电。秸秆是非常宝贵的资源，都消耗掉了，那我们用什么保护黑土地？”
另外，郑铁志表示现在地方重视禁烧秸秆工作，秸秆但凡冒烟就追责、处分，“所以很多县、乡、村干部会采取最简单的方法，把秸秆都打包走，害怕哪天在地里秸秆就烧了，必须打包走心里才踏实，导致我们推广秸秆覆盖免耕的路越走越窄。”
立法加快推进
2020年7月，习近平总书记在吉林梨树县视察，指出“要采取有效措施切实把黑土地这个‘耕地中的大熊猫’保护好、利用好，使之永远造福人民”。
自2021年以来，全国人大常委会加快启动黑土地保护法的立法程序。2021年12月，《中华人民共和国黑土地保护法（草案）》提交十三届全国人大常委会第三十二次会议初次审议，会后，全国人大常委会法制工作委员会将草案印发黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区的省级人大等征求意见，并在互联网上公布草案全文，征求社会公众意见。
黑龙江省黑土保护利用研究院研究员查看改良后土壤田间长势及土壤状况。图/王秋菊
而黑土地保护者对黑土地保护法呼吁已久。在张兴义看来，真正做到保护黑土地，要通过法律来解决一些瓶颈的问题。“实施黑土地保护，有些措施必须在耕地中开展，占用一些耕地。但是耕地受法律保护，承包者如果不同意在耕地里采取这些保护措施，难度也很大，所以这导致国家或者省里给一些县市拨钱完成黑土地保护任务时，县里不敢接，怕完成不了。”张兴义认为，一部黑土地保护法能够破解这些难题。
实际上，在耕地保护方面，国家已经先后颁布《土地管理法》《耕地保护法》《土壤污染防治法》《水土保持法》等法律，而在黑土地保护方面，也有几部地方性法规出台。2018年，吉林省制定《吉林省黑土地保护条例》，这是中国第一部关于黑土地保护的法规，2021年12月，黑龙江省《黑龙江省黑土地保护利用条例》正式通过。
全国人大代表、吉林省政协副主席郭乃硕曾多次建议制定黑土地保护法。2021年全国两会期间，郭乃硕曾表示，目前我国尚未从国家层面制定黑土地保护专项法律，现有与黑土地保护相关的法律规范大都分散在不同层级、不同领域的法律法规中，一些涉及黑土地保护的核心问题，比如黑土地的定义等，由于缺少立法规范，一定程度上影响了黑土地保护工作的深入开展。为此，郭乃硕建议从国家层面规范黑土地保护工作的相关概念、制度、技术措施，以专项立法的形式，推动黑土地保护工作的法治化、专业化和科学化。
对于黑土地保护法草案二审稿，在汪景宽看来，仍有可以调整的内容。首先是黑土地的概念应该更明确，“现在草案里第二条写的是‘黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区的相关区域范围内’，相对模糊，我觉得应该把范围写清楚，我建议是东北三省加上内蒙古自治区东部四盟（市），即兴安盟、呼伦贝尔市、通辽市、赤峰市区域内。”汪景宽认为，如果区域没有划分清楚，容易引发社会矛盾，并且全域保护东北黑土地才能实现立法目标。
张兴义则认为，现在黑土地保护法草案整体的约束性还不够，“比较软，”例如第三十条规定“农业生产经营者未尽到黑土地保护义务，经批评教育仍不改正的，可以不予发放耕地保护相关补贴。”张兴义说，如果只是不发放相关补贴，是不足够的，应该有收回承包权等更刚性的措施。
在汪景宽看来，国家还应该增加对东北的支持力度。黑土地的保护带有公益属性，长期投入才能看到效果。汪景宽认为，如果不给当地政府支持，保证粮食生产所失去的发展机会没有得到补偿，那么黑土地保护也很难持续下去。
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