自然资源部相关司局负责人解读用地用海要素保障服务新政
在6月14日自然资源部举行的例行新闻发布会上，部国土空间用途管制司、海域海岛管理司、耕地保护监督司负责人就会上同步发布的《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》进行了全面解读。
据介绍，以上两个通知是自然资源部结合主题教育，着力解决地方发展难题，针对地方新诉求推出的服务政策，是全面贯彻落实党的二十大精神，统筹发展与安全的实际举措。自然资源部在主题教育中坚持稳中求进工作总基调，按照“做什么、怎么做、谁来做”的思路，坚持问题导向和底线思维，广泛讨论、深入调研，聚焦地方提出的用地用海要素保障堵点难点和诉求建议，在严守资源安全底线的前提下整合此前出台的政策措施，同步发布上述两个通知，进一步推出了用地用海要素保障服务政策举措并明确了严守资源安全底线要求。上述两个通知相互衔接、相辅相成，统筹发展与安全，着力提高自然资源保障高质量发展的能力。
针对地方新诉求完善要素保障一揽子政策
“一年之内，我们接连出台自然资源要素保障政策，有利于保持行之有效政策举措的连续性、稳定性，进一步提高自然资源要素保障能力。”部用途管制司负责人介绍，此次发布的《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》整合延续已有政策措施，针对地方新问题新诉求推出新的服务政策。为了保持政策的连续性、稳定性，持续完善要素保障一揽子政策，释放更加积极的政策信号，增强市场主体和社会公众信心，文件有效期定在2025年12月31日。
据介绍，自然资源部去年以来认真贯彻党中央、国务院关于疫情要防住、经济要稳住、发展要安全的决策部署和稳住经济一揽子政策及接续措施的要求，出台了一系列超常规、阶段性用地用海要素保障举措，为确保有效投资项目及时落地、服务稳住经济大盘发挥了积极作用。
今年，推动经济运行整体好转，实现质的有效提升和量的合理增长，成为经济工作的重要任务。为了全面贯彻党的二十大精神和中央经济工作会议精神，切实落实党中央、国务院关于贯彻新发展理念推动高质量发展的决策部署，自然资源部聚焦地方用地用海要素堵点难点和诉求建议，组织系统内各单位及广大干部职工开展要素保障政策讨论，共收集反馈意见建议649条。同时，按照党中央深入开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育和大兴调查研究的要求，部领导和各相关司局领导分别带队深入基层开展调研，收集各地反馈问题318条。在此基础上，部相关司局逐条分析提炼，反复专题研讨，并整合了去年发布的自然资源部《关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号，下文简称“129号文”）相关政策，形成了《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号，下文简称《要素保障通知》）。
相比之下，《要素保障通知》保留了之前成效显著、地方反映良好的政策，也删除了部分阶段性、临时性政策。比如129号文中“缩小用地预审范围”“分期分段办理农用地转用和土地征收”“优化重大基础设施项目划拨供地程序”“先行开展项目用海用岛论证材料技术审查”等条款，自发布施行后，为地方用地用海项目报批提供了很大便利，反响热烈，因此继续沿用。比如129号文中“用好‘三区三线’划定成果”“统筹落实永久基本农田补划”等条款，已完成阶段性政策保障任务，后续将不再予以保留。
《要素保障通知》经过系统内讨论和实地调研，聚焦地方反映强烈的诉求建议出台新的政策措施。比如，进一步简化用地预审审查，扩大先行用地适用范围和规模，明确铁路“四电”工程（通信工程、信号工程、电力工程和电气化工程）用地报批要求，能源、交通、水利、军事等重大建设项目直接相关的“三改”（改路改沟改渠）和安置等用地可与主体工程同步报批，适度延期重大建设项目以承诺方式落实耕地占补平衡，明确因初步设计变更引起新增用地的补报规定等。
此外，对于已专门明确的部分政策内容，《要素保障通知》中不再重复表述。比如“计划指标重点保障”“继续实施增存挂钩”“简化规划许可申请材料与程序”等，自然资源部今年已对相关内容单独发文，详尽表述，因此这次通知不再重复。
在更大力度、更深层次上做好用海要素保障
“新出台的政策措施着眼于盘活存量资源、提高审批效率、减轻申请人负担，有利于在更大力度、更深层次上做好用海要素保障。”部海域海岛管理司负责人表示，为了切实推动地方海洋经济高质量发展，《要素保障通知》重点围绕加快处理围填海历史遗留问题、提高海域使用论证效率、优化审批程序等三方面明确了相关政策措施。
一是加快处理围填海历史遗留问题。为了压缩建设周期、推进项目尽快落地，《要素保障通知》规定“未批已填”围填海历史遗留问题区域在依法依规严肃查处到位、相关处理方案已经自然资源部备案的前提下，地方可根据需要先行开展沉降处理、地面平整等前期工作。同时，还明确了落地项目海域使用论证简化要求，从八项简化为三项，一般仅需论证用海合理性、国土空间规划符合性、开发利用协调等内容。
二是提高海域使用论证效率。2021年《自然资源部关于规范海域使用论证材料编制的通知》规定了养殖区整体海域使用论证的有关要求。为了切实减轻申请人负担、提高海域使用论证工作效率，《要素保障通知》对开展整体海域使用论证的情形进行了扩展，针对集中连片开发的开放式旅游娱乐、已有围海养殖等区域，地方也可组织开展区域整体海域使用论证，单位和个人申请用海时可不再单独进行海域使用论证。
三是优化审批程序。针对报国务院审批的海底电缆管道项目，在129号文规定海底电缆管道铺设施工申请与项目用海申请一并提交审查的基础上，《要素保障通知》进一步优化了国际通信海缆项目用海预审程序，明确相关项目路由调查勘测批复文件视同用海预审意见。关于临时用海续期事宜，在129号文规定允许续期一次的基础上，《要素保障通知》进一步明确特殊情形的海上油气勘探用海活动以及建设周期较长的部分基础设施建设项目可以办理临时用海续期并规定累计临时使用相关海域最长不超过一年。针对同一项目涉及用海用岛均需报国务院批准的，进一步优化审批程序，由此前的分别受理、分别审查、分别批复，调整为统一受理、统一审查、统一批复，项目建设单位可一次性提交用海用岛申请材料。其中涉及新增围填海的项目，按现有规定办理。
坚持底线思维问题导向统筹好发展与安全
习近平总书记多次强调，我们要坚持底线思维，增强忧患意识。自然资源部坚决贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，坚持把“严守资源安全底线”作为自然资源工作的首要职责。
“两个通知相互衔接、相辅相成，正是坚持底线思维，更好地统筹好发展与安全的具体体现。”部耕地保护监督司相关负责人表示，《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（下文简称《严守底线通知》）旨在督促提醒地方在做好用地要素保障、服务好经济发展的同时，也不能忘记守住底线，坚决防止出现违法占用耕地、用地粗放浪费、破坏生态和人居环境、侵害群众合法权益等突破底线、红线的行为。
据介绍，《严守底线通知》主要是坚持问题导向，在对以往法律法规、相关规定进行重申的基础上，结合日常监管中发现的一些新的、突出问题，对一些底线要求进行了细化和明确。
针对个别地方不顾立地条件强行开发，造成生态破坏的问题，《严守底线通知》进一步规范占补平衡项目管理，在原有禁止在25度以上陡坡地实施占补平衡项目的基础上，从保护生态系统的角度，进一步明确对于坡度大于15度的区域，原则上不得新立项实施补充耕地项目，根据农业生产需要和农民群众意愿确需开垦的，应经县级论证评估、省级复核认定具备稳定耕种条件后方可实施，对于主要以抽取地下水方式灌溉的区域，不得实施垦造水田项目。同时，对占补平衡“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”的原则进行了细化，进一步压实市县政府补充耕地责任，强调了落实补充耕地任务要立足县域内自行挖潜补充，确因后备资源匮乏需要在省域内进行调剂补充的，原则上应为省级以上重大建设项目。《严守底线通知》也强调，省级要加强统筹，坚决纠正和防范在利益驱动下单纯追求耕地补充指标、不顾立地条件强行开发的行为。
针对超大、特大城市“摊大饼”式无序蔓延的问题，《严守底线通知》明确要求省市县各级国土空间规划实施中，要避免“寅吃卯粮”，严控新增城镇建设用地，强化城镇开发边界约束作用。在城镇开发边界内的增量空间使用上，要为“十五五”“十六五”期间留下一定比例的增量空间，并对年度增量空间使用规模作出限制，督促地方合理安排建设用地结构、布局和时序，推动城镇集约发展。
针对园区土地利用率不高的问题，《严守底线通知》进一步要求各地加大园区批而未供、闲置土地清查摸底和处置力度。同时，通过用途合理转换、用地置换腾退等方式盘活利用，对于建成率明显偏低的园区，严格控制新增的产业类土地征收成片开发规模等。
据悉，自然资源部后续还将做好政策文件的培训指导，让政策能够更好更快落地见效；同时，加强后续政策执行效果调研，认真听取地方意见反馈，及时调整更新政策规定，全力做好自然资源要素保障服务，助推经济社会高质量发展。
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