打造在线政务服务总枢纽 全面推进“一网通办” 国办电子政务办公室主任 卢向东
今年7月，国务院印发了《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），就深入推进“互联网+政务服务”，加快建设全国一体化在线政务服务平台，全面推进政务服务“一网通办”作出重要部署。《指导意见》的印发实施，对于深化“放管服”改革，推进政府治理现代化，提高政务服务水平，便利群众办事创业，进一步激发市场活力和社会创造力具有重要意义。
一、《指导意见》出台的背景和重要意义
（一）《指导意见》是各地区各部门政务服务平台建设成果的总结跃升
党的十八大以来，各地区各部门认真贯彻党中央、国务院部署，深入推进“互联网+政务服务”，加快建设政务服务平台，目前全国30个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团已建成省级政务服务平台，30多个国务院部门建设开通了部门政务服务平台。其中，20个地区构建了省市县三级以上网上政务服务体系，浙江、广东、贵州等地区构建了省市县乡村五级网上政务服务体系。31个已建成的省级平台提供的22152项省本级行政许可事项中，16168项已经具备网上在线预约预审功能条件，占比72.98%，平均办理时限压缩24.96%。一些地方和部门依托平台创新政务服务模式，“只进一扇门”“最多跑一次”“不见面审批”等改革措施不断涌现，取得了积极成效。
从总的情况看，“互联网+政务服务”已经在全国形成良好工作格局，其成效不断显现，社会认知度和群众认同感持续增强，政务服务平台已成为提升政务服务水平的重要支撑，成为各地区各有关部门创新政府管理和优化政务服务的新方式、新渠道、新载体，对深化“放管服”改革、优化营商环境、便利企业群众办事创业发挥了重要作用。一些地方和部门在“互联网+政务服务”工作中先走一步，其共性特点在于：一是领导高度重视和亲自推动；二是把建设一体化政务服务平台作为关键支撑；三是大力推动数据共享、系统整合；四是积极推进政务服务流程标准化和优化再造。这些先行地方部门的探索实践，为加快建设全国一体化在线政务服务平台积累了宝贵经验。
《指导意见》对各地区各部门的经验做法进行了系统总结，同时对加快全国一体化平台建设提出了总体要求。在文件编制过程中，专门邀请江苏、浙江、广东、贵州、四川等先行先试地区和公安部、市场监管总局等国务院有关部门同志及国家行政学院相关专家参与起草工作，并广泛听取有关地方部门、专家和互联网企业的意见建议。今年7月，李克强总理主持召开国务院常务会议审议通过了《指导意见》，文件以国务院名义正式印发各地区各部门实施。文件的出台，既是对各地区各部门实践经验的总结，也在此基础上进一步总结升华，通过强化顶层设计和统筹协调，强化标准统一和上下协同，必将推动全国政务服务一体化平台建设迈向新阶段、实现新跃升。
（二）《指导意见》是统筹推进全国一体化政务服务平台建设的重要指导性文件
经过多年的积累和发展，“互联网+政务服务”工作在全国已形成普遍共识、积累了宝贵经验，正在从分头建设、分散管理模式向共建、联动、共享模式逐步转变。但不可否认，在各地区各有关部门政务服务平台建设取得积极成效的同时，政务服务平台建设管理分散、服务系统繁杂、事项标准不一、数据共享不畅、业务协同薄弱等问题仍较为普遍，政务服务整体效能不强，办事难、办事慢、办事繁的问题还不同程度存在。当前，从国家层面加强顶层设计，统筹部署、整体推进，加快构建全国一体化政务服务平台，全面推进政务服务“一网通办”，进一步提升企业和群众获得感，已经成为迫切的课题。
近两年来，国家在推进“互联网+政务服务”和加快政务服务平台建设方面，已先后出台了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》《关于进一步深化“互联网+政务服务” 推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》等一系列重要文件。这些文件分别对推进“互联网+政务服务”和审批服务便民化提出了总体要求，对地方部门平台建设提出了基本规范，对推动“一网通办”“只进一扇门”“最多跑一次”作出了部署。本《指导意见》在已有文件基础上，主要突出围绕深入推进“互联网+政务服务”、加快建设全国一体化在线政务服务平台、全面推进政务服务“一网通办”工作提出指导性、规范性、操作性的明确要求和具体措施，是一份推动相关改革措施落实落地的指导性文件。
《指导意见》的出台顺应了政务服务平台从分头建设向集中管理、从信息孤岛到协同共享转变的要求，明确了全国一体化在线政务服务平台建设的基本原则、工作目标、主要任务、保障措施，坚持政务服务上网是原则、不上网是例外，联网是原则、孤网是例外，充分利用各地区各有关部门已建的政务服务平台，整合各类政务服务资源，协同共建，整体联动，以此推动全国政务服务平台不断提升建设集约化、管理规范化、服务便利化水平。
（三）《指导意见》是加快推动电子政务转型发展、全面提升政务服务能力水平的重大举措
《2016年联合国电子政务调查报告》显示，我国电子政务2016年的全球排名为第63位，相较于2014年上升了7位，特别是在线服务指数上升到第29位。从这个排名看，我国电子政务水平已处于全球中等偏上水平，但与我国经济规模世界第二、电子商务规模世界第一的地位相比，还不够匹配，特别是与我们深入推进“放管服”改革的要求，还有较大差距。据统计，截至2017年12月，我国网民规模已达7.72亿，相当于欧洲的总人口。2017年我国电子商务交易额已达到29.16万亿元，占到全球的近40%。电子商务、分享经济等新业态的快速发展，既为电子政务和政务服务的发展提供了成功的经验借鉴，也提出了更高更迫切的要求，在此背景下，政府治理必须跟上时代步伐，服务不上网的政府很难称得上是服务型政府，网上服务水平低的政府也很难成为人民群众满意的政府，这就迫切需要各地区各部门不断创新与互联网时代经济社会发展相适应的政府服务模式，不断提升政务服务水平。
在互联网时代，人民群众对政务服务有新的期待、新的需求。但与此相比，目前各地区各部门电子政务发展水平还很不平衡，存在不少差距，还有很多“数据烟囱”、“信息孤岛”，“数据不跑腿、群众跑断腿”的情况依然存在。就全国总体而言，与人民群众日益增长的政务服务需求相比，电子政务发展的不平衡、不充分问题还比较突出。《指导意见》的出台，就是要践行以人民为中心的发展思想，着力解决群众关心的痛点难点问题，加快建设全国一体化在线政务服务平台，打造人民满意的在线政务服务，推动政务服务从政府供给导向向群众需求导向转变，从“线下跑”向“网上办”、“分头办”向“协同办”转变，全面推进“一网通办”，为优化营商环境、便利企业和群众办事、激发市场活力和社会创造力、建设人民满意的服务型政府提供有力支撑。
二、全面把握《指导意见》的主要内容
《指导意见》围绕深化“放管服”改革、推进政府治理现代化的要求，以最大程度利企便民，切实解决企业和群众办事难、办事慢、办事繁的问题为目标，提出了加快构建以国家政务服务平台为总枢纽的全国一体化在线政务服务平台、推进各地区各部门平台规范化标准化建设和互联互通的重点任务和实施路径。
一是明确了一体化平台建设的指导思想和工作原则。《指导意见》明确，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以人民为中心的发展思想，推动“放管服”改革向纵深发展，深入推进“互联网+政务服务”，加快建设全国一体化在线政务服务平台。《指导意见》提出，要按照坚持全国统筹、坚持协同共享、坚持优化流程、坚持试点先行、坚持安全可控等五项工作原则，统筹推进全国一体化政务服务平台建设和管理，全面提升政务服务规范化、便利化水平。
二是明确了一体化平台建设的工作目标。《指导意见》要求，加快建设全国一体化在线政务服务平台，推进各地区各部门政务服务平台规范化、标准化、集约化建设和互联互通，形成全国政务服务“一张网”。到2018年底前，国家政务服务平台主体功能建设基本完成，实现试点的9个省（自治区、直辖市）和6个国务院部门与国家政务服务平台对接；到2019年底前，国家政务服务平台上线运行，全国一体化在线政务服务平台框架初步形成；到2020年底前，各省（自治区、直辖市）和国务院有关部门政务服务平台与国家政务服务平台“应接尽接”，政务服务事项“应上尽上”，国务院部门数据实现共享，满足地方普遍性政务需求，全国一体化在线政务服务平台基本建成；到2022年底前，全国范围内政务服务事项基本做到标准统一、整体联动、业务协同，除法律法规另有规定或涉密等外，政务服务事项全部纳入平台办理，全面实现“一网通办”。
三是明确了一体化平台建设的总体架构。《指导意见》提出，全国一体化在线政务服务平台由国家政务服务平台、国务院有关部门政务服务平台（业务办理系统）和各地区政务服务平台组成。国家政务服务平台是全国一体化平台的总枢纽，为各地区各部门提供统一政务服务门户、统一政务服务事项管理、统一身份认证、统一电子印章、统一电子证照、统一数据共享等“六个统一”服务，实现支撑一网通办、汇聚数据信息、实现交换共享、强化动态监管等四大功能。各地区和国务院有关部门政务服务平台是全国一体化在线政务服务平台的具体办事服务平台。国务院部门政务服务平台统筹整合本部门业务办理系统，通过国家政务服务平台与各地区和国务院有关部门政务服务平台互联互通、数据共享、业务协同。各地区政务服务平台按照省级统筹原则建设，实现网上政务服务省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）全覆盖。其中，国家政务服务平台是全国一体化平台的核心和关键，是联通各地区各部门平台的公共入口、公共通道、公共支撑，是在线政务服务的全国总枢纽。
四是明确了一体化平台的重点建设任务。《指导意见》提出，要以推进政务服务一体化、公共支撑一体化、综合保障一体化等三方面为重点加快全国一体化平台建设。在政务服务一体化方面，提出规范政务服务事项、优化政务服务流程、融合线上线下服务、推广移动政务服务等四项措施，推动实现政务服务事项全国标准的统一、全流程网上的办理。在公共支撑一体化方面，提出统一网络支撑、统一身份认证、统一电子印章、统一电子证照、统一数据共享等五项措施，促进政务服务跨地区、跨部门、跨层级数据共享和业务协同。在综合保障一体化方面，提出健全标准规范、强化安全保障、完善运营管理、强化咨询投诉、加强评估评价等五项措施，确保平台安全平稳规范运行。
五是明确了一体化平台建设的组织实施。《指导意见》明确了加强组织领导、强化分工协作、完善法规制度、加强培训交流、加强督查考核等保障措施。《指导意见》提出成立全国一体化在线政务服务平台建设和管理协调工作小组，各地区和国务院有关部门也要建立健全推进本地区本部门政务服务平台建设和管理的协调机制。
此外，为落实好《指导意见》，扎实做好全国一体化平台建设组织实施工作，专门制定了平台建设组织推进和任务分工方案，明确了推进平台建设的时间表和任务分工。
三、全力抓好全国一体化平台建设各项任务落实
一分部署，九分落实。《指导意见》要求，各地区各部门要把加快全国一体化在线政务服务平台建设作为深化“放管服”改革、推进政府治理现代化的重要举措，制定具体实施方案，明确时间表、路线图，加大政策支持力度，强化工作责任，确保各项任务措施落实到位。为此，国务院办公厅牵头，将成立全国一体化在线政务服务平台建设和管理协调工作小组，负责全国一体化在线政务服务平台顶层设计、建设规划、组织推进、统筹协调和监督指导等工作。国办电子政务办公室作为一体化平台建设和管理协调工作小组办公室，承担协调工作小组日常工作，负责组织督促各地区和国务院有关部门任务落实。我们将与全国各地区、各部门的同志一道，坚持统筹规划、标准先行，试点带动、迭代创新，齐心协力、上下协同，倒排工期、挂图作战，按分工方案扎实推进各项工作任务的落实落地，推动全国一体化平台早日建成、早日见效。
（一）在平台规范化建设、互联互通上下功夫。《指导意见》明确了全国一体化平台的总体架构和三方面一体化建设重点，各地区各部门政务服务平台要对标全国一体化平台统一标准规范及相关要求，加强本地区本部门平台规范化、标准化建设，全面对接国家政务服务平台，与国家政务服务门户形式统一规范、内容深度融合，实现事项集中发布、服务集中提供，共同推动全国范围内政务服务事项标准统一、整体联动、业务协同。国家政务服务平台是联通国务院部门平台和地方平台的关键，是全国一体化平台建设的重中之重。目前国办正牵头全面开展国家政务服务平台建设。国家政务服务平台不是国办自已建设、自己使用的平台，而是各地区各部门共同建设、为各地区各部门提供服务的平台，建设中需要各地区各部门的大力支持配合。各地区各部门要积极参与推动国家政务服务平台这个总枢纽平台的建设，主动做好本地区本部门平台与国家政务服务平台的对接，共同推动实现政务服务“一网通办、全国漫游”。
（二）在数据共享、业务协同上下功夫。《指导意见》将“坚持协同共享”作为重要工作原则，明确“以数据共享为核心”，“坚持政务服务上网是原则、不上网是例外，联网是原则、孤网是例外”。国务院各部门政务服务平台要统筹整合本部门业务办理系统和相关政务服务资源，依托国家政务服务平台，为各地区和国务院相关部门政务服务平台提供数据共享服务。在认真落实国务院部门第一批数据共享责任清单基础上，各部门要积极创造条件，加大信息共享力度，简化共享数据申请使用流程，不断拓展数据共享范围和深度，确保到2020年底前实现国务院部门数据共享满足地方普遍性政务需求。各地区要以政务信息系统整合共享工作为抓手，以政务服务平台为依托，切实解决群众办事的难点堵点问题，不断提升群众办事的满意度。
（三）在优化服务、不断创新上下功夫。《指导意见》将“推动政务服务从政府供给导向向群众需求导向转变”作为指导思想的重要内容，并将“坚持优化流程”作为重要工作原则。“互联网+政务服务”不是简单把原有行政审批流程照搬到网上，而是需要从行政审批制度改革的要求和群众的需求出发，对相关业务流程乃至政府部门职能进行优化，以数据驱动改革，以技术引领业务创新。在一体化平台建设过程中，各地区各部门要紧密结合“放管服”改革要求和群众的需求，不断优化政务服务流程、创新政务服务方式，不断提升政务服务能力和水平。在国家政务服务平台提供的统一政务服务门户、统一政务服务事项库、统一身份认证、统一电子印章、统一电子证照、统一数据共享等“标配”服务基础上，各地方部门结合实际，建设个性化政务服务“旗舰店”，提供本地区本部门特色应用，实现流程优化创新服务等。
（四）在强化安全、确保平稳运行上下功夫。随着全国一体化平台的建设运行，大量涉及国家利益、公共安全、商业秘密、个人隐私等重要数据将日趋集中，建立一套完善的安全管理体系尤为关键。《指导意见》将坚持安全可控作为构建一体化平台的基本原则和重点任务，提出明确要求。各地区各部门要坚持严之又严、慎之又慎的原则，把安全运营放在首位，分级负责本地区本部门平台建设、安全保障和运营管理。强化网络安全底线思维，健全管理制度，加强综合防范，积极运用自主可控技术，提升本地区本部门政务服务平台安全保障系统的风险防控能力，共同构建全方位、多层次、一致性的防护体系，切实防止“木桶效应”，保障全国一体化平台平稳高效安全运行。稳定的运营管理力量是全国一体化平台平稳高效持续运行的重要保障，各地区和国务院有关部门要整合平台运营资源，加强运营管理队伍建设，完善运营管理制度，确保平台平稳、高效运行。
（五）在先行先试、破解难题上下功夫。《指导意见》提出，选择部分条件成熟的省（自治区、直辖市）和国务院部门开展与国家政务服务平台对接试点，积累经验，逐步推广。列入第一批试点的上海市、江苏省、浙江省、安徽省、山东省、广东省、重庆市、四川省、贵州省等地区和发展改革委、教育部、公安部、人力资源社会保障部、商务部、市场监管总局等部门要先行先试，积极创造条件、主动作为，按时完成与国家政务服务平台对接任务，并在一体化平台建设模式、管理方式、运行机制、应用效果等方面积极探索、不断创新，为构建全国一体化平台、推动全国政务服务“一网通办”积累经验。其他地方和国务院有关部门，要按照全国一体化平台要求不断完善本地区本部门平台，根据本地区本部门平台建设成熟程度分批接入国家政务服务平台，确保2019年底前完成接入任务。
深入推进“互联网+政务服务”，加快建设全国一体化在线政务服务平台，是一项关系政府职能重塑、释放改革红利、切实便民利企的大事。平台建设涉及技术和业务深度融合，涉及制度创新和流程优化再造，也是一件涉及面广、复杂度高、创新性强的艰巨任务。我们要全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，齐心协力、攻坚克难、勇于担当、狠抓落实，加快推进全国一体化在线政务服务平台建设步伐，为深化“放管服”改革，推进政府治理现代化提供强有力的支撑。
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