管住任性的“红头文件” ——司法部有关负责人解读行政规范性文件合法性审核机制新规
“复婚不准操办酒席”“为提高市民节水意识发文停水”“全县卷烟销售必须达到25100箱”……近年来，不时出现的“奇葩文件”既侵害了民众权益，也损害了政府公信力。
日前，国务院办公厅印发《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），旨在确保行政规范性文件合法合规。12月20日，在国务院新闻办公室举行的国务院政策例行吹风会上，司法部有关负责人介绍了《指导意见》有关情况。
国家层面首次全面规范“红头文件”合法性审核机制
“行政规范性文件是行政机关开展行政执法活动的重要依据，覆盖行政管理的各个领域，也就是俗称的‘红头文件’。其合法与否，直接关系政府是否依法行政，直接关系老百姓的合法权益和政府形象。”会上，司法部副部长刘炤如此表示。
据了解，此次出台的《指导意见》是首次从国家层面对行政规范性文件合法性审核机制作出全面系统的规定，其连同国务院办公厅今年5月印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（以下简称《通知》）构成了确保行政规范性文件合法有效的基础性制度。
司法部行政执法协调监督局局长赵振华指出，行政规范性文件是由行政机关或者法律、法规授权管理公共事务的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文（国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章、地方政府规章除外）。他介绍，《指导意见》此次对行政规范性文件的范围作了排除性规定，明确指出行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入合法性审核范围。
近年来，规范性文件合法性审核工作取得了一定成效，同时也存在一些问题。刘炤指出，比如有的对完善审核机制的重要作用认识还不到位，有的对文件制定主体和范围不明确，有的审核程序不规范、审核标准不统一，有的审核工作衔接机制不严密，还有一些地方和部门存在审核能力不足等问题。
“这些问题严重制约了合法性审核机制作用的发挥，导致实践中经常会出现一些违法文件，有些文件还很‘奇葩’，公众反映强烈。”刘炤说道。对此，《指导意见》提出了建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制的总体目标，并从明确审核范围、确定审核主体、规范审核程序、明确审核职责、强化审核责任5个方面作出了具体规定，以解决谁来审、审什么、怎么审的问题。
解决乱发文、越权发文问题
《通知》中要求各个部门严格按照法定权限履职，此次《指导意见》对乱发文、越权发文问题从4个环节作了细化明确。
“规范性文件是除了行政机关制定行政法规规章之外，涉及老百姓权利义务最多的一种文件，起草环节就要求坚持谁起草谁审核的原则。”赵振华表示，《指导意见》规定应制定规范性文件制定主体的清单，明确不得以内设机构的名义对外发文。在行政机关发文之前，《指导意见》规定通过合法性审核环节，以保障在签发前不存在违法问题，并规定不得以征求意见、会签、参加会议的方式代替审核。
在事后备案环节，《指导意见》要求制定机关发布文件以后向上级机关进行备案。“通过备案机构对文件进行审核，如果发现问题及时纠正，该撤销的撤销、该修改的修改。”
当老百姓发现“红头文件”违法，侵犯其权益后应该怎么办？赵振华表示，公民在对具体行政行为申请行政复议时，可以就作出该行为所引用的文件一并提出审查建议，复议机关审查时发现文件有问题，有权纠正的予以纠正，没权力纠正的将转有权机关处理。另外，公民到法院提起行政诉讼时，法院也有权对具体行政行为所引用的文件依据是否合法进行审查。法院可以向有关政府提出纠正建议，有关发文单位收到建议后该纠正的要马上纠正。
明确合法性审核的内容、标准
为了解决合法性审核标准不统一、职责不清晰、责任不到位的问题，刘炤介绍，《指导意见》对合法性审核的内容和标准作了统一规定，审核内容具体包括：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策；是否违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序等。
同时，《指导意见》要求审核机构根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充；特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。《指导意见》还规定，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核，未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议决策，将合法性审核确定为规范性文件制发过程中的必经程序。
据了解，《指导意见》还在创新审核方式，发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用，做好与大数据技术和资源的结合等方面作出规定，以整合各方资源、提升审核质量和效率。全面推行行政规范性文件合法性审核机制建设工作也已列入2019年法治政府建设督察任务。（记者 靳昊）
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