10月8日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会，审议通过《优化营商环境条例（草案）》，以政府立法为各类市场主体投资兴业提供制度保障，确立对内外资企业等各类市场主体一视同仁的营商环境基本制度规范。从原来的政府红头文件，到如今的法规条例，政府越来越重视营商环境的不断打造和持续优化，并将优化营商环境逐步纳入法治化的运行轨道。
过去几年，中国各级政府大力推进改革创新，营商环境稳步提升。2018年世界银行发布的《营商环境报告》显示，中国的营商环境排名在一年内就从第78位上升到第46位，是全球营商环境改善最显著的经济体。从各地改革实践来看，营商环境优化的成绩明显，企业的获得感提升显著。但是，在营商环境的一些关键领域和环节，仍然有很大的提升空间。
之所以立法势在必行，就在于营商环境优化已经进入到了深刻转型的关键时期。今年7月14日，国家发展改革委就《优化营商环境条例（征求意见稿）》公开征求意见，并在《起草说明》中指出了为其立法的必要性。一方面，各地区和各部门“在优化营商环境改革实践中形成了一批成熟经验，迫切需要通过立法予以系统固化”。另一方面，“一些实践证明有效的改革举措，由于缺乏明确的法律法规依据，无法进一步复制推广”。常务会也指出，制定专门行政法规推进市场化法治化国际化营商环境建设，是深化改革开放、促进公平竞争、增强市场活力和经济内生动力、推动高质量发展的重要举措。
优化营商环境是同简政放权、“放管服”改革、“互联网+政务服务”等改革创新紧密联系在一起的，在激活市场活力、便利企业注册登记、促进创新创业的同时，也触动了一些部门的切身利益和相关主体的既得利益。这使其在推进过程中遇到了不小的挑战和阻力，并要求政府有壮士断腕的决心和勇气。在改革初期，这可以打开局面并突破重围，使营商环境优化有了“先手棋”。但是在改革进入深水区和攻坚期后，就需要法治化来保驾护航，并使优化营商环境有可持续性。
在优化营商环境的改革进程中，地方和基层政府部门积极探索和勇于创新，涌现出了许多值得固化、复制和推广的实践做法和成熟经验。无论是“最多跑一次”改革还是“秒批”，亦或是“双随机一公开”和联合信用惩戒，都使政务服务质量大幅提升，并为市场主体的进入、经营和退出提供了极大便利。
改革成果来之不易，因此要加倍珍惜，并要用制度加以固化。国务院分几批将北京、上海等地的典型经验在全国复制推广，对于带动全国营商环境的系统优化发挥了重要作用。但是，如果这些做法和经验不能以《条例》或其他法律法规的形式固化，就可能出现无法可依和难以为继的问题。
优化营商环境遇到的最大挑战之一，就是许多被实践证明行之有效的做法，因为和既有法律法规不一致乃至冲突，而无法得到贯彻落实和复制推广。即便是一些地区和部门敢于突破既有制度框架的制约，但是却很难为他们提供必要的法治保障。只有通过立法来确立这些先进做法的“合法地位”，才能使其同落后制度相抗衡，并最终实现制度竞争的优胜劣汰。
更为重要的是，一些既有做法都是过去部门立法的产物，很大程度上带有保护部门利益的烙印。虽然改革创新的许多做法被证明比这些既有条条框框更加有效，但是却面临违法违规的尴尬境地。因此，立法也有助于通过制度激励来激发各地区和各部门复制推广这些经验做法的积极性，使大量优秀做法和先进经验可以快速和大范围的普及。
在为优化营商环境立法时，要认识到“固化”和“扬弃”的关系，并为进一步改革创新留足空间。《条例》所要固化的是抽象化和制度化的经验做法，而不是具体程序和操作办法。立法为优化营商环境明确了方向和原则，而各地区和各部门在具体如何操作方面，则大有可为并可以大展身手。与此同时，未来的改革和探索可能揭示新的营商环境优化方向和路径，并进而取代过去固化的经验做法。因此，立法本身是先进淘汰落后的过程，也是一个不断螺旋式上升的进程。
“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”营商环境的核心是重构政府与市场的关系，从有形的政府转变为无形的政府，从政策扶持到法治保障。优化营商环境看似是政府部门的职责，但实则是要将政府主导和社会共治相结合，尽可能发挥市场主体的自治功能。当政府和市场主体的游戏规则通过立法而得到固化以后，市场主体才可以游刃有余，随心所欲而不逾规。（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授 马亮）
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