国家发展改革委有关负责人就加强固定资产投资项目 资本金管理有关政策答记者问
近日国务院印发《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（以下简称《通知》），对适当降低项目资本金比例和加强投资项目资本金管理提出一系列政策措施。国家发展改革委有关负责人就此回答了记者提出的问题。
问：《通知》出台的背景是什么？
答：固定资产投资项目资本金制度是优化投资结构、深化投资领域供给侧结构性改革的重要手段。适时调整项目最低资本金比例，对精准调整投资结构、促进投资高质量发展和防范风险，都具有重要的作用。党中央、国务院高度重视发挥投资项目资本金制度的作用，并将其作为投资管理的重要政策工具。1996年我国建立投资项目资本金制度的初衷，就是要更好引导投资结构调整、防范投融资风险。2004年、2009年、2015年国务院对项目最低资本金比例进行了三次调整，在当时背景下，对加强宏观经济调控、保持国民经济持续健康发展起到了积极效果。
今年以来，党中央对做好“六稳”工作、促进有效投资、加大基础设施补短板力度作出重要部署、提出明确要求。今年《政府工作报告》提出要“创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例”。为贯彻党中央国务院的决策部署，确有必要发挥项目资本金制度的引导作用，通过适当调整资本金比例，降低基础设施短板领域投资门槛，调动各方积极性，加大有效投资力度，促进形成强大国内市场和产业结构调整，提升中长期供给能力，确保投资增速保持在合理区间。
此外，经过多年来的投融资体制改革，项目资本金制度本身也需要适应新的形势、针对新出现的问题进一步完善。因此，《通知》除了对项目最低资本金比例进行调整外，还明确了加强和改进项目资本金管理的一系列政策措施。也就是说，出台《通知》，既是应对当前经济下行压力，扩大近期和当前一段时间有效投资的需要，同时也是在深化改革中跟进制度建设、对项目资本金制度和管理的一次完善。
问：《通知》的主要内容是什么？
答：一是进一步强调坚持和完善投资项目资本金制度的必要性。《通知》提出，投资项目资本金制度是我国投资管理中应当坚持和不断完善的基本制度，要求各地区、各部门、各单位要自觉遵守各项规定，切实发挥其在当前形势下促进有效投资和防范债务风险的作用。
二是以加强项目资本金核算管理为重点进行制度完善。《通知》对“项目资本金对项目来说是非债务性资金”这一本质属性，以及项目资本金制度的适用范围进行了明确。特别是在资本金管理上，与国际通行规则接轨，与我国的财务会计制度接轨，区分“设立独立法人的项目”和“未设立独立法人的项目”，对项目资本金的核算分别作出了规定。
三是适当下调基础设施项目最低资本金比例。《通知》规定，对港口、沿海及内河航运项目，项目最低资本金比例由25%下调为20%。同时，对其他补短板领域的基础设施项目，在达到合理收益水平和较强偿债能力的前提下，允许对项目最低资本金比例按照不超过5个百分点的幅度下浮。
四是对多渠道筹措项目资本金作出规定。《通知》提出，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金，并明确上述资本金的认定标准。同时，要求各级政府及有关部门要统筹使用各类财政资金筹集项目资本金，并按有关规定将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。
五是严格落实中央要求，强化防范风险。《通知》强调，项目借贷资金和不符合国家规定的股东借款、“名股实债”等资金，不得作为项目资本金。筹措项目资本金不得违规增加地方政府隐性债务，不得违反国家有关国有企业资产负债率相关要求。
问：《通知》对项目最低资本金比例作了哪些调整，主要考虑是什么？
答：相比于以往对项目最低资本金比例的调整，此次调整有很多创新之处，主要体现在以下三方面。
一是坚持突出重点、精准发力。目前我国人均基础设施存量相当于西方发达国家的20%-30%，并且在交通、水利、能源、生态环保、社会民生等基础设施领域仍存在不少短板，总体来看，我国在基础设施领域投资仍有很大空间和潜力。因此，为了贯彻落实党中央、国务院关于“六稳”工作和补短板的决策部署，根据《政府工作报告》的要求，《通知》重点针对基础设施领域适当下降了资本金比例。
二是坚持原则性和灵活性的相统一。《通知》适当下调并明确了项目资本金比例的统一要求。同时考虑到项目回报水平、收益覆盖债务融资的能力各有差异，有些项目建成后收益好、偿债能力强，因此《通知》允许金融机构可以不一刀切，对那些投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的优质项目，在资本金比例上赋予一定的灵活性，允许在不超过5个百分点的幅度内适当降低项目资本金最低比例。
三是坚持制度规范和发挥市场作用相结合。《通知》注重发挥市场的自我约束机制，明确规定，项目最低资本金比例是项目资本金比例的下限，实际比例需要投资方、金融机构在执行国家规定的基础上，综合考虑项目的投资收益、贷款风险等实际情况，自主确定，并进一步要求金融机构应按照商业化原则，加强对项目资本金来源、比例、到位情况的审查监督，并自主决定是否发放贷款以及贷款的数量和比例。
问：《通知》首次对项目资本金核算作出规定，主要考虑是什么？
答：明确对项目资本金的核算要求主要是两个目的，一是为了防风险，使按规定比例筹措的资本金可精准测算；二是为了防止对合规资金可以认定为资本金的误伤。项目资本金是对投资项目而言的非债务性资金，因此能不能把某一部分资金认定为资本金，必须根据资金与项目的权责关系来判断。随着投资项目资金来源多渠道、资金筹措方式多样化，资金和项目的权责关系日益复杂。《通知》明确项目资本金的核算要求，实际是通过核算进一步将债务性资金和非债务性资金区分开来，便于资本金的认定和比例核定。这对有关方面准确规范地贯彻执行项目资本金制度，真正发挥项目资本金制度的作用至关重要。因此，《通知》在项目资本金管理上引入了财务会计制度。特别是对“未设立独立法人的投资项目”，要求对投资项目设立专门账户，规范设置和使用会计科目，按照国家有关财务制度、会计制度对拨入的资金和项目的资产、负债进行独立核算。
问：《通知》对解决基础设施项目资本金筹措困难问题，提出了哪些政策？
答：随着当前金融创新的深入推进，出现了各种形式的金融工具，如永续债券、可转换债券、权益型REITs以及可进行股权投资的银行理财资金、基金、信托计划等。按照现行的有关财务会计制度，有些金融工具分类为权益工具，与之相对应的募集资金存在认定为项目资本金的可行性和必要性。因此，为了引导社会投资，充分利用市场资金解决基础设施项目资本金筹措困难问题，《通知》规定“对基础设施领域和其他国家鼓励发展的行业，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金”，同时规定“通过以上方式筹措的各类资金，按照国家统一的会计制度应当分类为权益工具的，可以认定为投资项目资本金”。这样规定，将起到以下积极作用。一是有利于维护投资者的合法投资权益，充分调动社会资金参与基础设施项目投资的积极性。二是有利于充分利用好社会股权投资资金，发挥其作为资本金的撬动、放大作用，切实促进有效投资。三是扩大金融服务实体经济的渠道和方式，引导社会资金脱虚向实，服务实体经济投融资需求、支持实体经济建设。
问：《通知》对防风险作出哪些规定？
答：项目资本金制度既是投资调控的手段，又是风险防范机制。规定项目资本金的最低比例，本身就是防范金融风险、促进金融机构稳健运营的需要。同时，为了贯彻落实党中央、国务院防范债务风险的部署，《通知》对项目资本金的管理进一步作出规定。
一是项目借贷资金和不符合国家规定的股东借款、“名股实债”等资金，不得作为项目资本金。筹措项目资本金不得违规增加地方政府隐性债务，不得违反国家有关国有企业资产负债率相关要求。
二是为进一步强化风险防范机制，《通知》在鼓励多渠道筹措项目资本金的同时，明确要求通过发行权益型、股权类金融工具筹措的项目资本金，不得高于项目资本金总额的50%。
三是金融机构在认定项目资本金时，严格区分投资项目与项目投资方，依据不同来源资金与投资项目的权责关系判定其权益或债务属性，对资本金的真实性、合规性和投资收益、贷款风险进行全面审查。同时，项目单位应配合金融机构开展资本金审查工作，提供关于资本金真实性和资金来源的证明材料，并对证明材料的真实性负责。
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