近日，工业和信息化部印发《“双千兆”网络协同发展行动计划（2021-2023年）》（工信部通信〔2021〕34号，以下简称《行动计划》），为回应社会广泛关注，推动政策加快落地，结合有关方面关注的问题，现对有关政策要点作出解读。
一、《行动计划》的出台背景是什么？
当前，新一轮科技革命和产业变革在全球深入发展，特别是新冠肺炎疫情发生后，在线教育、远程医疗、远程办公等应用快速发展，各领域对网络的依赖不断增强，夯实网络基础设施成为各国共识。以5G、千兆光网为代表的“双千兆”网络是制造强国和网络强国建设不可或缺的“两翼”和“双轮”，是新型基础设施的重要组成和承载底座，在拉动有效投资、促进信息消费和助力制造业数字化转型等方面发挥着重要的作用。
党中央、国务院高度重视5G和千兆光网建设发展。十九届五中全会提出，“系统布局新型基础设施，加快第五代移动通信、工业互联网、大数据中心等建设”。2021年《政府工作报告》明确要求，“加大5G网络和千兆光网建设力度，丰富应用场景”。工业和信息化部坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，在前期研究论证的基础上，出台了《行动计划》，这是落实有关任务要求的重要举措。未来三年是5G和千兆光网发展的关键期，《行动计划》的出台，对于统筹推进“双千兆”网络发展，凝聚共识，形成合力具有重要意义。
二、为什么要推进5G和千兆光网协同发展，能给社会生活带来怎样的改变？如何推动二者协同发展？
以5G和千兆光网为代表的“双千兆”网络，能向单个用户提供固定和移动网络千兆接入能力，具有超大带宽、超低时延、先进可靠等特征。千兆光网采用固定光纤连接，具有传输带宽大、抗干扰性强等优势，更适合室内和复杂环境。5G网络具有灵活性高，方便易用等技术优势。二者互相补充，互相促进。推进5G和千兆光网协同发展，从支撑宏观社会经济发展看，可以拉动有效投资，促进信息消费，为高质量发展提供新动能，带动生产和消费，在加快构建国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局中发挥重要作用；从支持产业数字化转型看，“双千兆”网络有力支持制造、交通、医疗、教育、港口等垂直行业应用市场培育，给传统企业带来生产方式、经营管理的数字化变革，催生诸多新模式新生态，带动工业互联网、智能制造、智慧城市、智能家居等各个领域的创新创业，为赋能经济社会数字化转型注入新动力；从满足人民美好生活需求看，“双千兆”网络和每个人都息息相关，网络更快了，能力更强了，连接更便捷了。在线会议、视频直播拉近了人与人的距离；直播带货、线上销售、VR应用丰富了人们的消费；在线教育、远程医疗让高质量的公共服务随身可得，无处不在的高速网络和快速发展的新业务和新应用正改变着人们的生活。
在推进过程中，一是网络建设互促，千兆光网建设升级承载支撑5G网络部署，5G网络带动千兆光网发展，推进我国加快建成新一代信息通信网络，网络发展保持国际先进水平；二是应用优势互补，推进设施共享，产业协同，面向差异化场景，共同满足不同行业、不同场景的差异化需求；三是业务融合创新，通过5G和千兆光网协同发展，带动固定和移动网络融合的业务模式创新，形成以建促用，建用并举的良好发展循环。
三、《行动计划》的主要内容是什么？
《行动计划》结合网络发展和产业现状制定了2021年阶段目标和2023年目标，提出了六个专项行动19个具体任务，分别从网络建设、承载增强、行业赋能、产业筑基、体验提升、安全保障六个方面着力推动“双千兆”网络协同发展。
实施“千兆城市建设行动”，持续扩大千兆光网覆盖范围，加快推动 5G 独立组网规模部署，深入推进农村网络设施建设升级，深化电信基础设施共建共享。
实施“承载能力增强行动”，提升骨干传输网络承载能力，优化数据中心互联能力，协同推进 5G 承载网络建设。
实施“行业融合赋能行动”，创新开展千兆行业虚拟专网建设部署，推进“双千兆”网络应用创新，积极采用“IPv6+”等新技术提供确定性服务能力。
实施“产业链强链补链行动”，聚焦核心技术和标准研发，加速推进终端成熟，持续提升产业能力。
实施“用户体验提升行动”，持续优化网络架构，着力保障网络质量，不断提升服务质量，确保用户体验逐步提升。
实施“安全保障强化行动”，提升宽带网络安全防护能力，构筑安全可信的新型信息基础设施，做好跨行业宽带网络安全保障。
四、在推动“双千兆”发展方面提出了哪些主要目标？
《行动计划》从网络部署、用户普及、应用示范、产业提升和安全保障方面提出了未来三年5G和千兆光网发展的总目标，并以2021年和2023年为两个时间节点提出了分阶段发展量化指标。总体上，计划用三年时间，基本建成全面覆盖城市地区和有条件乡镇的“双千兆”网络基础设施，实现固定和移动网络普遍具备“千兆到户”能力。5G和千兆光网用户加快发展，高带宽应用进一步融入生产生活，典型行业千兆应用模式形成示范等。
五、在推动“双千兆”网络建设方面，将采取哪些举措？
“双千兆”网络建设涉及网络多个环节，需要从多个方面进行着力。
第一，“广覆盖”。一是持续扩大千兆光网覆盖范围。在城市及重点乡镇进行10G-PON设备规模部署，开展薄弱区域ODN改造升级等。二是加快推动5G SA规模部署。加快中心城区、重点区域等的网络覆盖，推进5G网络在交通枢纽、大型体育场馆、景点等流量密集区域的深度覆盖。三是深入推进农村网络设施建设升级。持续开展电信普遍服务，深化农村人口聚居区、生产作业区等重点区域的网络覆盖。按需逐步推动农村千兆网络建设覆盖。
第二，“强基础”。一是提升骨干传输网络承载能力。按需推进骨干网200G/400G传输部署，引导100G及以上速率超高速光传输系统向城域网下沉，鼓励在新建干线中采用新型超低损耗光纤。二是提升数据中心互联能力。推动400G光网络设备在数据中心互联中的部署应用，推动SRv6、VXLAN和SDN技术的应用。三是协调推进5G承载网络建议。推动5G前传和中回传网络中大容量、高速率、低成本光传输系统建设，在城域接入层、汇聚层和核心层按需部署传输系统。
第三，“降本增效”。深化电信基础设施共建共享。一方面，继续深化行业内信息通信基础设施共建共享；另一方面，着力提升跨行业共建共享水平，加强与电力、铁路、公路、市政等领域的沟通合作。
六、《行动计划》首次提出了千兆城市的评价指标，具体包括哪些指标？在推进创建千兆城市方面有哪些考虑？
推进千兆城市建设，就是要统筹发挥城市的资源汇聚作用和市场主体的创新驱动作用，以评价指标为导向，引导各地5G和千兆光网发展方向，强化示范带动作用，形成重点城市带动、各城市竞相发展的格局。2020年9月，国务院常务会议提出要“建设千兆城市”。《行动计划》中，首次明确了千兆城市评价指标，主要从城市5G和千兆光网的网络供给能力、用户发展状况和应用创新水平等方面进行评价。
一是在衡量城市“双千兆”网络能力方面。提出了千兆光网覆盖率、10G-PON端口占比、重点场所5G网络通达率和每万人拥有5G基站数4项量化指标，着力推进城市“双千兆”网络基础设施能力提升。其中，城市家庭千兆光纤网络覆盖是指具备用户普遍千兆接入能力的10G-PON网络端口能力情况，覆盖的家庭数量按照基础电信企业光分配网络情况进行核算。城市10G-PON端口占比指10G-PON端口在所有光接入PON端口中的占比，可以体现城市10G-PON网络升级改造深度。重点场所5G网络通达是指有5G网络信号的重点场所，更好地满足广大用户5G使用需求。每万人拥有5G基站数是指城市每万人平均拥有的5G基站数量，可以客观反映不同规模城市5G网络对用户的覆盖程度和服务能力。
二是在衡量城市“双千兆”用户推广方面。提出了500Mbps及以上用户占比和5G用户占比两项量化指标，评价高速宽带和5G用户发展水平，促进用户向高速带宽迁移，形成网络建设和用户发展互相促进的良性循环。其中，500Mbps及以上用户占比指城市500Mbps及以上用户占所有固定宽带用户的比例，主要考虑到用户开通500Mbps业务时，运营商网络侧实际就已经具备了千兆的接入能力，在推进过程中，既要推进网络能力向千兆升级，带动高速宽带用户的发展，又要考虑千兆业务应用的发展节奏，按照“循序渐进”的原则，引导用户逐步按需向千兆迁移。5G用户占比指5G用户占所有移动宽带用户的比例，可以体现城市5G用户的发展水平，衡量5G网络的使用情况。
三是在衡量城市“双千兆”协同部署的典型应用方面。设立了“双千兆”应用创新指标，推动城市在垂直行业形成“双千兆”网络协同的典型应用，具备示范和推广效应，从而不断丰富“双千兆”应用类型和场景，赋能各地经济社会发展。
评价指标既要具有一定的门槛，也充分考虑了当前我国“双千兆”网络发展和应用水平，预计到2021年底，全国能够建成20个以上的“千兆城市”；到2023年底，全国有超过100个城市可以达到“千兆城市”标准。
七、在推动行业融合应用发展方面，有哪些工作考虑？
5G和千兆光网分别采用无线方式连接和固定光纤连接，其固有连接属性决定了技术特点各异。针对不同行业不同应用场景对网络的需求，5G和千兆光网互相补充，互相促进。推进千兆虚拟专网建设，可以减少重复投资，充分采用公网资源向行业用户提供满足不同业务需求、安全需求、管理需求的虚拟专网，满足行业差异化需求，推动应用协同创新，实现“双千兆”网络赋能行业变革和数字化转型。
《行动计划》提出了“行业融合赋能行动”，积极探索“双千兆”协同应用创新。一是创新开展千兆行业虚拟专网建设部署。鼓励基础电信企业结合行业需求，在工业、交通等典型行业开展千兆虚拟专网建设。通过网络架构创新、运营模式创新，服务行业发展。二是推进“双千兆”网络应用创新。聚焦信息消费新需求，聚焦制造业数字化转型，聚焦民生关切，加快“双千兆”网络在消费、工业、教育、医疗等领域的融合创新。三是积极采用“IPv6+”等新技术提供确定性服务能力。鼓励基础电信企业积极布局和实践IPv6+等新技术，具备为行业企业提供端到端网络性能保障的能力。
八、在推动提升我国“双千兆”产业水平方面有哪些工作部署？
近年来，我国光通信和5G产业快速发展，已经形成完整的产业链，光通信技术达到国际先进水平，5G标准必要专利数量全球领跑，整体技术产业优势明显。但我国“双千兆”产业在芯片、高速模块、器件等方面还存在短板，推动“双千兆”网络发展，需全面提升产业能力，实现我国“双千兆”产业基础高级化与产业链现代化。
《行动计划》提出了“产业链强链补链行动”，一是加强核心技术研发和标准研制。加大在超高速光纤传输、下一代光网络技术和无线通信技术方面的研发投入，积极参与国际标准化工作，形成我国技术核心竞争力。二是加速推进终端成熟，激发信息消费潜力。加速推进5G手机、各类5G终端成熟，减低终端成本，提升终端性能。推动支持高速无线局域网技术的家庭网关、企业网关、无线路由器等设备研发。三是加快产业短板突破，持续提升产业能力。芯片和模块是关键基础，也是我国产业发展的短板。加强5G芯片、高速PON芯片、高速光模块的技术攻关，提升制造能力和工艺水平，推动我国信息通信产业自立自强。
九、在提升用户网络和服务体验方面有哪些工作部署？
聚焦人民群众在网络使用、网络服务等方面的关切，《行动计划》从优化网络架构、改善网络质量、提升服务质量三个方面进行了部署，着力为广大用户提供高品质网络体验。
一是持续优化网络架构。扩大新型互联网交换中心连接企业数量和流量交换规模，未来3年新增至少两个国家级互联网骨干直联点，完善互联互通体系。推动提升云计算关键核心技术能力，推动MEC边缘云建设。推动CDN企业加强西部和东北地区CDN节点部署，实现互联网内容就近访问。
二是着力保障网络质量。指导做好5G和4G网络协同发展，通过频率重耕和优化升级，提升网络资源使用效率。开展多模基站设备研制和部署，保障广大用户在城市热点地区、高铁地铁沿线等区域对不同制式网络的使用需求。
三是不断提升服务质量。督促基础电信企业切实提升5G服务质量，加大对一线窗口的服务考核力度。严查“强推5G套餐”“限制用户更改套餐”“套餐夸大宣传”等行为，切实维护广大用户合法权益。推动降低中小企业宽带和专线平均资费，2021年再降10%。鼓励面向农村脱贫户、老年人、残疾人等群体，推出专属优惠资费，合理降低通信费用。
十、如何保障《行动计划》落地见效？
《行动计划》的落地见效，除了基础电信企业、产业链上下游企业等主体加大建设和协同创新力度，也离不开健康有序的建设发展环境。《行动计划》提出了4方面保障措施。
一是加强组织领导。各地通信管理局、各基础电信企业进一步加强组织领导，细化任务和责任分工。鼓励发布公共资源开放目录，推动政府机关、企事业单位和公共机构等所属公共设施向通信设施建设提供便利。二是强化部门协同。各地有关部门建立协同工作机制，强化联合执法能力和执法力度，进一步做好商务楼宇宽带接入市场联合整治、新建民用建筑执行光纤到户国家标准等工作的实施和监督。协调降低5G基站用电成本。三是提升监管能力。持续加强行风建设和纠风工作，切实维护用户合法权益。引导加强行业自律。四是深化交流合作。标准化组织和行业协会等要充分发挥桥梁纽带作用，积极开展国际对标，促进产业链企业进一步加强技术攻关和协同创新。加强经验交流和推广。
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