自然资源节约集约利用是加快发展方式绿色转型的重要内容，对于维护国家资源安全，推进生态文明建设，推动高质量发展具有重要意义。为贯彻落实党中央、国务院关于全面加强资源节约工作的决策部署，充分挖掘地下空间资源潜力，增强城市综合承载能力，近日，自然资源部印发《关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》（自然资发〔2024〕146号，以下简称《意见》）。自然资源部自然资源所有者权益司有关负责人就《意见》的出台背景、总体考虑和主要内容等方面进行了解读。
一、制定出台《意见》的背景是什么？
习近平总书记强调，要实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，要在充分利用地下空间上下功夫。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于全面加强资源节约工作的意见》提出“推广土地立体开发，鼓励交通枢纽等大型基础设施建设项目综合开发利用地上、地下空间”。《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》（国办发〔2021〕51号）提出“探索地上地下空间综合利用的创新举措”。《“十四五”自然资源保护和利用规划》提出“推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权。加快构建地上、地下空间资源利用的管理制度体系”。
城市地下空间资源潜力巨大，各地在地下空间开发利用方面已有积极探索实践。《民法典》明确“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，但规定较为原则，全国层面尚未制定统一细化的地下空间配置政策，在实践中还存在规划统筹难度大、供应政策不完备、监管机制不顺畅和开发利用底数不清等问题。为此，自然资源部在充分调研和吸收各地地下空间开发利用实践探索成果的基础上，研究制定了《意见》，从国家层面明确总体开发利用要求和若干政策措施，统筹推进城市地下空间资源优化配置和高效利用。
二、起草《意见》的总体考虑是什么？
我们在起草《意见》时，主要有以下几点考虑：
（一）认真贯彻落实党中央精神。《意见》明确，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，坚持有利于经济稳定的宏观政策取向，以积极推进土地节约集约利用和切实维护所有者与使用者的合法权益为出发点，以促进城市地下空间资源优化配置和高效利用为目标，建立健全城市地下空间开发利用政策体系，探索推进城市地下空间有序开发利用。
（二）把握好地下空间开发利用的基本原则。开发利用地下空间，一是坚持因地制宜、有序开发。根据经济社会发展要求，结合地下空间资源禀赋，明确可开发利用和限制、禁止开发利用区域，合理确定开发利用时序。二是坚持统筹规划、分类引导。地下空间要与地表、地上空间统筹规划，明确准入要求，实行分类指导。三是坚持公共优先、复合利用。坚持把公共利益放在地下空间开发利用的首位，加强城市地下空间安全韧性建设要求，服务民生、平急两用等。坚持安全环保，推进复合利用。四是坚持政府引导、市场运作。强化政府引导，优化激励支持政策，注重发挥市场配置资源的作用，引导经营主体参与地下空间开发利用。
（三）明确地下空间开发利用的总体目标。利用5年左右的时间，推动具备地下空间开发利用自然条件，且开发利用需求较大、管理水平较高的重点城市地下空间规划体系更加完善，开发利用政策体系更加完备，开发利用规模持续扩大，开发利用过程更加安全，国土空间保障能力不断提升，为经济社会高质量发展和高水平安全提供更好的要素保障。
三、《意见》的主要内容有哪些？
《意见》主要从强化规划统筹引领、健全用地供应政策体系、规范建设项目规划管理、完善产权管理等四个方面，从国家层面提出了缓解城市土地资源供需紧张、拓展城市空间的政策措施。
（一）强化城市地下空间规划统筹引领。《意见》明确，要充分发挥国土空间规划的基础性作用，有序推进地下空间开发利用。一是要开展城市地下空间资源综合调查评价。加强城市地质基础调查，明确可利用的规模、质量和三维空间分布，为科学开发利用奠定基础。二是明确涉及地下空间开发利用相关国土空间规划的编制原则、重点内容。三是支持结合重点领域和工程建设，探索城市空间分层规划和资源复合利用。鼓励符合条件的地下空间建设公共停车设施。
（二）健全城市地下空间建设用地供应政策体系。为落实地下空间开发利用的底线要求，处理好已设立用益物权与地下空间建设用地使用权的关系，《意见》提出准入要求、供应方式和地价支持等政策措施。一是明确地下空间的准入要求，细分优先布局、鼓励布局和禁止布局的项目类型。同时，对纳入国家和省重大项目且需要利用深层地下空间的，支持各地在不改变地表土地利用现状和用地类型的前提下，结合实际开展探索。二是充分考虑相邻空间国有建设用地使用权的关系，保护已设立的用益物权，细化可以协议出让（租赁）国有地下空间建设用地使用权的情形。三是明确实施差别化的地价支持政策。实行地价向下递减的优惠政策，明确地下三层及以下可减免土地出让价款（租金）；对于已设立地表国有建设用地使用权的地下空间通过划拨方式供应并自行开发的，不再收取土地价款。
（三）规范城市地下空间建设项目规划管理。《意见》通过规范管理和优化程序，提高地下空间建设项目规划许可审批效能和监管服务水平。一是明确对于单独设立地下空间国有建设用地使用权的，可与地表分别办理规划许可，规定了地下空间建设项目规划条件的具体内容，并提出对于详细规划未明确相关规划控制指标和要求的，可依据总体规划及相关专项规划研究确定规划要求，纳入详细规划。二是按照划拨、出让（租赁）等不同地下空间国有建设用地使用权配置方式，提出建设用地规划许可证的核发程序，明确建设工程设计方案符合详细规划和规划条件的，依法核发建设工程规划许可证。
（四）完善城市地下空间产权管理。为更好发挥产权管理的激励约束作用，平等保护各类地下空间产权主体合法权益，《意见》进一步强化不动产产权管理。一是规范不动产登记规则，对于与地表作为一个整体供应、单独供应的国有建设用地使用权，分别提出具体的权利设定方式。明确地下空间建设用地使用权面积分摊规则。二是对于建成并通过竣工验收，且符合详细规划的地下空间，可依法完善相关用地手续。对于不符合划拨用地目录的，可以协议方式补办手续。三是强调城市地下空间国有建设用地使用权自登记时设立，并明确相应的转让、出租和抵押权能。
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