加快构建新型农业经营体系，是党的十八届三中全会根据我国当前农业农村发展新形势和同步推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化的要求提出的进一步深化农村改革的重大任务，也是加快我国农业现代化进程的必然要求。
一、加快构建新型农业经营体系的重要性和紧迫性
农村改革35年来，在实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制基础上，我国农业农村发展取得了举世瞩目的成就：粮食产量翻了近一番，各类农产品成倍增加，农民收入较快增长，农村面貌发生显著变化。但在工业化、城镇化快速推进的新形势下，农业农村发展也面临着诸多新的矛盾和挑战。从农业经营体制的角度看，当前迫切需要回答的两大问题是将来“谁来种地”和“怎么种地”。
一是农村青壮年劳动力大量外出务工经商，使农业面临“谁来种地”的问题日渐突出。据有关部门统计，2012年底，我国农村有26261万劳动力转向了城镇和非农产业就业，占当年农村从业人员总数的48.76%。尽管目前在农业中从业的劳动力还有2.7亿多人，但其中毕竟是中老年人和妇女占多数。因此，必须未雨绸缪，及早考虑如何培养农业接班人的问题。二是农民纯收入中来自农业的比重正在明显下降，农业(种植业)在相当多的农户那里已经只是收入增长中的“副业”，因此，“怎么种地”的问题已难以回避。我国人多地少，绝大多数农户承包经营的耕地规模细小且高度分散，生产效率不高，抵御自然风险、市场风险的能力不强。为了增加收入，多数农户家庭不得不让主要劳动力外出务工经商或就地从事非农产业，农民纯收入中来自农业的比重在不断下降。据统计，2012年全国农民人均7917元的纯收入中，来自耕地经营(种植业)的比重仅占26.6%(2107元)。种地，对于相当多数的农户而言，正在变成食之无肉、弃之可惜的“鸡肋”，正越来越成为农民家庭经营结构中的“兼业”。因此，必须加快探索如何在家庭承包经营基础上提高农业效率的有效形式，也就是回答好将来“怎么种地”的问题。
上述两个问题直接关系到我国农业未来的兴衰，也是加快构建我国新型农业经营体系重要性和紧迫性的原因所在。现阶段，我们必须按照城乡经济社会发展一体化的要求推动改革和发展，在农业人口逐步转移的背景下，加大国家强农、惠农、富农的政策力度，使农业成为有效率的产业，使农民成为能致富的职业，加快我国农业现代化的进程。
二、在保障承包农户土地财产权利基础上促进土地流转
“只有减少农民才能富裕农民”，这是社会早已达成的共识。也只有真正减少了农民，才能为破解将来“谁来种地”和“怎么种地”的问题创造必要条件。但减少农民至少涉及两大基本问题：一是农业人口的城镇化，二是承包农户对土地的财产权利。
我国城镇化正在快速推进，2012年的城镇常住人口已占全国总人口的52.6%。但是，进入城镇就业的农民真正能够转为城镇居民的却微乎其微。这种农业人口只能向城镇转移就业而难以向城镇迁徙的“半城镇化”，使得农村经济社会结构的变迁陷入了十分复杂的境地。一方面，转移就业的农村劳动力既给家庭带来可观的工资性收入，又使继续从事农业的劳动力扩大了土地的经营规模、提高了农业的效率。另一方面，由于务工经商的农民在城镇从业的不稳定性和未来前景的不确定性，又使得他们在到底是进城还是留乡之间难以做出明确的取舍。因此，在城乡之间流动的两栖生活方式就成了他们的理性选择：既努力在城镇打拼和寻找新的发展机会，又不放弃家乡的财产和生存保障，以使自己能够进退有路。这增强了进城务工经商农民的安全感，但却使农业经营形式的转型升级遇到了障碍。在超过58%的农民家庭有人外出打工、在转向非农产业就业的农业劳动力已超过48%的背景下，为什么农户承包土地的流转面积却只占21.2%?其主要原因就在于这种“半城镇化”现象。但改变“半城镇化”现象显然不可能一蹴而就，因此，依靠城镇化进程来真正减少农民也就只能是一个较长时期的渐进过程。而要在这样的现实基础上提高农业的生产效率，显然需要另辟蹊径。
我国农户承包经营的耕地总体上规模细小，因此，要提高农业的生产效率，就必须促使土地要素能有必要的流动和重新组合。但令农户担心的问题是，土地经营权的流转是否会导致其失去土地的承包权?这就必须解决好土地经营权进入流转后原承包农户对其承包耕地的财产权利问题。
我国法律规定，在坚持农村土地集体所有的制度下，农户对其依法承包的土地享有占有、使用和收益的权利。这实际上明确了两个基本问题：一是明确了农户拥有的是土地的承包经营权，它不改变农村土地的集体所有权;二是明确了对承包到户的集体土地，只要不改变合同规定的用途，承包农户就可以自主选择各种实现土地收益的经营形式。农户可以自己经营自己的承包土地，也可以向他人出租承包土地的经营权;可以与本集体经济组织的成员自愿互换各自所承包的地块，也可以和其他农户以土地股份合作制的形式发展农业的合作生产;可以将承包土地的经营权用于向金融机构抵押、担保融资，还可以将承包土地的经营权作为股份投入到农业产业化的经营中去。在上述情况下，土地的承包关系均不发生变化，原承包农户仍将继续拥有本集体经济组织土地承包者的权利。此外，在农户有了稳定的非农产业收入或迁入城镇居住、就业后，还可以将自己承包的土地自主转让给本集体经济组织的其他成员，或按自愿有偿的原则将承包的土地交还给发包方。在后两种情况下，转让或交还土地承包经营权的农户，就不再拥有本集体经济组织土地承包者的权利，甚至还可以选择退出他所在的农村集体经济组织。显然，选择以何种方式实现家庭承包土地的经营权，完全应当由农户自主选择，而不能采取任何违背农户意愿、损害农民权益的强制性办法。
要维护农户在流转土地经营权后对土地承包权的合法财产权利，就必须加快明确农村土地所有权、承包权、经营权这三者的关系。农村土地制度的改革(指耕地经营制度的改革)，必须坚持农村土地属农民集体所有的性质，必须保障承包农户的合法权利，必须有利于提高耕地的利用效率。农村的土地承包关系要保持稳定并长久不变，但承包农户的家庭人口、农村的劳动力数量却经常在发生变化。处理好这“变”与“不变”之间的关系，是发育和完善我国农村土地流转市场的关键。改革之初，农民创造了土地集体所有权与农户土地承包经营权的“两权分离”，由此确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。之后，面对农村劳动力流动和农户家庭人、地关系的变化，不少地方的农民又进一步创造了农村土地明确所有权、稳定承包权、放活经营权的“三权分离”概念。而实际上，也正是由于“三权分离”概念的形成和被普遍接受，才能够使农户在稳定土地承包权的基础上，去放心地流转承包土地的经营权。如果让承包农户因流转承包耕地的经营权而丧失他对集体土地的承包权，那他显然就不可能去流转自家承包土地的经营权。因此，正如农村集体土地的所有权与家庭承包经营权分离后，并不改变集体土地的所有权性质一样，土地承包权与经营权的分离，也不应当改变原承包农户对土地的承包关系。这就可以使农户在土地经营权进入流转后继续维护其对承包土地的合法财产权利，从而在稳定农户土地承包权基础上实现土地经营权流转、集中，发展适度规模经营。
三、从我国具体国情出发推进耕地的适度规模经营
实行家庭承包经营后，党的农村政策始终强调要在稳定农村土地承包关系的基础上发展耕地的适度规模经营。耕地经营规模的选择，必须从当地的实际状况和所处的发展阶段出发，既要考虑当地农业资源禀赋的状况，又要考虑工业化、城镇化发展水平和农业人口的转移程度，还要考虑农业资源分配对社会公平的影响。我国人多地少，不具备新大陆国家(南、北美洲和大洋洲)可以普遍发展大规模家庭农场的基本条件;而改变“半城镇化”现象的长期性，又决定了多数有外出就业人员的农民家庭在短期内还不可能放弃对耕地的经营。正是在这样的复杂背景下，推进我国现阶段的耕地规模经营，就特别要注意把握好规模的适度。
耕地经营规模的变化，既是技术演进的过程，更是社会变迁的过程，因此不能只看效率这一个指标。我国目前还有约1.9亿户农民家庭在经营耕地，如果要达到户均经营百亩左右的耕地规模，那就需要转移出90%以上的农户，这显然不是在短时期内能够实现的。上海市松江区的工业化、城镇化进程都比较快，全区86%的农村劳动力已转向非农产业就业，具备了加快耕地流转、集中的条件。这个区从2007年开始探索发展适度规模经营的家庭农场，目前全区80%的粮田由1206户家庭农场在经营，户均经营耕地面积113.3亩。在社会化服务体系的支持下，夫妻俩一年种两季，年纯收入一般可在8万元左右，与上海市城镇居民的人均年可支配收入已不相上下;而那些利用剩余劳动时间代公司养猪的家庭农场，每年还可再增加纯收入六七万元。由此来看，目前松江家庭农场的经营规模就基本适宜。
吃住都在家、农业社会化服务降低了劳动强度、收入又不低于城镇居民，家庭农场这种形式就对松江区的大多数农户有了吸引力，家庭农场主便成了抢手的好职业，家庭农场的耕地规模暂时就不必、实际上也难以扩大。松江区的实践表明，耕地经营规模的扩大，必须与农业劳动力转移的状况相适应，必须与农业社会化服务的能力相适应，必须与多数农民所期盼的收入水平相适应。让更少的人经营更多的耕地，农业的效率和经营者的收入肯定都会更高，但与此同时，也必须考虑如何使更多农民实现共同富裕的问题。因此，确定合理的耕地经营规模，应当把提高农业生产效率放在促进社会进步和社会公平的大背景下来统筹考虑。
四、在家庭经营基础上推进农业经营体系的创新
我国幅员辽阔，各地经济社会的发展差距很大，其地形、地貌和气候条件差异很大，农业经营者生产的农产品又各不相同。在工业化、城镇化的带动下，农业劳动力正在大规模向城镇和非农产业转移。因此，在家庭经营这一基本形式的基础上，农业必然会根据生产经营的实际需要，演绎出多种多样的具体经营形式。
据有关部门统计，到2012年底，我国农村承包集体耕地的农民家庭约2.3亿户，其中有约4440万户发生了流转出承包耕地的行为(占承包农户总数的19.32%);目前仍在耕地上从事农业生产经营的农民家庭约1.9亿户，他们经营的耕地面积(包括流转来的耕地)，占农村家庭承包耕地总面积的92.5%。这表明，农民家庭仍是我国农业中最主要的生产经营主体。但随着农业劳动力的转移和农户承包耕地经营权的流转，其他各类新的农业经营组织形式也在发展。目前，全国已发展起农民专业合作社68.9万个，入社成员5300多万户;各类农业产业化经营组织30余万个，带动的农户约1.18亿户;此外，据不完全统计，各地仍对农业实行由集体统一经营的村、组约有2000个，江苏省江阴市的华西村就是其中的著名代表。同时，租赁农户土地从事农业生产经营的工商企业也在逐渐增加，全国约有2556万亩耕地由企业在租赁经营。
农业经营主体的多样化，是农业向现代化演进过程中的必然现象。一方面，由于农业人口的转移，原来由各家各户自己经营的承包耕地经营权有了流转和集中的可能;另一方面，越来越多的农产品开始走向集约化、专业化、组织化、社会化生产。这两方面的变化都在催生各种新的农业经营形式的成长。从各地已有的实践看，为了提高农业生产经营的效率，不同农产品的生产往往会对经营形式提出各不相同的要求。例如，粮棉油糖等大宗产品的生产效率，主要取决于耕地的经营规模。因此，通过流转承包耕地的经营权实行土地经营规模的家庭农场、专业大户、土地股份合作社等，便在这一领域应运而生。瓜果蔬菜花卉等鲜活农产品的生产效率，主要取决于品种选择、栽培技术和市场营销等，通过组织农民专业合作社，能够最大限度地发挥这方面少数“能人”的带动作用，因此，由专业合作社生产这类产品就受到农户欢迎。现代化设施农业和规模化养殖场，对技术、投资、管理和营销等方面的要求，超越了大多数农户和农民专业合作社的能力，更适合引入社会资本实行企业化的经营。
从我国人多地少的基本国情和当前经济社会发展的阶段性特征出发，要提高农业经营主体的生产效率，除了需要进一步加强农田水利等基础设施建设、大力推进农业科技进步、完善国家对农业的支持保护体系、加强农产品的市场流通体系建设等之外，通过农业经营体系的创新，显然也能发挥出巨大的能量。
从各地探索实践的经验看，目前我国农业经营体系的创新主要有三大类表现形式：一是通过承包土地经营权的流转，扩大家庭经营的土地规模，如发展家庭农场、专业大户等。据有关部门统计，到2012年底，全国经营耕地面积在50亩以上的专业大户已达287.5万户;其中，家庭农场87.7万户，经营土地面积1.76亿亩，户均经营耕地200.2亩，年收益18.47万元，均明显高于普通承包农户。除了常规的承包土地经营权流转外，近年不少地方农民创造的土地托管、代耕、“土地银行”等形式，也对扩大耕地的经营规模发挥了积极作用。
二是依靠农业社会化服务体系的支持，通过“耕、种、收等主要作业环节靠社会化服务，日常田间管理主要靠家庭成员”的方式，以扩大社会化服务的规模来弥补生产经营主体耕地规模的相对不足，节本增效明显。较有代表性的是，每年夏收季节，农业部门组织数十万台联合收割机实行大范围的跨区作业，使我国3亿多亩冬小麦的收割基本实现了机械化作业，既实现了适时收割和减少粮食浪费，又使农户降低劳动强度并增加收入，还明显提高了农业机械的利用效率，可谓一举多得。
三是发展多种形式的合作与联合，既有围绕某些特定农产品的生产、销售、加工而展开的农民专业合作社，也有实行土地股份合作制的农业生产联合组织。它们的共同特点就是着力解决农民一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情。在不少地方，合作社的经济技术服务能力，不仅能够满足自身社员的需要，还能够向非社员提供社会化的服务，从而发挥着带动更多农户发展现代农业的作用。
(作者：中央农村工作领导小组副组长、办公室主任)
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