门槛高了，“专车新规”合理吗? 雍凯 澎湃资料 图
10月10日，交通运输部发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(征求意见稿)和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(征求意见稿)，面向全社会公开征求意见。
门槛高了，“专车新规”合理吗?专车管理会不会重走传统出租车管理体制老路?垄断能否被打破?出行难、打车难，什么时候能解决?面对质疑，交通部如何回应?《新华访谈》专访交通运输部运输服务司巡视员徐亚华、发改委综合运输研究所研究员程世东、交通运输部公路科学研究院研究员解晓玲。
“网约车”必要的市场准入条件和服务规范是为保障乘客合法权益
这次《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（征求意见稿）（下文称《管理办法》）最被关注的一点就是私家车的车辆性质要变更为出租客运，取得《道路运输证》，才能成为专车。为什么要禁止私家车直接进入专车平台？
交通运输部运输服务司巡视员徐亚华：这是为了保障乘客的安全和相关权益。严格区分营运车辆和非营运车辆，这两者在车辆技术性能、安全检测、报废年限、保险税费以及驾驶员资质等方面都有不一样的要求。私家车是个人和家庭使用的非营运性质的小客车，禁止私家车接入平台营运，主要目的是保障乘客出行安全和服务质量。现在社会上很多人担心这个管理办法出台之后把“专车”管死，我认为这是对《管理办法》的一种误解和曲解。我们是为了给“网约车”合法的身份，提供法治保障，这是落实国务院提出“互联网+”战略的体现，体现了政府对创新的鼓励和包容。它作为一个关系人民群众出行安全的重要服务性行业，我们制定必要的市场准入条件和服务规范也是必须的，目的是保证行业的健康可持续发展。至于管理的具体尺度，我认为需要充分广泛地听取社会意见，也需要在实践基础上不断完善。
交通运输部公路科学研究院研究员解晓玲：举个例子，个人在家做饭不需要卫生部门的许可，但是对外营业就要具备卫生相关条件，取得卫生检疫部门的许可，这也说明了营运车辆和非营运车辆的区别，政府为什么对营运车辆进行更加规范的管理。
兼职“专车”可能的退出是规范市场的必然过程
会不会出现大量私家车退出这个平台？
发改委综合运输研究所研究员程世东：专车服务本身是一种营运行为，参与的所有要素都应该是经营要素，不管车辆还是驾驶员都应该具有一定资质，车辆应该是营运车辆，驾驶员应具备从业资格。至于会不会有大量的私家车退出，我们可以分析一下现在专车群体，大致可以为两类，第一类是以这个为职业的，另外一部分群体是兼职。从服务质量和运输安全保证上看，专车车辆、人员应该是专业化、职业化的，而以非营运车辆从事所谓的兼职则难以保证乘客相关权益。规范化管理后，所谓的兼职专车有可能退出市场，这是规范市场的必然的一个过程。
这个规定后无论怎么样，还是会有专车的？
发改委综合运输研究所研究员程世东：对。《管理办法》本身就给了专车一个合法身份——网络预约出租汽车，按照规定要求纳入行业管理，开展运营就可以了。
出租汽车是城市公共交通的补充，只能适度发展
各地出租车都暴露出不少问题，比如早晚高峰打不到车。这样的情况会不会因为专车量的减少，而出现打车难的问题？
交通运输部公路科学研究院研究员解晓玲：出租汽车是城市公共交通的一个补充，只能适度发展，不能所有人都打出租车，坐专车。那样的话也将对城市交通产生一个灾难性的后果，从整个城市交通体系发展看，还是鼓励公共交通主导的出行方式，确定了出租车只能是补充，对它的发展有一个适度的控制，但是又要满足老百姓的出行需求。我们是基于这个原则对它进行规范。
2014年2月18日，上海静安寺，几位市民在街头扬招出租车。 寇聪 澎湃资料 图
专车平台要有一定资质，驾驶员和车辆也要有一定的要求。站在专车运营者的角度来说，是否对他们太苛刻了？对预约平台、车辆、驾驶员资质增加了行政许可模式，有人认为这有违简政放权的方向，您怎么看？
交通运输部运输服务司巡视员徐亚华：为什么对网络约车实行许可管理?我想先简单介绍一下关于出租车的发展历程。国外有两种形式，一种是传统的出租车，另外一种是约租车，他们有很长的发展历史。在伦敦传统的出租车有两万多辆，但是约租车有五万多辆。我们国家之前一直是巡游出租车，预约出租车很少，最近随着互联网技术的发展，我国的“网约车”爆发式增长。从它的属性来说，“网约车”还是出租车的范畴。国务院2004年412号令设定的出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发三项行政许可，我们在起草《管理办法》的时候对合法性进行了严格论证，只要大家把专车的这种属性搞清楚了就很容易理解为什么要设置这三项许可。因此，管理办法没有新增行政许可，所以不存在违背国家简政放权方向的问题。
发改委综合运输研究所研究员程世东：我觉得现在私家车在没有任何管制的前提下从事运营专车服务，是以牺牲乘客的安全保障和相关权益为代价的。既然是营运，就要保障乘客的安全和权益，如车辆就要是营运车辆，投保相应的营运保险，这些要求都是根据专车的本身属性设置的。
拼车、顺风车以后不合法了吗？应该限制还是鼓励引导？
发改委综合运输研究所研究员程世东：《管理办法》里面提出了顺风车、拼车概念，但并不在管理范畴之内。这是国家层面第一次提出顺风车和拼车的概念，意味着是一个鼓励的态度。在我看来，合乘对于缓解交通拥堵、方便公众出行和促进节能减排具有积极意义，应当予以鼓励。合乘与“专车”服务相比，无论其目的、车辆使用强度、组织流程，均与运营性质的“专车”服务有根本差异。合乘参与者有共同(或近似)的出行路线与出行时间是合乘发生的前提条件，共享运力资源，但允许有合理的成本分摊。“专车”平台不能以合乘(拼车、顺风车)名义从事非法运营。
《管理办法》中提到，禁止以拼车顺风车的名义来进行经营行为，这也是应该的。本身它们确实是两种不同的方式，性质不同，如果是经营的，就要承担运营责任。而在现有网络平台下，是可以区分和监管的，一是收费标准可以看到，拼车是成本分摊，是低于成本的，收费是低的;营运性是成本+利润，是高于成本的，收费是高的。二是在服务频次和服务时间上也是有区分的，拼车和顺风车每天是有频次限制的，主要是在上下班高峰时段的;营运性的则是基本没有频次限制的，也是全时段运行的。这样就可以很好的区分是顺风车、拼车，还是经营行为，所以，我觉得从市场监管的角度也能做到。这是我对顺风车和拼车的理解。
随着网络的发展，大的平台将大家信息对接得更加便捷之后，会有更好的发展。我个人认为按照成本分摊的原则来收取一定的费用，是比较合理的。因为对于开车的人来说，没有对他有相应的补偿，他就不会做这个事情。美国是不收钱，但是给了一个特别的通行权，可以行使进入专门的快速车道，速度可以更快一些。在我国，利用成本分摊机制鼓励引导顺风车、拼车，我觉得是应该的。
也有人认为，《管理办法》等于拒绝了“共享经济”。面对这些质疑，您怎么看？
交通运输部运输服务司巡视员徐亚华：我们允许或者鼓励合乘顺风车，实际上应该是鼓励“共享经济”发展。因为在合乘的过程当中，把个人运力资源拿出来与其他人进行分享，这就是“共享经济”的一种方式。
交通运输部公路科学研究院研究员解晓玲：拼车和顺风车是我们的俗称，正式的名字是“合乘”，是相同路线的人共同乘坐一辆小客车出行，最能体现“共享经济”的形式。这次管理办法的49条也有明确的规定，对合乘给予合法的地位，给真正的汽车共享提供了政策支持。
专车比传统的出租车更为吸引用户，不光是实际的花费，还有红包促销。《管理办法》规定运营价不得低于成本价，对奖励促销等行为作出规定，这样、各式各样的平台补贴也可能随之消失。有人担心老百姓希望的低价高品质出行难以实现，打车可能更贵了。怎么看这个问题？
交通运输部公路科学研究院研究员解晓玲：在我判断，《管理办法》正式实施后，网约车价格可能比现在价格有所提高。目前大家认为这个价格比较经济实惠，但是这种服务低价是在牺牲了乘客部分安全权益获得的，如通过“四方”协议方式，乘客事实上承担了承租人、雇佣劳务人的责任，一旦发生交通事故，不止乘客权益无法保证，还要进一步承担车辆和驾驶劳务人员的赔偿责任。再者，车辆不做相关营运车辆检测，保险也有一些差别，成本没有完全体现出来。
还有一个重要的因素。“专车”在市场拓展初期为了迅速占领市场，投入了巨额资本，给乘客奖励和优惠，让乘客享受了低价的服务。长远来看，低成本价格是不可持续的。长期来看，价格必然有一个合理的回归。
有人担心这份专车新规将创新纳入了旧的管理体制，专车或许又会走上传统出租车出租车管理老路，“互联网+”带来的这条“鲶鱼”仍难以打破行业垄断格局。
交通运输部运输服务司巡视员徐亚华：我们实施分类管理，对传统出租车管理和网约车管理有很大不同。传统出租车对数量、价格和服务质量等进行较为严格的监管，相比之下，网约车有更大的灵活性，运力规模主要通过设定不同的车辆准入条件实现，运价也可由市场调节，地方也有更多的自主权和政策空间。总体上，网约车更加注重发挥市场作用，不仅不用担心走上传统出租车老路，而且通过加快移动互联网技术的推广应用，通过“出租汽车+互联网”，还有助于传统出租汽车行业的转型升级，提升出租汽车行业整体的安全、快捷、优质服务水平。
发改委综合运输研究所研究员程世东：我赞同徐司长说的，二者在管理模式上是一种分类管理，对预约出租车按照一定的标准进行资质认定，也是市场定价。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(征求意见稿)(下文称《管理办法》)里面，要求网络平台在每个城市都需要进行注册，建立分支机构，我觉得这个跟网络平台或者互联网经济本身发展的属性不完全一样。传统的出租车公司如果到某个城市可以建立分支机构，因为你是重资产的，要购买车辆，这跟超市也一样，沃尔玛、家乐福到每个城市都建立分支机构，但是网络平台跟这种传统的业态不一样，建一个平台就服务全国，甚至全球。仅仅服务的平台再建一个分支机构，是不是对它有一点点苛刻，或者它很难去操作。它的服务人员可以在那里有一个分支机构，这个可以理解，但是对于网络平台让它在每一个地方都建立一个分支机构还是有点苛刻。
再谈一下关于垄断的个人看法，现在大家认为出租车是一个垄断的格局，我认为这是把两个概念混淆了，传统出租车实施的是特许经营，对数量进行管制。所谓的垄断是指在整个市场的份额占有绝大部分的主体，现在城市有很多的出租车公司，也有很多是个体经营的，不存在垄断现象。确实大部分城市是特许经营，数量管制，但这不是一个概念。相反，新业态下预约出租车是一个网络经济，是规模经济，并且它的平台建立以后，成本很低。它的属性决定了它可能成为垄断的市场主体。在网约车的市场上大企业对小企业的经营冲击影响要远远大于巡游出租汽车市场，存在潜在的垄断可能，因此如何防止在网络出租汽车市场产生垄断需要认真研究对策。
2014年2月24日，上海市陆家嘴环路的出租车候车点，数辆出租车在等待客人。 张新燕 澎湃资料 图
如何看待近日上海、杭州、义乌等城市出台的出租汽车行业改革措施？是不是意味着上海意见与全国性规范有冲突？能否“兼容”？
交通运输部运输服务司巡视员徐亚华：像上海、杭州、义乌都出台了方案，城市是根据自身实际情况开展的有力探索，因为出租汽车从性质来说是地方事权，国家层面是顶层设计，很多操作都是地方政府来制定。我们在新闻上看到，昨天习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上提出鼓励和允许不同地方进行差别化探索的总体要求。地方进行探索，支持和鼓励地方根据自身的特点来探索符合实际的出租车的改革措施，积极稳妥的推进出租车的改革。
关于这几个地方的法规，两位研究人员有更多分享的东西吧。
发改委综合运输研究所研究员程世东：现在来看他们大部分没有正式对外公布。义乌是出租车改革的意见，对专车没有正式的文件出来。我觉得几个原则性的东西，顶层设计我个人认为有几个问题，第一个是私家车要不要转变性质，我认为要转变性质。再一个，出租车和驾驶员的资质的审查，到底要交给企业，还是交给行业主管部门，我个人认为要交给行业主管部门审查会更好一些，因为毕竟政府才是代表老百姓的利益，才是公平公正的。我觉得这是我的看法。
交通运输部公路科学研究院研究员解晓玲：对于任何一个事物的分析要分析它的本质，对于“专车”的本质我们认定为营运性的，在这样一个主线下，大家来讨论相关的管理办法，无论是各地还是中央，只要是主线是清晰的，它在大的政策方向上是一致的，在具体的操作层面上会有一些细微的差别。我们这次也是给地方留下一个自主操作的空间。
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