发挥开发性金融促进制度建设的作用

第9版(理论)
专栏：学习贯彻十六届三中全会精神专论

发挥开发性金融促进制度建设的作用
陈元
　　内容提要
　　当今世界，各国之间的竞争已不仅是科学技术、生产力等的竞争，而且是体制竞争。体制不完善，制度落后，就容易由局部性经济波动引致系统性、灾难性后果。目前，国家开发银行已经走过了政策性金融的初级阶段，正处于以国家信用参与经济运行、推动市场建设和制度建设阶段，应立足于“五个统筹”，通过融资，积极进行制度建设和市场培育，促进社会主义市场经济体制的完善，维护我国经济安全和金融安全，增强我国经济的整体竞争力。
　　制度建设和体制创新，是党的十六届三中全会《决定》确定的当前和今后一个时期深化改革的重要任务，是全面建设小康社会强有力的体制保障。这为开发性金融提供了发展和发挥作用的广阔空间。
　　推进制度建设和体制创新是一项紧迫的战略任务
　　当今世界，随着经济全球化、金融全球化的发展，各国之间的竞争已不仅是科学技术、生产力等的竞争，而且是体制竞争。体制不完善，制度落后、脆弱，科技发展、生产力运行等就缺乏有力保障，市场效率就低。大凡经济强国，必有强健的经济体制为支撑。近年来，尽管一些发达国家财务丑闻频出，但由于其经济体制比较完备，有较强的革新和纠错能力，就能把负面影响限制在较小范围而不至于扩散全局。而一些发展中国家由于在经济体制方面存在明显缺陷，市场制度不健全，任何局部性经济波动都有可能造成系统性、灾难性后果。20世纪80年代拉美国家的金融危机和1997年的亚洲金融危机，都有深层次的制度原因。
　　制度不完善和体制落后是制约我国经济发展的“瓶颈”。《决定》指出，“我国处于社会主义初级阶段，经济体制还不完善，生产力发展仍面临诸多体制性障碍”。经过20多年的改革开放，我国已初步建立了社会主义市场经济体制，国民经济连续保持较高的增长速度，经受住了国际金融动荡、非典疫情和重大自然灾害的考验，经济活力明显增强。但我国仍然是发展中国家，许多制度有待建设和完善。落实十六届三中全会作出的各项部署，进一步深化改革和推进制度建设，培育完善的市场机制，将有利于提高宏观调控的水平和效率，放大投资、消费、出口对经济增长的拉动作用，提高我国经济的运行质量。加快推进体制建设，可以看成是经济发展的第四个推动力，它的作用是整体的、覆盖全局的。
　　微观制度和金融基础设施建设是完善现代市场经济体制的重要方面。完善的社会主义市场经济体制，就是适应先进生产力发展要求、充分发挥市场配置资源的基础性作用、有效弥补市场失灵、能够承受各种危机冲击的现代市场经济体制。建设这样一个体制，就能为我国经济社会全面、协调和可持续发展，为中华民族的伟大复兴提供保障。微观制度、金融基础设施是现代市场经济体制的重要组成部分。微观制度包括法人、法人治理结构、所有制、产权等；金融基础设施包括会计标准、支付、信用、业绩考核和执法等方面。微观制度决定着社会经济细胞的健康水平，金融基础设施决定着社会经济的运行质量和效率，二者相互作用、相互支持，但不能相互替代。
　　开发性金融对制度建设具有独特而重要的作用
　　开发性金融是适应制度落后和市场失灵，为维护国家金融安全、增强经济竞争力而出现的一种金融形式，在国际上已有百年历史。从各国的实践看，开发性金融通常为政府所拥有，赋权经营，具有国家信用，用建设制度和开发市场的方法实现政府的发展目标，承担着支持经济发展、投融资体制改革及相关金融市场建设的重要任务。国家开发银行在1994年成立时，国家赋予的职能任务是集中资金支持国家基础设施、基础产业和支柱产业（“两基一支”）的大中型基本建设、技术改造项目及其配套工程建设，并对所投资项目在资金总量和资金结构配置上负有宏观调控职责。在资金短缺的条件下，开发银行负有宏观上防止基建盲目膨胀引发通货膨胀和微观上确保重点项目资金需求两个层次的调控责任。开发银行成立之初，主要是缓解经济发展中的“瓶颈”制约；亚洲金融危机后，注重防范金融风险，配合和扩大投资拉动、结构调整的政策效果。在这个过程中，开发银行立足开发性金融的定位，发挥国家信用的高能量，以融资为载体，通过项目建设，在所及领域推进市场制度建设，弥补制度缺损和市场失灵，实现了项目建设和制度建设的双成功。
　　坚持开发性金融的业务领域。开发性金融一般不直接进入已经成熟的商业化领域，而是沿着政府路径，从尚不成熟的市场做起，运用国家信用的高能量，通过融资支持项目建设和所涉及的制度建设，弥补制度缺损，实质是政府信用、政府协调下的一种创新。只要存在市场等制度缺损而又有光明市场前景的投融资领域，并能够通过制度建设、整合体制资源取得盈利，就是开发性金融的业务领域。
　　建立“政府入口、开发性金融孵化、市场出口”的开发性金融机制。开发银行按照公开、透明、公平、公正的原则，通过政府选择项目入口、开发性金融孵化、选择市场出口三个环节，以未来的整体市场空间为依据，以政府协调下的治理结构弥补单个法人治理结构的不足，推动项目建设和制度建设。其中心内容是：开发银行通过与政府及相关部门签订开发性金融合作协议，共建协调高效的融资平台、信用平台。开发性金融机制发挥作用的过程，是广义的经济增长和市场化的孵化过程，是政府、金融机构、企业、市场四方共建信用和体制的过程。
　　实行投融资民主的治理结构。开发银行立足信贷融资，引进和运用资本市场原理，加强贷款决策的科学化、民主化、社会化，打破行政审批和少数人决策大额贷款的做法，建立电子路演评审制度，有效控制了新增贷款的风险。同时，在财务体制上不断完善政策制订、组织实施、监督检查三权分立的制约机制，提高财务经费分配和支出的透明度，让群众参与预算制定和评议复核，防止腐败的产生。开发银行还借鉴“三讲”教育巡视组的经验，成立党建巡视组，有效解决了总分行信息渠道不畅、党建与业务工作“两张皮”等问题。通过实行民主办行，建立投融资决策民主和财务民主制度，完善内部责任制和群众监督制度等措施，有效防范了银行的风险。
　　准国债性质的开发性债券和金融的资产管理相结合。开发银行债券具有准国债性质，但资产管理不同于财政和国债的管理，也不同于商业金融的管理，而是以政府协调强化金融资产管理的方式，提高资产质量和资金效益。开发性金融是介于国债和商业银行贷款之间的领域，以政府协调强化金融资产管理的方式来防范风险，把政府协调和金融资产管理相结合，中间有资产管理的巨大空间。
　　开发性金融的融资优势和政府的组织协调优势相结合。在完全市场化的体制中，政府不直接参与经济运行。但我国正处在体制转轨时期，经济体制必须适应社会主义初级阶段的实际，就是政府和市场要相互结合、相互作用，发挥政府信用的高能量，推动市场建设。近几年，开发银行以融资为杠杆，积极推动政府协调，把政府协调的组织优势用于治理结构建设、法人建设、现金流建设和信用建设，取得了明显成效。
　　把国家信用和市场业绩相结合。开发银行抓住开发性金融的发展机遇，资产质量不断提高，对项目管理和金融体制现代化方面的积极影响更加显著。到今年三季度末，开发银行的不良贷款率为1.17％，经营业绩进入国际先进水平，实现了国家信用与市场业绩的统一。在当前市场发育不完善的情况下，开发银行从市场和业绩一侧，把不同的目标和利益统一起来，利用融资优势推动政府信用的协调，巩固国家信用，有利于提升公众信心，带动社会信用发展。开发银行不以盈利为唯一目标，而是用建设制度和开发培育市场的方式，在体制资源的整合中保证资产安全和取得盈利。从实践来看，国家信用和市场业绩是能够统一的。
　　在政府和市场之间发挥桥梁与纽带作用。总结开发银行这些年的工作，就是用融资促进业务领域内的体制建设，通过逐笔融资推进治理结构、法人、现金流和信用四个方面的建设，弥补制度缺损，以优质的资产支持经济发展和结构调整，在整合体制资源中取得盈利。开发银行在企业发展初期的困难和将来的发展之间搭起一座桥梁，用国家信用熨平经济发展的周期波动，有效覆盖和承担单个项目波动的风险，降低成本，加快市场化进程，促进社会主义市场经济体制建设，增强国家经济实力和国际竞争力。在当前我国债券市场发育落后、社会信用缺损的条件下，开发银行利用信贷融资实现了债券的功能，并通过严格监管，保证了资金使用的效果和资源配置的效率。
　　从世界性的发展趋势来看，开发性金融一般经历三个发展阶段：第一阶段是政策性金融初级阶段，开发性金融作为政府财政的延伸，以财政性手段弥补市场失灵。第二阶段是制度建设阶段。开发性金融以国家信用参与经济运行，推动市场建设和制度建设。到了第三阶段，市场得到充分发育，各类制度完善，国家信用与金融运行分离，经济运行完全纳入市场的轨道，开发性金融也就完成了基础制度建设的任务，作为市场主体参与经济运行。目前，开发银行已经走过了政策性金融的初级阶段，正处于制度建设阶段。
　　立足“五个统筹”促进制度建设
　　贯彻落实十六届三中全会提出的“五个统筹”，对开发银行进一步提升工作能力，提高发挥作用的层次和水平，提出了更高的要求。开发银行将立足于“五个统筹”，对开发性金融作用进行新的探索，以建设国际一流市场业绩的开发性金融机构为目标，与各地政府机构和金融机构密切合作，把多年来在基本建设领域中的成功实践和经验，拓展到全面建设小康社会上来，进一步发挥开发性金融在项目建设和制度建设中的重要作用，放大投资、消费、出口的拉动作用，维护我国经济和金融安全，增强国家经济实力和国际竞争力。
　　坚持以国际先进市场业绩的开发性金融支持全面建设小康社会。坚持开发性金融的方向，就是继续以建设制度和开发培育市场的方式实现政府意志，弥补制度缺损和市场失灵，促进社会主义市场经济体制的完善；坚持国际先进的市场业绩，就是不靠向政府要政策维持生存，而是要在先进市场业绩的基础上，更好地发挥开发性金融的作用。否则，就只能解决单个项目的融资需要，无法进行制度建设和市场开发，实现促进市场经济体制完善的根本目标。这是从国情出发，以市场为基础，把政府、市场和开行实践综合起来考虑的。
　　由“两基一支”建设的主力银行发展成为全面建设小康社会的先锋。目前，我国传统基础设施“瓶颈”制约已得到了缓解，但“两基一支”建设的任务远未完成。由于市场体制的缺损和经济的发展，出现了新的难点和热点，经济发展和全面建设小康社会面临新的“瓶颈”。开发银行的业务领域要立足于全面建设小康社会的要求，坚定不移地用建设制度和开发市场的方法，继续支持基础设施、基础产业和支柱产业，缓解“瓶颈”，克服资源约束，加大对结构调整的支持力度；围绕全面建设小康社会的新“瓶颈”，打通融资渠道，把在基础设施领域的实践成果拓展到全面建设小康社会的基础和支柱上来，积极以融资参与西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、解决“三农”问题、国有企业改革以及中小企业、县域经济、就业、“走出去”战略、公共卫生、环境治理等领域的建设。
　　进一步完善开发性融资机制，覆盖开发性金融领域的风险。开发银行将以信用建设为主线，把开发性金融的融资优势与政府的组织优势结合起来，把准国债性质的开发性资金和金融的资产管理结合起来，完善开发性融资机制，推动政府、企业和市场机制相结合的信用主体和投融资平台建设，解决投融资治理结构落后、法人建设不完善、现金流不足和信用建设缺损等问题。在这个过程中，开发银行对项目法人进行孵化、考核、培育、完善，使国家信用、开发银行信用、地方政府信用转化为企业信用。从制度建设、体制创新和市场开发上支持全面、协调、可持续发展，维护我国的经济安全、金融安全，增强国家经济实力和国际竞争力。（作者为国家开发银行行长）