《开罗宣言》的法律效力不容否定

第4版(要闻)
专栏：

《开罗宣言》的法律效力不容否定
北京大学国际法研究所所长饶戈平
　　60年前，当世界反法西斯战争胜利曙光初露的时候，中美英三国首脑于1943年12月1日在开罗发表宣言，宣示了协同对日作战的宗旨，承诺了处置日本侵略者的安排。这就是有名的《开罗宣言》。历史表明，三国首脑当年发布的这份重要国际性宣言，已成为日后半个多世纪里国际社会解决台湾问题的一份权威性法律文件，发挥着恒久的法律效力。对中国而言，《开罗宣言》尤其是一份有着特殊意义的文件。因为它不仅记载了中美英三国共同抗日、处置日本无条件投降后安排的权利义务的承诺，是中国人民争取抗战胜利的一个法律保障；而且是台湾法律地位的一个有力证据，强调了将台湾归还给中国的政治意愿，为中国处理战后台湾问题提供了国际法的依据。
　　60年来，《开罗宣言》始终是中国人民捍卫国家领土和主权完整，反对台湾与大陆分裂的法律武器。然而正是这同一份国际法文件，也往往成为某些鼓吹“一中一台”、“台湾独立”的人们肆意攻击的目标。其说法集中到一点，就是否认《开罗宣言》的法律性质和法律效力。他们将《开罗宣言》贬低为只是表达共同目的或意图的一般政策性声明，断定其不足以构成任何法律上的义务和责任，在法律上不足为据。
　　其实，《开罗宣言》的法律拘束力，早已是一个不争的客观事实。国际社会的绝大多数早已确认其法律效力，国际法上也有充分的根据证明其法律效力。诚然，国际宣言在很多场合是一种政策性声明，不产生国家间的权利义务关系，但也并非尽然。据上世纪英国国际法学家H·劳特派特所阐述而为国际法学界普遍接受的权威解释，凡载有由国家元首或政府首脑代表国家达成的协议并且订明有确切的行为准则的国际宣言，都被公认为对各该国具有法律拘束力。这一解释已为半个多世纪的国际实践所一再证明。《开罗宣言》恰恰具备这样的三个条件。首先，它是以中美英三国政府首脑的名义共同发表的，表达了三国政府的共同意愿；其次，它记载了三国领导人达成的协议；第三，它明确规定了三国对日作战的行为规则，包括确认台湾是日本所窃取的中国领土，承诺务使日本在战后将台湾归还中国。《开罗宣言》所具有的这三个条件，不但使它从本质上区别于国家间的一般政策性声明，成为一项法律文件，而且具备了国际法上条约构成的法律要素，成为三国间的一项有法律拘束力的协议。
　　也曾经有人以《开罗宣言》没有采用一般法律文件的形式为由，来否认其法律效力，这同样也是不能成立的。国际法上没有任何规则规定条约的必要形式。确定一项文件的法律性质是否是一个条约，决定性的因素不是其名称或形式，而在于它是否意图在缔结国之间创设权利和义务。《开罗宣言》所以被公认为具有条约或协议的性质，恰恰主要不是依据其形式，而是依据其内容和意图，即签署国之间协订的有关战后对日本处理安排的权利义务的承诺。
　　《开罗宣言》的法律性质与效力不但在法理上无懈可击，事实上也很快为后来的国际实践所确认。1945年7月26日，中美英三国首脑发表的《促令日本投降之波茨坦公告》第八节规定，“开罗宣言之条件必将实施”，言之凿凿地将《开罗宣言》的内容列入这份重要的国际协议，进一步验证和加强了《开罗宣言》的国际法效力。该公告后经苏联加入而变成四强的共同保证，对四国均有约束力。同年9月2日，《日本无条件投降书》则昭告世界，“承担忠诚履行波茨坦公告各项规定之义务”。毫无疑义，这其中当然包含无条件接受《开罗宣言》并履行其必须将台湾归还给中国的义务。
　　不仅如此，在当时的中国政府根据《开罗宣言》及盟国间协议，从日本手中收复台湾、再度确立中国对台湾的主权之后，世界各国，包括西方主要国家，都以多种方式对《开罗宣言》的法律效力及台湾回归中国的法律地位予以确认。尽管在冷战前期，出于政治需要，某些大国官员在个别场合曾经对《开罗宣言》的法律性质与效力表示过质疑或异议，但是，从来没有一个大国在正式场合或公文中公然冒犯“禁止反言原则”，公开否认《开罗宣言》的法律效力。相反，长期以来，《开罗宣言》在一些国际文件中屡屡被引为法律证据，则是不争的事实；而那些企图否认其法律效力的政治集团与个人的活动，都无一例外地归于徒劳。
　　法律是庄严权威、不容挑战的。《开罗宣言》在经历了60年的风风雨雨之后，依然以其确定的地位与效力，屹立于国际法律之林。台湾岛内某些政治势力的代表人物，把《开罗宣言》视为他们分裂祖国、策划台湾独立的最大的国际法障碍，总是想方设法否定其法律地位和效力，总欲去之而后快。他们置基本事实和国际法于不顾，鼓吹什么“两国论”、“一边一国论”、“台湾独立论”等等。殊不知，被国际社会普遍接受的一项历史性法律文件，决不会因个别人的攻击而受贬损，反而只能彰显出攻击者违抗法律的险恶用心。现代国际法提不出任何有效的证据来证明台湾不是中国的领土，也找不到任何有力的根据来证明台湾地区是一个独立主权国家。《开罗宣言》的法律地位和效力，如同台湾是中国领土的事实一样，铁证如山，历久弥坚，永远彪炳于国际法史册。