法以民为本——2003年中国立法盘点

第13版(民主和法制周刊)
专栏：民主法制视点

法以民为本
——2003年中国立法盘点
阿计
　　2003年3月，十届全国人大及其常委会正式诞生。新一届国家立法机关如何立法，成为全社会关注的焦点。截至2003年10月底，十届全国人大常委会已审议通过了《居民身份证法》、《放射性污染防治法》、《港口法》、《行政许可法》、《道路交通安全法》、《证券投资基金法》等6部法律。循着这些新法律的精神脉络，人们不难发现：以人为本，已经成为中国立法的鲜明特色；立法为民，已经成为立法机关的首要追求。
　　《居民身份证法》：塑造“服务”型制度功能
　　2003年6月29日，《居民身份证法》率先诞生，取代已实施了17年之久的《居民身份证条例》。
　　昔日的《居民身份证条例》对发证范围有三大限制：现役军人、武警不领取身份证；因劳改、劳教、刑事羁押等失去人身自由的人不领取身份证，已领取的也要收缴；16周岁以下的公民不能领取身份证。
　　在现代社会中，各色人群无论职业贵贱、地位高低、年龄大小，都具有“公民”这一共同身份，持有身份证是每个公民天然不可剥夺的社会权利。正是基于这样的认识，《居民身份证法》全面扩大了发证范围，不仅明确取消对现役军人、武警以及服刑、劳教等人员的发证限制，而且允许16周岁以下的公民自愿申请领取身份证。
　　随着《居民身份证法》的出台，普通百姓还欣喜地发现，今后办理身份证，再也不必按以前的规定，苦苦等上3个月，因为法律已明确规定，办证期限原则上不得超过60天。此外，搬家迁居、户口变动时，也不必再像以前那样必须换领身份证，只须在身份证的机读项目中记载户口变动情况。
　　从表面看，《居民身份证法》规定的是一项便民措施，但从深层而言，它呈现了从单纯的“管制”到“管理”与“服务”并重的行政改革方向，折射出从“保障社会稳定”到“保障公民权益”的立法思维变迁。作为十届全国人大常委会表决通过的第一部法律，《居民身份证法》的出台传达出这样一个信息：以民为本、立法为民成为中国最高立法机关的不懈追求。
　　《行政许可法》：于细微处见关怀2003年8月27日，《行政许可法》历经4次审议后，终于在十届全国人大常委会第四次会议上通过。
　　行政许可，俗称“行政审批”。中国大规模地采用行政审批，始于改革开放后。由于立法不健全等因素，近年来，行政审批已暴露出过多过滥、程序繁琐、效率低下、收费过高、随意性大、透明度差等诸多弊病，成为阻碍经济发展的因素，甚至演变成腐败的温床。
　　参与《行政许可法》立法的全国人大常委会法工委副主任李飞披露说：方便群众，保证公民、法人和其他组织的合法权益，是制定《行政许可法》的一大立法宗旨。如何简化行政审批程序、提高办事效率、提供优质服务等，是《行政许可法》重点规范的内容，充分体现了立法机关对公众利益的高度重视。
　　《行政许可法》所设计的种种程序制度，始终贯穿着便民、效能、公开、透明等现代法治原则。为了提高行政效率，维护申请人的合法权益，《行政许可法》对行政机关提出了一系列要求：省级人民政府经国务院批准，可以将几个行政机关行使的行政许可权相对集中；行政机关实施行政许可应当“一个窗口”对外；行政许可涉及数个行政机关的，应当实行“一站式“的统一办理，或者采用“政府审批超市”模式，联合办理，集中办理；行政机关应当公示与行政许可事项有关的规定，以防止“暗箱操作”；行政机关不予行政许可的，必须说明理由，并告知申请人享有行政复议或行政诉讼的权利；对于涉及公共利益或与公民有重大利害关系的许可事项，行政机关应当组织听证……
　　就立法对政治、经济、社会生活的影响力而言，《行政许可法》堪称2003年最为重要的立法成果，无论是宏观原则还是细微之处，它处处融入了对公民权益的温情关怀。
　　《道路交通安全法》：人道主义的胜利
　　《行政许可法》出台2个月后的2003年10月28日，《道路交通安全法》也走入了中国社会。在这部与百姓权益息息相关的新法律中，“立法为民”的追求同样清晰可见。比如，为了解决机动车登记、检验和驾驶证审验时手续繁琐、不够透明等现实弊端，法律规定了一系列便民的改革措施。再比如，为了体现对车祸受害人、盲人等特殊人群的关怀，法律明确要求建立道路交通事故社会救助基金，要求在城市主要道路的人行道设置盲道等等。
　　最令人难忘的，莫过于围绕着“撞了白撞”所发生的激烈立法争议。所谓“撞了白撞”，起源于一些地方法规规定，如果行人违章而司机没有违章，则司机撞人不负任何责任。继1999年8月沈阳市率先施行这一规定之后，上海、济南、深圳、郑州、天津、兰州、武汉、重庆等城市先后出台了“撞了白撞”的规定。
　　《道路交通安全法》立法工作启动后，法律对“撞了白撞”究竟持何态度，成为人们最为关心的话题。2001年12月24日，《道路交通安全法》草案正式进入全国人大常委会初审程序，人们发现，法律草案肯定了“撞了白撞”。这一制度设计随即遭到众多全国人大常委会委员的强烈质疑：在行人违章的情况下“撞了白撞”，看似公平，但却忽视了一个基本事实：行人与机动车相比，明显处于弱者地位。同时，与机动车的道路行使权相比，人的生命权无疑更加宝贵。
　　在全国人大常委会委员们的坚决反对下，《道路交通安全法》草案进入三审程序后，终于彻底否定了“撞了白撞”，并最终作出了充满人道主义色彩的立法选择。“撞了不能白撞”，是人道主义的胜利，也是法制理性的胜利。在中国的立法史上，它历史性地表达了对人的生命的尊重，昭示了“以人为本”的立法理念。
　　控权与维权：权力与权利的辩证思考
　　在中国近年来的立法实践中，特别是在行政法的立法过程中，如何正确处理行政权力与当事人合法权利之间的关系，始终是一个焦点问题。十届全国人大及其常委会成立后，同样面临着这一重大课题。
　　十届全国人大常委会第五次会议通过《道路交通安全法》的当天，吴邦国委员长指出：本届全国人大常委会制订的《居民身份证法》、《行政许可法》、《道路交通安全法》等都属于行政法，制订这些法律，不可避免地要涉及到行政权力与自然人、法人和其他组织的权利关系。在审议中，常委们既注意给予行政机关必要的手段，确保行政权力可以依法得到有效行使，又注意了对行政权力的规范、制约和监督，促使行政机关依照法定的权限和程序正确地行使权力，确保自然人、法人和其他组织的合法权益不受非法的侵害。
　　立法究竟以何为本？立法的基本出发点究竟何在？十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇认为：人民，只有人民，才是国家和社会的主人，社会主义法制实质上就是人民民主的制度化、法律化。立一个法，定一条规矩的出发点，归根结底，要看是不是有利于最广大人民的根本利益。