名目繁多的各类违规开发区在我国虽屡经整顿，却仍反复出现——开发区整顿为何这样难？

第5版(视点新闻)
专栏：专访

　　名目繁多的各类违规开发区在我国虽屡经整顿，却仍反复出现——
开发区整顿为何这样难？
本报记者 何炜 倪光辉
　　三次占地高潮，两次与开发区有关
　　记者：目前，一场以清理各类违规开发区为重点的土地市场秩序治理整顿活动正在全国进行，“开发区热”以及有关的整治活动在我国似乎并不是第一次出现了。
　　唐健（中国土地勘测规划院地政研究中心副主任）：不错。改革开放以来，我国共出现了三次占地高潮，每一次都出现在经济快速发展时期。其中，后两次占地高潮都与开发区问题有关。
　　第一次“开发区热”出现在1992年。在首批开发区成功运作的鼓励下，各地纷纷兴办开发区和工业园区，几千个开发区在很短的时间内建立起来，乱批滥占土地等问题也随之而来。清理整顿开发区成为当时整顿经济秩序的重要内容之一。经过整顿，为地方基层政府设立了开发区准入门槛。省级以下，特别是市县级以下开发区被大大压缩，不具备条件的开发区被摘牌。但地方政府建设开发区的热情并没有因此而降温，基层开发区建设势头也未完全得到遏制。
　　今年7月31日召开的全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议，标志着新一轮土地市场的治理整顿正式启动。当前，一些地方名目繁多的开发区占地仍有大量的遗留问题没有完全解决，新一轮兴办各类开发区和圈地现象又呈上升之势。不少违规园区长期没有项目，或只有一些重复建设项目，名不副实。
　　开发区有自我生长的动力，缺少自我约束的机制
　　记者：有人说，当前我国的开发区建设逐渐具备了自我生长的动力，但还不具备自我约束的机制。您认为这是开发区问题反复出现的主要原因吗？
　　唐健：应该说，各级地方政府出于自身利益的种种考虑，在开办各类园区方面确实具有较高的积极性：首先，现有的任期考核制度使地方政府过分看重GDP、引资额等“数字”指标。对于政绩的追求，构成了一些地方政府兴办开发区、园区的动机。
　　其次，我国现行的财税体制是分税制框架下的中央和地方分成。在这个体制下，地方政府能够通过建设园区来吸引投资，增加自己的可支配收入。在理论上，政府在开发区建设中可以实现两个方面的收益，一是土地出让金；二是通过企业入园增加税收而获得的土地增值收益。但在实际操作中，由于过度招商竞争以及其他一些原因，土地往往不能按照正常的市场价格出售给投资者，地方政府开办各类园区实现的多是后一种形式的收益。
　　此外，在有些地方，当地政府还尽可能地扩大开发区面积，大面积囤积土地，希望通过商业房地产开发，获取较高的收益，来弥补工业用地的亏空。例如，在调研中，我们就发现某个国家级高新技术开发区内房地产用地竟然超过了用地总量的一半还多。
　　正是以上原因，造成了各类园区遍地开花、无限扩大的状况。而全国区域分工和整体布局、区域产业特色、土地产出、单位土地投资强度等园区开发必须考虑的诸多因素，在建设开发区的过程中却往往被忽略了。
　　应统一规划，集中管理，平衡各方利益
　　记者：在您看来，对于开发区的清理整顿应该包括哪些方面的内容？
　　唐健：盲目建设各类园区，造成了土地资源和政策资源的浪费，同时还导致了产业结构雷同、效益低下等不良后果。
　　对于开发区的清理整顿，不能仅停留在撤并几个园区的水平，我认为至少要有以下几个方面的内容：一是要统一规划，集中管理。开发区建设的一哄而起，与缺乏统一的规划和管理有关。应考虑制定专门机构负责开发区的设立、审批事宜，实行统一规划，功能分区，集中管理；二是建立合理的利益机制，协调区域内开发区的利益关系。例如，为解决各地分散搞开发区的问题，可以实行省市级政府或市与区县联合出资，委托专业机构运作管理开发区的模式，统一进行园区的规划、布局、招商。这样，从利益机制上平衡地方发展开发区的积极性；三要结合集体建设用地流转，进行园区整合；四要鼓励开发区竞争由政策竞争转向制度竞争，提高开发区土地产出率。
　　记者：那么，清理整顿工作的难点又体现在哪里呢？
　　唐健：这就要涉及到我国条块分割的管理体制问题。我国拥有不同类型、不同级别的园区——从级别上看，有国家级、省级、市县级开发区，从类型上看，有经济技术开发区、高新技术开发区、外贸出口加工区、保税区、边境经济合作区、旅游度假区、台商投资区等等。这些开发区是由各级政府、各个部门分别设立和管理的，从全国来看，还没有一个统一管理开发区问题的部门，要对当前的管理体制和利益格局加以调整，应该说会有一定的难度。