退耕还林要确保“稳得住，不反弹”

第16版(专页)
专栏：林业战略研究专家谈

退耕还林要确保“稳得住，不反弹”
中国工程院院士、中国林科院首席科学家、研究员 王涛
　　水土流失和土地沙化是我国近代最为突出的生态问题。造成我国水土流失和土地沙化的重要原因，主要是长期以来人们盲目毁林毁草开荒。长江、黄河上中游地区因为毁林开荒，陡坡耕种，已成为世界上水土流失最严重的地区之一。在每年流入长江、黄河的20多亿吨的泥沙量中，2／3来自陡坡耕地。
　　退耕还林还草工程于1999年开始试点，2002年全面启动，范围涉及25个省（区、市）及新疆生产建设兵团，共1897个县（市、区、旗）。该工程以全面恢复林草植被、治理水土流失和土地沙化为重点，以确保国土生态安全、实现可持续发展为最终目标，按照“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的总体思路和“因地制宜、生态优先、政策引导、农民自愿”的原则，计划用50年左右的时间，分步骤地实施退耕还林还草、封山绿化，使长江、黄河等大江大河流域、重要湖库集水区及其它生态地位重要地区的坡耕地和风蚀严重的沙化耕地得到治理。
　　中国可持续发展林业战略研究根据因害设防、突出重点的原则，按水土流失和风蚀沙化危害程度、水热条件和地形地貌特征，将退耕还林还草工程区划分为10个类型区，每个类型区采取不同的对策：
　　西南高山峡谷区，25度以上坡耕地应全部退耕造林，大量营造生态林，适当种植薪炭林和有特色的经济林；云贵高原区，对能退的25度以上坡耕地尽量做到退耕造林，大量营造生态林，适当发展经济林；川渝鄂湘山地丘陵区，25度以上的坡耕地应全部退耕造林，对能退的15—25度坡耕地尽量退耕造林，逐步形成乔、灌、草复层混交的水源涵养林，造林应重点营造生态林，兼顾用材林和经济林；长江中下游低山丘陵区，25度以上坡耕地和15—25度生态地位重要的坡耕地，能退的必须全部退耕造林；琼桂丘陵山地区，恢复以水源涵养和水土保持为目的的乔木林为主，适当发展速生丰产用材林和经济林；长江、黄河源头高寒草原草甸区，25度以上坡耕地全部退耕造林，还林后完全封禁，主要营造生态林草，并以灌草植被恢复为主；新疆干旱荒漠区，通过造林种草，建设乔、灌、草相结合的防风固沙林体系，防止流沙蔓延和扩展；黄土丘陵沟壑区，应坚持林草措施、农业措施与工程措施等相结合的原则，林草措施以营造乔灌结合的生态林为主，部分地区可适当发展经济林；华北干旱半干旱区，实行乔、灌、草一起上，多林种有机结合，重点营造生态林，适当发展经济林；东北山地及沙地区，造林树种主要有落叶松、樟子松、桦树、山杨、杨树、刺槐、蒙古栎、胡枝子等。
　　截至2002年底，退耕还林还草工程已累计完成退耕还林任务770万公顷。2003年，国家继续扩大退耕还林规模，安排退耕还林任务713.3万公顷，其中退耕地还林336.7万公顷，宜林荒山荒地造林376.7万公顷。退耕还林还草工程实施几年来取得了显著成效，针对当前工程的进展形势，中国可持续发展林业战略研究明确提出，退耕还林还草工程应做好以下几项工作：
　　——完善与农民利益有机结合的后续政策，确保退耕还林还草成果“稳得住，不反弹”。大江大河大湖源头及两岸的陡坡耕地、风沙危害严重的沙化耕地以及其它生态环境脆弱、生态地位重要的退耕土地上所营造的生态林，由于禁止采伐林木和人为活动，退耕农民不可能从中获得任何经济收益，需要在补助政策上采取延长生态林的补助年限、纳入生态效益补偿基金的范围、采用国家收购使这些林地进行流转、建立合理的宏观利益补偿机制等方式。对于生态地位一般、水土流失和风沙危害相对较轻的退耕还林还草地上所营造的生态林，在保持其生态效益稳定发挥和一定的植被覆盖条件下，可允许进行限定范围、限定数量、限定方式的采伐利用，并要求采伐利用后及时更新造林恢复。对于经济林，在停止补助后要纳入林地范畴管理，禁止毁林开垦。国家可对林产品税收政策进行适当调整，并通过信息指导、技术服务等方式，使退耕农户把握市场，得到更多的经济回报。
　　——贯彻落实《退耕还林还草条例》，将工程建设全面纳入法制化轨道。依法进行工程建设和管理，严格把好作业设计、种苗质量与供应、工程质量以及检查验收等四道关；严格按照《国家林业局关于做好退耕还林还草后颁发林权证工作的通知》的要求，及时做好林权证书的核发工作。
　　——实施全过程跟踪管理，确保工程建设质量和成效。建立健全退耕还林还草组织机构，加强组织领导，明确责任，坚持实行目标责任制、工程项目技术负责制。尽快建立和完善落实退耕还林还草工作经费的具体政策措施和管理办法，保证工程管理工作的顺利进行。加强以监理制管理为主要措施的质量管理工作，实行总监理工程师负责制。加强以报账制管理为核心的资金管理工作。严格种苗和造林补助费、粮食补助资金及现金补助的报账程序。加强以查办各种案件为主要手段的监督管理工作，将监督检查工作经常化、制度化、公开化，充分发挥好审计等监督部门的作用，加大对各种案件的查处力度。完善县级自查、省级复查、国家核查三级质量检查体系、重点开展以生态效益为主的三大效益监测和评价工作，科学评价工程成效。
　　——以市场为导向，建立种苗供应新体系。加强种苗生产基地建设，提高种苗的预测、供应能力，加强种苗站、种子检验室和现代化种苗生产设施的建设，积极组织种苗生产、供应；加强种苗生产和销售中的质量监管，建立和完善林木种苗管理机构和质量监督检验体系，确保工程用苗质量；根据市场经济原则，以市场需求为导向，大力发展种苗产业。
　　——加大科技支撑力度，提高工程建设科技含量。建立科技支撑组织体系，为工程建设提供科技保障；科学合理地选择树种、总结推广先进的实用技术和模式，提高工程建设质量；建立国家和地方两级技术培训体系及分级技术培训制度，提高广大干部群众的技术水平；制定必要的标准和规程，建立工程质量技术监督体制。
　　——强化综合配套措施，巩固退耕还林还草成果。调整土地利用结构、加强基本农田建设、发展名特优新种植业、改变传统的畜牧业发展方式、大力发展乡镇企业、调整并优化农村产业结构，减轻农民对土地资源的依赖。建设规模化的经济效益和生态效益兼顾的薪炭林能源基地，采取经济扶持政策，大力发展沼气、节能灶、小水电等农村能源建设，以改善农村能源结构，发展新型能源工程。开展生态移民，加强小城镇建设。