法律草案谁主沉浮

第13版(民主和法制周刊)
专栏：法治论苑

法律草案谁主沉浮
宁雯
　　改革开放以来，随着我国民主法制建设的不断推进，每年都会有相当数量的新法律、法规面世。这些法律法规，逐步完善了我国社会主义法律体系，使我们在政治、经济、社会生活的各个方面，进一步做到了有法可依。然而，在法律草案的起草过程中，谁主沉浮？也就是说，由哪个部门负责最初的调查研究和框架搭构，却是大有“学问”的。
　　目前的法律草案起草工作，有相当多的一部分是由相关主管部门完成的。比如说，由税务部门起草税收方面的法律，由法院起草法官法，由检察院起草检察官法，诸如此类不胜枚举。这样做的好处是，相关的主管部门对这个系统的运作情况有着局外人难以达到的熟悉和了解，起草出来的法律不大可能脱离实际，跟现实生活中的实际状况更贴近、更接轨。但同时带来的弊端也是显而易见的：法律草案往往在主管部门和其他相关部门的关系方面，过多地考虑本部门的利益；在管理者和被管理者的关系方面，较多地考虑到了管理者的权力，而忽略了管理者的义务和被管理者的权利；很难对管理者实施监督，也就是人们常说的，自己的刀，削不了自己的把等等。
　　法律是什么？它是由国家强制力保障其实施的行为规范。法律并不是与人类共存亡的，而是人类社会发展到特定阶段的产物。它是一种社会契约，是人们自愿将自己与生俱有的一部分权利让渡出来，为的是使整个人类社会能够更加和谐地相处和发展。既然如此，人们就有权要求作为民意代表的立法机关通过的法律能够真正体现全体人民的意志，维护大多数人的利益而不是少数人或某些部门的利益。由某个主管部门直接负责起草的法律草案，往往很难真正体现法律的这一本质特征。
　　如何才能做到法律在孕育的第一个环节就有一个良好的开端，搭起一个合理的框架？目前各地都在对此进行积极探索，除了上述由主管部门起草的外，还有专家型的，有委托律师起草的，也有由立法机构工作班子起草的。总体来说这些选择各有各的好处，但也各有各的弊端。最理想的结构应该是，由主管部门、专家学者、立法机构以各占1／3的比例组成起草班子，这样强强联手，扬长避短，既熟悉实际情况，又有理论指导，还能跳出部门利益的小圈子，为一部良法的出台夯实第一道地基。