银行三法 严管银行——解读三部银行法律草案

第13版(民主和法制周刊)
专栏：立法聚焦

银行三法 严管银行
——解读三部银行法律草案
本报记者 石国胜
　　在日前结束的第十届全国人大常委会第四次会议上，当银行业监督管理法草案、中国人民银行法修正案草案、商业银行法修正案草案三部银行法律草案同时提交人大常委会审议时，引起了社会的广泛关注。三部法律草案出台的背景是什么，对银行业监管有哪些措施，审议结论如何？
　　银监法草案：加强对银行的监督管理
　　背景：国务院设立中国银行业监督管理委员会，统一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司等银行业金融机构，并履行原由中国人民银行履行的监督管理职责。为了加强金融监管，确保金融机构安全、稳健、高效运行，提高防范和化解金融风险的能力，有必要通过法律来完善监管制度，强化监管手段，加大监管力度，提高监管水平。
　　关于银监会的监管措施，银监法草案规定银监会有权要求银行业金融机构报送有关材料、进行现场检查时采取有关措施、对可能发生信用危机等严重问题的银行业金融机构实行接管、对严重危害金融秩序并损害公众利益的银行业金融机构予以撤销。同时，草案在强化监管手段、加大监管力度等方面作了以下规定：
（一）对未遵守审慎经营规则的，银监会可以采取责令撤销董事会决议、责令股东补充资本金、限制资产转让、限制股东转让股权、责令股东转让股权、责令调整董事、高级管理人员等强制措施；银监会有权要求与银行业金融机构董事、高级管理人员进行监管谈话；银监会有权要求银行业金融机构按照规定披露信息。
　　（二）银监会可以指令合并有严重问题的银行业金融机构；银行业金融机构被接管、被指令合并或者被撤销的，银监会有权对负有直接责任的董事、高级管理人员和其他人员采取通知出境管理机关阻止其出境、提请司法机关禁止其转移、转让财产或禁止对其财产设定其他权利等措施；银监会有权查询涉嫌金融违法行为人的存款；银监会有权对违反本法规定的银行业金融机构和负有直接责任的有关人员追究法律责任。
　　委员审议意见：制定银监法的目的应包括两个方面，既要对银行业进行监督管理，确保金融稳定和安全，保护存款人和客户的合法权益。同时也要保护银行业的公平竞争，促进银行业的合法、稳健运行。法律应该明确规定由谁来监督银监会。银监会自己承担什么责任，涉及一个再监督问题，法律也应该明确。
　　银行法修正案草案：明确人民银行六大监管职责
　　背景：中国人民银行法是1995年3月18日通过的。国务院设立银监会后，人民银行不再履行监管职责，其职能主要是制定和执行货币政策，不断完善有关金融机构的运行规则，更好地发挥作为中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。因此需要对人民银行法进行修改。
　　为了明确人民银行的必要监管职责，修正案草案明确了人民银行六大监管职责：（一）明确人民银行监管银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间外汇市场和黄金市场；（二）明确人民银行会同银监会制定支付结算规则；（三）明确人民银行有权对金融机构的下列行为直接进行检查：执行存款准备金管理规定的行为，与人民银行特种贷款有关的行为，执行人民币管理规定的行为，执行银行间同业拆借市场、银行间债券市场管理规定的行为，执行外汇管理、黄金管理规定的行为，代理人民银行经理国库的行为，执行清算管理规定的行为。人民银行对在上述检查中发现的违法行为有权处罚；（四）规定人民银行根据实施货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议银监会对银行业金融机构进行检查，银监会应在合理期限内予以答复；（五）规定当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为维护金融稳定，人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查；（六）明确人民银行根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构报送有关资料；人民银行与银监会建立监管信息共享机制。
　　委员审议意见：中国人民银行法修改不是简单地划出职责，在转移金融监管职能的同时，还应当突出货币政策职能，强化中央银行在金融宏观调控、促进金融和经济发展方面的职能。中国人民银行法修正案草案中还应当体现“促进金融和经济健康发展”的精神，这符合国家货币政策目标和宏观调控目标的要求。
　　商业银行法修正案草案：促进改革和发展
　　背景：商业银行法是1995年7月1日起施行的。银监会成立并承担监管职责后，商业银行法的修改提上了议事日程。此次修改，主要是为了适应金融监管体制改革的需要，明确规定了由银监会履行对商业银行的监管职责，并保留了人民银行的部分监管职责。
　　商业银行法修正案草案适当增加了商业银行的业务种类，主要包括办理票据承兑、买卖金融债券、从事银行卡业务，以及商业银行经中国人民银行批准，可以经营结汇、售汇业务等内容。现行商业银行法规定，经国务院批准的特定贷款项目，国有独资商业银行应当发放贷款。因贷款造成的损失，由国务院采取相应补救措施。考虑到商业银行作为自主经营、自负盈亏的市场经济主体，政府不宜强制其发放政策性贷款即特定贷款，为此草案删去了这一规定。
　　现行法律规定，商业银行在中国境内不得向非银行金融机构和企业投资。为促进商业银行的发展，增强其综合竞争力，有必要适当放宽对其投资的限制。因此草案将这一规定修改为：商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资。但是，国务院另有规定的除外。这一修改，为国务院将来适当放宽商业银行投资渠道留有余地。
　　草案还加大了对商业银行违法行为的处罚力度。草案规定，银监会对违反本法规定负有直接责任的商业银行董事、高级管理人员和其他人员可以取消其任职资格、银行业从业资格，并可以给予警告、责令予以撤换，处以三万元以上三十万元以下罚款。
　　委员审议意见：商业银行法的修改应该尊重存款人的知情权。现在，许多存款人对银行的经营状况都很不了解，为了保护存款人的利益，商业银行应该及时准确地向存款人和社会公众披露相关信息，使存款人能够了解银行的财务状况和盈利水平，了解银行的“信誉度”，只有这样，存款人才有可能作出正确判断，减少因盲目存款而造成的损失。