小城镇建设用地须规范——山东阳信县小城镇建设用地问题的调查与思考

第5版(社会观察)
专栏：观察与思考

小城镇建设用地须规范
——山东阳信县小城镇建设用地问题的调查与思考
　　近年来，山东省阳信县大力推进小城镇建设，涌现出商店、河流等一批现代气息浓郁的小城镇。仅商店镇今春就新建了100多座楼房，面貌焕然一新。在小城镇建设突飞猛进的同时，用地方面出现了不经审批、先占后批甚至大量占用耕地的现象。前段整顿和规范土地市场秩序，发现违法建设占地1.1万余宗。虽然总面积并不大，但也决不可忽视。概括起来，主要问题有三：一是占用耕地。人均耕地少，耕地质量不高，耕地后备资源不足是阳信县的县情。一方面，保护耕地是我国土地管理的大政方针，党中央、国务院从实施可持续发展战略的高度，确立了土地用途管制、耕地占补平衡等制度，强化对耕地的保护。另一方面，小城镇建设客观上又必须占用一定数量的耕地，甚至是良田好地，“建设”与“吃饭”矛盾突出，“占一补一”难以落实。
　　二是小城镇建设用地规划相对滞后，用地规模、布局、功能定位不尽合理，粗放、低效利用土地。翟王镇的搬迁就是一例。翟王镇是1998年从旧址搬到新址的，占去省道大济路两侧不少耕地。虽然建起了宽阔的街道，整齐划一的房屋，但由于经济、社会等诸方面原因，建好的房屋大多闲置，并没有呈现预期的繁荣景象，造成实质性的土地浪费。就全县而言，土地利用总体规划编制虽早已完成，但规划往往跟不上小城镇发展的步伐，有的规划刚编制完成，就面临修编，即使规划切合实际、科学合理，在执行中也往往落不到实处，规划的权威性、严肃性大打折扣，规划的调控作用得不到充分发挥。
　　三是小城镇建设用地的市场配置率不高。从1998年起，阳信县在小城镇建设中进行了小宗地（楼座占地）出让试验。商店镇出让临街土地100余宗，最高卖到每平方米560元。经过几年的努力，“两小出让”为小城镇建设积累了部分建设资金，土地收益成为小城镇建设的有力支撑。但总体上土地资源市场配置率仍不高，市场配置资源的基础性作用还远没有得到充分发挥，土地收益也没有完全用于小城镇建设。
　　坚持“一要吃饭，二要建设，兼顾生态”的原则，妥善处理好土地资源保护与小城镇建设的关系，是一项势在必行又亟待规范的工作。推进这项工作，首先要合理确定小城镇发展规划，既考虑小城镇建设用地需要，又兼顾保护土地资源的要求，努力寻找保护与发展的结合点。在小城镇发展的布局上，要尽量少占耕地，尤其是少占良田好地。要走内涵挖潜的道路，通过旧城改造、开发整理等，提高土地利用率和集约化程度，盘活存量建设用地，减轻占用耕地的压力。通过实施耕地开发整理复垦项目，确保工程质量和投资效益，确保耕地“占补平衡”，确保新增耕地的质量。
　　其次，要进一步深化土地使用制度改革，提高小城镇用地的市场配置率。推广“两小出让”成功经验，开展土地收购储备，建立政府有效调控土地市场的机制。按照国务院的要求，对经营性用地一律实行招标拍卖，挂牌出让，充分实现国有土地的价值，最大限度地发挥市场配置土地资源的基础性作用，为小城镇建设提供持续的财力支持。
　　此外，要突出土地利用总体规划在小城镇建设中的“龙头”作用。编修新一轮土地利用总体规划，要立足长远，充分考虑小城镇建设和发展的要求，改变“规划规划，领导说话”的老做法；确保规划的严肃性和连续性，不能无故变化、折腾，走出“建了拆，拆了另建”的怪圈。小城镇建设规划要与土地利用总体规划衔接，与中期和长期发展相协调，合理定位功能，优化配置资源，适应产业结构。小城镇建设不能齐头并进，要突出重点，多在县城扩张和中心镇建设上做文章；选择二、三产业相对发达，已经具备吸纳农村剩余劳动力条件的地方，重点发展；选择安排有国家和省的重大建设项目的地区，依托建设项目发展小城镇；选择交通要道建设小城镇，以利用交通优势和对外开放的良好区位，充分发挥其商贸和物资集散功能。
　　山东阳信县国土资源局 邱海昌