政府转变职能须充分发挥行业协会的作用

第9版(理论)
专栏：

　　政府转变职能须充分发挥行业协会的作用
　　李建兴
　　实现政府职能转变的一个重要前提，是建立健全行业协会等自律组织。政府转变职能，从管理微观经济事务中解脱出来，实现政企分开、政事分开、政社分开，一些职能要相应地还给企业或转移给市场、社会，这就需要有相应的市场、社会组织来承担。在完善的市场经济体制中，行业中介组织和社会自律组织具有行业自律、维护竞争、行业管理等功能。因此，为了实现政府职能转变的目标，必须加快建立健全各种市场化的行业协会，并充分发挥它们的功能。
　　深化行政审批制度改革，将一些职能转移给行业协会
　　深化行政审批制度改革是行政管理体制改革的突破口。目前，行政审批制度改革已取得阶段性成果，取消或改变管理方式的行政审批项目达1300多项，约占全部项目总数的33％。但也应看到，行政审批的精简任务仍相当繁重，其中有相当一部分审批项目具有法律、法规或各种具有法律效力的文件、命令的依据，许多不尽合理的项目却是合法的。改革越深化，所涉及的行政审批的“合法性”就越强，改革的难度就越大，越需要有大的勇气和决心。
　　改革行政审批制度，必须坚持合法原则、合理原则、效能原则。这三个原则是统一的整体，不能割裂开来。我国社会主义市场经济的发展速度相当快，一些法律、法规不可避免地会出现滞后的情况，如果抱住“合法原则”不放，行政审批制度改革就无法深入。正因为如此，“合理原则”、“效能原则”就变得相当重要。所以，国务院要求，设定行政审批要符合社会主义市场经济发展的要求，有利于政府实施有效管理。凡是通过市场机制能够解决的，应由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过公正、规范的中介组织、行业自律能够解决的，应通过中介组织和行业自律去解决。对虽符合合法原则，但不符合上述要求的行政审批项目，应当予以取消。
　　改革行政审批制度要与完善中介组织和发挥行业协会的作用结合起来，通过推进社会中介组织和行业协会建设，向市场、向社会转移政府的社会职能。
　　加快公共服务型政府建设，强化行业协会作用
　　行政审批制度改革必将推动政府从全能型转变为有限型，从权威行政转变为服务行政，从部门性转变为公共性。实现“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的政府体制改革目标，应以合理界定政府职能为前提。
　　公共行政是国家对公共事务的组织与管理，包括政府公共行政与非政府公共行政。政府公共行政的权威直接源于国家权力，而非政府公共行政的权威源于社会，尽管这种权威在市场经济条件下一般须由国家法律认可，但其本质却是社会性的。因此，建立公共服务型政府，必须摒弃公共行政等于政府行政的狭隘观念，树立一种更民主、更开放的服务型的公共行政观，加快体制创新和制度创新。
　　行业协会作为政府与企业以外的“第三部门”，既是沟通政府、企业和市场的桥梁与纽带，又是社会多元利益的协调机构，也是实现行业自律、规范行业行为、开展行业服务、保障公平竞争的社会组织，其功能是非政府公共行政的重要内容。行业协会公共行政的权威，或源自组织成员的集体委托与授权，或源自法律的授权，或源自社会公认的、与专业能力相联系的公共信任与认可，具有较强的公共性。在政府和非政府组织均能履行的许多功能上，依靠社会自治机制往往能取得更好的效果，如在行业管理的许多方面，政府依靠行政手段也可以达到维护市场秩序的目的，但若依靠行业协会实行行业自律管理，更有利于促进行业的发展和降低行政成本，收到更好的社会效果。
　　在公共服务型政府建设过程中，一定要重视发挥行业协会的作用，实现政府与社会的合理分权，把一些权力下放给社会。目前，我国在这方面已取得一定进展，但政府部门依然包揽了不少本应或可以由行业协会行使的职能，比如会计师事务所等执业机构的审批权仍由政府部门行使和控制。行业协会公共行政职能到位还有很大的空间，政府下放非政府公共行政职能还有很大的余地，这需要各级政府部门不断解放思想、大胆创新，还权给社会，轻装上阵，建设好公共服务型政府。
　　健全行业协会的自律机制，强化自律管理和监督的有效性，为政府转变职能提供支撑
　　行业协会在建立从业规范、强化资格管理、开展自律监管、维护运行机制、推进行业制度和服务创新等方面发挥着重要作用，行业协会自律已成为市场机制作用的重要表现形式。行业自律与行政监管相比有许多优势，比如，行政监管大多针对结果，行业自律则关注过程、贴近市场，更具敏感性、针对性、及时性和灵活性，能够解决正在出现的问题，更有效率且成本较低。
　　应该看到，在传统计划经济体制下，政府无所不包，几乎垄断了所有的社会公共权力，行业协会缺乏生存的土壤与发展的空间。目前我国的行业协会大多带有半官方的性质，它们的组织架构和运作方式也染上了浓厚的行政色彩，依靠政府，借用政府的管理职能去行使协会有限的职能，并习惯于听从行政命令，不能创造性地开展工作，发挥其应有的职能作用。如果不对行业协会管理体制进行改革，下放的公共权力就会缺乏良好的受托者。因此，在完善市场组织结构、发挥行业协会作用的过程中，要推动其加强规范发展、自我管理的能力，构建合理的管理机制，加快自律体制建设。比如，健全理事会、专业委员会和日常职能部门的架构，引进社会公众成员参与，充分体现行业管理的代表性和会员的参与性，提高协会自律的公正性、客观性、自主性和独立性，以弥补公信度的不足。同时，政府要大力培育和扶持行业协会的发展，推动相关行业的立法进程，通过立法确保行业协会公共行政职能的确立和到位，并加强对行业协会建设和管理的引导与监督，以保证其行业行政的社会公信度。