看保定如何“依法治访”

第9版(民主和法制周刊)
专栏：

　　看保定如何“依法治访”
　　本报记者 何伟
　　编者按：信访是密切党和政府同人民群众联系的桥梁，是发扬社会主义民主的有效形式。然而，如果信访处于无序状态，甚至出现违法行为，则会严重破坏社会稳定。如何实现有序上访，保定市进行了积极的探索。他们提出“依法上访，违法追究，双向责任，注重导向”的依法治访原则和“标本兼治，重在治本”的实践，为社会发展和稳定探索了经验。当前，我国的改革进入攻坚阶段，各种矛盾会不断出现，营造一个稳定的社会环境，把信访工作引入法制轨道，尤为重要。保定市的做法可供借鉴。
　　扼守首都南大门的河北保定市，信访局势一度面临着“三多”：越级上访多，集体上访多，违法上访多。去年上半年河北省越级赴省进京集体上访，有1／3来自保定。
　　保定的稳定出了问题，不仅搅得市委、市政府难以集中精力抓发展，更牵扯了省委很大的精力，甚至波及首都。去年春节过后，省委书记叶连松再三叮嘱新上任的市委书记王王珽玖，要先啃啃稳定这块“硬骨头”。
　　于是，被各方专家看好的“依法治访”经验就这样被逼出来了。据统计，保定去年下半年越级上访骤然降到全省的1／20，到今年一季度，进京赴省集体上访比去年同期下降81％。
　　依法治访，首先是治“官”———要把百姓的事当事，把百姓的难当作自己的难。对不负责任、处理不公甚至压制打击报复上访者的人和事，要从严惩处
　　地处交通要道的清苑县论发展经济的条件，在保定没得挑，可发展的步子就是迈不动，为啥？乱。仅举一例，4年前，张登村村民栾某因责任田地界纠纷，被刘家用刀刺死。死者父亲以公安局未能将凶手全部抓获为由，将死者尸体停放在“爱国主义教育基地”冉庄地道战旅游公路旁，一放就是4年。其间，该县因民事纠纷引起杀人致死的7具尸体分布在县内的四面八方，死者的亲属一次次上访，动辄围攻县委政府机关。“每逢县里召开重要会议，这些停尸家属或披麻戴孝闯会场，或长跪不起，谁拿他们也没办法。”干部回忆说。
　　数百村民为什么“借尸”大闹？经调查，除去村民法律意识淡薄外，最主要的原因是当事干部麻木不仁、推脱责任，把小事拖大，大事拖难。受到伤害或自认为受到伤害的群众，在郁积胸腔的愤懑和冤屈找不到流淌的渠道时，采取任何行为都成为可能。
　　据调查，保定信访案件中，80％以上是有理访，80％以上是干部不负责任造成的，80％以上可以解决在基层，不必越级上访。三个80％为市委决策提供了依据。
　　“首先是我们的工作出了问题”，市主要领导人认为信访矛盾突出，主要责任在干部，在于公仆意识的淡薄，这是矛盾的主要方面。如何规范各级干部的信访责任？鉴于过去“按下葫芦浮起瓢”的教训，他们把目光聚在了法治上，据此开了三服旨在从严治吏，依法行政的“药”。
　　其一，把依法治访纳入党风廉政建设责任制，实行“一岗双责”，对那些处理信访问题态度不坚决、行动不果断、措施不得力的领导班子、领导干部追究责任。责任制明确规定，各级党政“一把手”是第一责任人，主管领导干部是直接责任人。“每个领导干部肩上都挑着两副担，一副是本职，一副是信访。”从而形成层层抓落实的机制。
　　其二，进行业绩考核。明确了责任，就要定期考核。信访部门据此对干部业绩和使用提出意见。
　　其三，关键是责任追究制。对不认真答复和不解决问题、激化矛盾，造成群众上访的，追究责任。截至目前已有70多名干部受到责任追究。安国市11名干部因为对上访群众推、拖、躲、绕，受到行政处分。满城县六家造纸厂排污引发下游的徐水县群众集体越级上访，问题始终没有解决，市纪委发出通报，对满城、徐水两县有关领导人点名批评，公开曝光。
　　“三位一体”的运行机制，促使清苑县的领导干部走上了处理“停尸”案的一线。县委几位书记包案，带领工作组到当事人家中办公，对软弱的政法部门和个别缺乏群众感情的干部公开批评或处理。一趟趟登门化解，一次次专门“会诊”，温暖了当事者冷却了的心。“这样的工作，就是铁石人也得动心。”备受感动的死者家属主动处理了尸体。拖了4年的积案，21天便解决了。处理情况向全县作电视转播，许多村民把欢欣的鞭炮放得震天响。
　　依法治访，旨在规范上访和接访之间的良好环境和秩序———不是限制群众上访，而是要制止扰乱社会秩序的违法上访
　　市民印象中的保定市委、市政府门前，经常闹哄哄的。去年，满载上访群众的8辆卡车冲进市委大院，把办公楼堵得水泄不通。人们揶揄说，哪天政府门前没有上访的了，可是件新闻。实践证明，群体围堵国家机关并不能解决问题，相反，还会被人利用。
　　那么究竟该如何上访？简单归纳是6个字：依法、逐级、有序。
　　“依法，就是服从严格按照国家法律法规作出的答复和处理；逐级就是按照“分级管理、归口办案”的原则，信访人先直接向责任归属机关提出，不同意结果可逐级向上反映；有序就是上访人要按规定程序上访，维护机关办公秩序和社会公共秩序。多人反映意见，群体访应推举4人以下代表，否则信访部门不予接待。无理取闹不行，有理取闹也不行。
　　对于捏造歪曲事实，诬告陷害他人的；冲击国家机关、扰乱社会公共秩序的；拦截车辆堵塞交通，损坏公私财产的，则依法严惩。
　　一个山区的群众拿着棍棒要去北京上访，经核实，是一名机关干部背后操纵的。定兴县金台陈村党员王某，为推翻村领导班子，印发大小字报煽动不明真相的村民进京上访，诬告村支书贪污腐败，对来村调查的工作组进行阻挠，冲击会场，围攻前来维持秩序的干警达10小时。纪委开除其党籍，公安机关依法将其刑事拘留。
　　治病要治根，实施综合治理的系统工程———建立信访活动的“交通规则”，实现可持续稳定
　　保定市按照“依法上访，违法追究，双向责任，注意导向”的原则，紧锣密鼓迈出三大步。第一步按照责任单位、责任人、完成期限、奖惩措施“四明确”的要求，限期结案。不到半年，便集中解决了480件棘手的积案；第二步，在充分调研的基础上，出台一系列信访的规定措施；第三步，以可持续稳定为目标寻求治本之策，从源头上减少矛盾。
　　分析认为，当前社会不稳定的主要诱因，一是改革发展政策不配套，超越了部分群众的承受力，造成利益关系的矛盾；二是基层组织瘫痪，社会失控；三是法制意识淡薄，干部依法行政水平低，群众依法办事意识差；四是领导干部的腐败引起群众的不满和愤慨。
　　诱因是复杂的，解决方法必须是综合的。新市区委书记高瑞启说，依法行政是依法治访的基础。从上访严重的村来看，干部普遍存在“我说了算”的心态，执行政策随意性很强，管理方法简单粗暴，导致有对抗情绪的群众集体上访。对症下药，加强重点村“两委”班子建设，提高干部素质。目前该区15个重点村的集体访案件基本彻底解决。
　　综合治理与加强基层政权组织建设相结合，与村务公开相结合，与提高干群的法律意识相结合。如今，“法律条文送到家，学法用法抓到家，守法责任定到家”活动在各县展开。在田间地头以案讲法，普及法律知识。春节后，保定市信访局在太行老区唐县仁厚镇调查，绝大多数农户都有依法治访的明白纸，许多老乡还能说出其中的内容、条款。
　　变“上访”为“下访”，是保定市综合治理的另一法宝。去年保定市开始进行全方位、拉网式的矛盾纠纷排查。横向到边，纵向到底，不留死角。重在解决，做到小纠纷不出村，大纠纷不出乡，特殊矛盾不激化，重点纠纷有人包。抽调的13295名干部组成的下访队，排查解决隐患2764件。