2002年6月17日人民日报第7版

第7版(国际周刊)
专栏：放眼全球

外援是援助国国内政治的拓展，是推行其外交政策的工具
对外援助与国际关系
中国社会科学院副院长 李慎明
　　对外援助是战后国际关系、尤其是南北关系中的一个重要方面。研究发达国家的外援政策与外援实践，应该是我们面向21世纪的战略思维中的重要组成部分。从时代主题与世界格局变化的高度出发，对外援问题进行探讨，对于我们科学地把握新世纪的国际关系、客观地评价我国现代化建设的国际环境都非常重要。
　　官方发展援助是外援的主体
　　战后发达国家的对外援助包括了对外发展援助、紧急人道主义援助和军事援助等不同性质的类别，而实施外援的主体则不仅是发达国家的政府，发达国家集团、国际组织乃至非政府组织都发挥着重要的作用。从总的数量上看，官方发展援助无疑是战后发达国家对外援助的主要部分。发达国家对外援助的原动力是什么？这就需要弄清外援的内涵。对外援可试作如下定义：外援是国内政治的拓展，是推行其外交政策的工具。要弄清这一问题的本质，就必须把关注的重点集中到援助国而不是受援国。
　　存在问题：相对数量持续下降，不少援助具有明显的政治、经济目的
　　从目前状况看来，西方发达国家与国家集团的对外援助政策存在的问题很多：发达国家发展援助的相对数量持续下降，不少援助具有明显的高利贷性质，或者为了直接掠夺受援国的资源和财富，或者为了直接干涉其内外政策，甚至是为了直接攫取驻军和建立军事基地等种种特权，企图达到干预发展中国家的发展道路，把西方的价值观念和社会结构移植到不发达国家去，以最终建立与自身利益相一致的所谓世界政治、经济新秩序之目的，这更使得发展援助实质上成为发达国家从政治、经济上以至军事上控制受援国的工具。美国1951年发布的《共同安全法》对此问题有着清楚的解释。该法案第二款宣称：国会宣布，本法案的目的是维护美国的安全，促进美国对外政策的实现，其采取的途径是：授权对友好国家提供军事、经济和技术援助，以加强自由世界的共同安全以及单独和集体的防务，为了这些国家的安全和独立以及美国民族利益而开发它们的资源，促使这些国家积极地参加联合国的集体安全体系。对西方发达国家外援实质的探讨，应是我们研究对外发展援助问题时必须关注的焦点。
　　从事物的两面性而言，发达国家或国家集团的发展援助也具有一定的积极意义。在不公正的世界政治、经济秩序中，南北差距日益加大，这不仅延缓了全球经济发展的速度，而且构成了经济全球化时代动荡与冲突的根源。发达国家的发展援助如果切实用于减少发展中国家的贫困现象、加强其基础设施建设、改善其投资环境、提高其自我发展的能力，那么对于构造良好的全球经济发展环境则是非常有利的。发展中国家通过接受财政、物资、技术与人力等方面的援助，也将在一定程度上缓解资源紧张状况，稳定国内政治和经济局面。因此，包括中国在内的发展中国家、援助国内部的有识之士都在以各种方式推动发达国家的发展援助向积极的方面发展，这对于建立更加公正合理的世界政治、经济秩序是非常重要的。
　　发展援助具有积极意义，援助国与受援国同样受益
　　中国政府对于发展援助的态度是明确的：我们不否认发展援助的积极意义，但是反对援助国以援助为手段干涉受援国内政。改革开放以来，我国接受了一些双边和多边的发展援助。这些援助对于缓解我国经济发展中的资金短缺、吸收国外的先进技术与经验、在管理方式上与国际接轨等方面都发挥了积极的意义。中国是发达国家发展援助的受益者，而对华援助给各援助国带来的收益也是显而易见的：帮助中国发展成世界上最有潜力的市场、通过援助项目加强对华经济联系，这给各援助国企业带来了直接的商机。中国希望得到发达国家的援助，但决不依赖这些援助；援助可以增加发展的契机，但发展最终还是取决于内因。
　　反对跨国犯罪与恐怖主义正在成为发达国家外援政策中的重要考虑
　　对外援助牵涉到国际关系的各个层面，值得进行深入的研究。比如，冷战后发达国家的外援政策调整非常值得关注。20世纪90年代以来，发达国家外援项目的政治条件呈增强趋势，逐步从一般性地强调“民主政治”和“市场经济”制度等意识形态内容细化为“良好治理”、“可持续发展”、“保障人权”等具体条款。但是，对援助国集团“政治条件”实践进行的分析可以使我们看到，支配援助国具体外援行为的根本因素还是其国家利益。因此，关于对外援助的研究涉及到国际关系的各个领域，牵扯到许多因素。透过对外援助，我们不仅能够看到冷战之后国际关系的变化，包括各援助国的战略调整、南北关系的新趋向等；而且能够观察到主要国际性议题的改变，例如各援助国关注的重点从军事安全扩大到环境、跨国犯罪和反恐怖主义等，后者在“9·11”事件之后，更是获得了普遍关注。反对跨国犯罪与恐怖主义正在成为发达国家外援政策中的重要考虑。但是，从根本上说，缩小南北方国家的经济鸿沟是维护世界和平的根本途径，这值得援助国的决策者们深思。 ovV品论天涯网

第7版(国际周刊)
专栏：视点

值得探讨的话题
黄晴
　　一本厚厚的书摆在案头，书名是《对外援助和国际关系》。该书的编撰者于20世纪90年代中期开始了对这一课题的研究，深入探讨了“这样一个当时是冷门中的冷门”，几年之后，便有了这样一本颇为厚实的成果。这些钻冷门的研究者认定，发展问题（也就是南北问题）是“核心问题”，它“关系全局，带有全球性、战略性的意义”。（邓小平语）
在第二次世界大战之后，对外援助便成为一种极为凸显的国际关系现象。当时最著名的对外援助便是美国旨在重建战后欧洲，防止苏联势力西扩和欧洲左倾化的“马歇尔计划”。在世纪交替之际，世界又发生了两场战争。一场是在欧洲的科索沃战争，在战争尚未打响的1998年末，欧洲的战略家们就已开始酝酿着一个庞大的援助计划。另一场战争发生在中亚的阿富汗，在战争尚未完全结束之前，有关战后援助阿富汗的国际会议便在东京举行。孙子云：“先算后战”。如今战争的“算”不仅是如何打赢的问题，也包括战争的“善后”问题，包括战后的对外援助问题。战争是政治的继续，如果在战争中只考虑如何打的问题，是所谓“烂仗”，智者不为。正如本书作者所指出的，战争是外交的继续，而外援又是战争的继续。
　　对外援助政策在当代国际关系中首先被用为国家安全政策的工具，这一点当无疑义，冷战时期和冷战后的大量事例可以佐证。与此同时，对外援助还服务于主权国家在经济领域的长远利益。例如，20世纪70年代的世界石油危机之后，日本便以“经济安保”为由，将对外双边援助的对象从亚洲扩大到中东。德国外援长期奉行的“喷水壶原则”，即普遍性、非歧视原则，则体现了德国的普世性贸易利益。
　　对外援助无疑还代表着国际关系中的国家政治利益。对外援助往往附带有不同的政治条件，代表着某种政治理念的输出或强加。
　　对外援助还含有人道主义因素和道德价值考虑，这一点恐怕不能一概否定。
　　总之，国际关系中存在的复杂因素在对外援助中也均会有所体现。透过对外援的剖析，也将有助于人们更深刻地理解当代国际关系的特征。
　　作为受援国，在接受对外援助时往往要面对着某种两难选择，即不时会面对“体和用”的争论，即讨论如何在民族独立与借鉴外国经验之间保持平衡的问题。中国是世界上最大的受援国之一，也是利用外援最好的国家之一。从中国的经验看，自胜者强，只有具备了良好的社会基础条件，才能有效地利用外援。
　　在国际关系的研究中，不仅需要形而上的宏观议论，更需要对具体问题的具体分析，抓住一个切入点，实实在在地进行资料的积累，观念的梳理，进而上升为国际关系上的宏观层次。《对外援助和国际关系》一书在这方面进行了有益的工作，为读者提供了一个值得探讨的话题。 ovV品论天涯网

第7版(国际周刊)
专栏：

将每一美元的援款看成是“种子钱”，通过示范和放大作用，充分发挥其最大的效益
中国与国际无偿援助
外经贸部国际司司长 易小准
　　我国接受多边和双边援助约60亿美元
　　党的十一届三中全会制定的改革开放政策为我国开展对外经济合作打开了大门，从而改变了长期以来我国在国际经济合作中只对外提供援助、不接受西方国家无偿援助的做法。1979年，我国开始接受联合国开发署、联合国人口基金、联合国儿童基金会等国际组织向我国提供的无偿援助，并陆续接受一些友好国家提供的援助。据统计，截至2001年底，我国接受多边和双边援助资金约60亿美元，已经完成和正在进行的项目共有2000多个。20多年来，国际多边和双边无偿援助在我国的社会主义现代化建设中发挥了积极作用，取得了显著的社会和经济效益。
　　中国是一个拥有13亿人口的发展中大国，人均收入低，尤其是在改革开放初期，经济相对落后，人民生活水平较低，各项经济、社会指数在发展中国家的排序也比较靠后。按照国际社会根据经济社会指数确定的无偿援助标准，中国完全有资格享受国际援助。在中国的大门打开之后，一些国际组织和友好国家相继与中国发展无偿援助项目合作，我们利用近60亿美元的无偿资金建设了一大批项目。约60亿美元的资金在我国过去20多年经济社会发展支出中可谓是沧海一粟，但它所发挥的作用和它所产生的积极影响是巨大的。
　　弥补建设资金不足，引进先进管理经验，加快人才培养
　　1981年，我国利用日本政府赠款建造中日友好医院，引进了大批当时被列为最先进的医疗设备，同时也全面引进了先进的管理经验。1982年，联合国人口基金为我国第三次人口普查无偿提供了21台当时由于西方国家的技术封锁而无法在市场上买到的IBM4300系列电子计算机，这对我国第一次利用现代化手段开展人口普查工作起到了十分重要的作用。作为国际多边和双边无偿援助活动中的重要组成部分，人才培训对我国的经济社会发展也产生了积极影响。20多年来，我国政府通过多边和双边无偿援助渠道派往国外学习、进修的人员已达数十万人。此外，还在国内举办了大量的专业技术研讨班、培训班，建立了众多培训中心。例如，德国援助的“天津现代工业技术培训中心”，加拿大援助的“成都企业管理中心”等，这些援助项目的实施既为我国培养了大批管理和技术人才，也引进了发达国家的职业教育模式。另一方面，外国政府和国际组织还派出了数以万计的专家、教授来华传授知识和经验，为我国的经济建设和社会发展作出了十分重要的贡献。
　　1986年，我国开始实施扶贫战略计划，并且在此领域实行了开放政策。我们在受援工作中，积极利用多边和双边无偿援助，致力于老、少、边、穷地区的脱贫致富和培养当地经济的“造血”功能，帮助贫困地区走上可持续发展的良性发展道路。特别是我国政府开始实施“西部大开发战略”以后，各援助国政府和国际组织纷纷积极响应，在制定新的对华援助战略时均把“扶贫”和“西部大开发”作为援助的重点。据初步统计，近年来，用于扶贫开发项目的资金约占对华援助总金额的70％左右，这些国际援助的资金和项目，促进了上述地区的经济发展，帮助当地人民脱贫致富。这些援助不仅在一定程度上补充了我国资源的不足，而且赢得了宝贵的建设时间，缩短了受援贫困地区与沿海地区之间的差距，获得了预期效果。
　　援助中国的1美元资金往往可以产生10美元的经济和社会效益
　　一位援助国的主管部长在参观该国援助的中国项目后这样评价：中国执行的受援项目所产生的良好效果是其他受援国无法相比的，援助中国的1美元资金往往可以产生10美元的经济和社会效益。这样的评价其实并不夸张。中国始终十分重视国际社会提供的无偿援助，认真选择、设计、执行无偿援助项目，注意将援助项目安排在最急需的领域和地区，将每1美元的援款看成是“种子钱”，通过示范和放大作用，充分发挥其最大的效益。这种做法不仅受到了援助国的赞赏，而且对我国进一步争取更多的国际无偿援助资金奠定了良好的基础。
　　我国的社会发展和经济建设主要依靠自力更生，同时也要积极、充分地利用国外的资金和先进技术。我们重视外援，但不能依赖外援。目前，我国仍有3000万人口尚未摆脱贫困。要使这部分人口尽早摆脱困境、提高他们的生活水平，改善他们的卫生保健、教育等方面的质量，不仅是中国政府要优先解决的重点问题，也是今后我国与国际机构和友好国家开展无偿援助合作的重点领域。(附图片)
　　云南大理民族中学的学生利用日本政府无偿援助的语言教学设备进行听力训练。 ovV品论天涯网

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专栏：

主持人语
　　从二战后欧洲重建的“马歇尔计划”开始，对外援助作为国际关系中的一个方面已有50多年的历史。随着国际形势的不断变化，援助方在不断调整援助政策和方式。发达国家向发展中国家提供援助的动力是什么？对外援助与国内政治和外交政策的关系如何？受援国通过接受援助，获得哪些收益，又付出了哪些代价？当今时代，世界的南方和北方之间出现了巨大的鸿沟，也存在着日益加深的相互依存关系。如何理性地认识这种相互依存的关系，使对外援助成为援助方和受援方共赢共存的选择？为帮助读者了解这一问题，本报特邀国内有关专家阐述了他们的看法。 ovV品论天涯网

第7版(国际周刊)
专栏：

欧盟及其成员国不仅用于外援的绝对数额高，而且外援占国民生产总值的比例在世界上也是最高的
最大的援助方——欧盟及其成员国
中国社科院欧洲研究所所长 周弘
　　欧盟及其成员国不仅在数量上而且在观念上影响着世界外援的主流
　　欧盟及其成员国是当代世界上最大的外援提供方，它们用于官方发展援助的拨款超过了全球发展援助总额的一半。欧盟及其成员国在1997年和1998年分别向世界提供了56.21％和60.02％的官方发展援助，而日本和美国在这两个年度的官方发展援助拨款加起来分别仅占32.72％和38.07％。目前世界上有150多个国家、地区或组织接受欧盟及其成员国的援助。
　　欧盟及其成员国不仅用于外援的绝对数额高，而且外援占国民生产总值的比例在世界上也是最高的。1998年，欧盟及其成员国提供的外援占到它们国民生产总值的0.34％，高于同期日本的0.28％和美国的0.1％。在欧盟成员国中，丹麦、荷兰、瑞典等国达到或超过了联合国倡议的外援占国民生产总值0.7％的水平，在援助国中起到了表率的作用。2002年3月的墨西哥蒙特雷酬资发展大会后，欧盟提出将采取具体措施，进一步提高这一比例。
　　除了在数量方面的作用以外，欧盟及其成员国还在观念方面影响着世界外援的主流。规范和监督外援实践的经合组织发展援助委员会有23个成员，其中15个是欧盟成员国，因此欧盟作为一个整体在该委员会中占据了绝对的数量优势。该委员会负责研究成员国的外援记录、监督外援预算的使用、协调成员国对发展中国家的援助。这样欧盟及其成员国就可能利用它们占据的绝对多数，对整个援助国俱乐部乃至国际外援事业产生重要的影响。
　　在援助的投向和形式上，欧盟更加强调发展合作
　　作为一个整体，欧盟在外援方面的作用与美国有所不同。欧盟不像美国那样强调外援的战略意义，而是比较提倡利用外援消除贫困，注重投资于人力资源开发，支持教育和卫生事业的改善。欧盟还强调要改善受援国的经济、社会和人权状况，支持环境保护和可持续发展，并且要求加强多边援助机构、区域组织、民间社会和私营部门之间的伙伴关系。在援助的投向和形式上，欧盟成员国之间存在着差异，各有特色，但是和美国比较起来，欧盟更加强调发展合作；和日本比较起来，欧盟则较多地使用无偿赠款。当然，欧盟及其成员国还比较有意识地通过外援输出欧洲的价值观。欧盟在自己的官方文件中宣称，欧盟对中国的援款使得欧盟能够“向中国推广大量的新思想”。
　　欧盟及其成员国通过外援输出的欧洲价值观是多元的。这是因为欧盟不是一个单一性的组织，而是一个由多层结构和多重利益结合而成的政体。从结构上看，欧盟及其成员国的对外援助由两个部分组成，一个是成员国的双边援助，一个是欧盟的多边援助。在双边援助的层面上，成员国自行决定政策。由于成员国之间存在着不同的利益、传统和文化特点，所以欧盟成员国在外援政策和外援实施方面就必然呈现出多元化的特性。例如，法国外援向法语非洲的倾斜，德国外援的“全球主义”倾向，北欧外援的“国际人道主义”特性。但是在欧盟的层面上，成员国必须就它们的不同特点进行协调，形成共同的外援政策。可以看出，欧盟力图整合分散的外援资源，争取在世界外援领域里发挥更大的影响。在蒙特雷会议以后，欧盟加快了对于外援资源的整合力度，不仅要求成员国保持和欧盟更大的一致，而且要求成员国控制或减少双边援助，扩大并加强欧盟的多边援助计划。
　　非加太国家是欧盟及其成员国的主要援助对象
　　欧洲共同体（欧盟的前身）早在20世纪60年代就与一些非洲独立国家缔结了两个带有援助性质的《雅温得协定》。自1975年开始，欧共体先后和非洲、加勒比和太平洋国家签订了四个《洛美协定》。2000年制定了《洛美协定》后续协定——《科托努协定》等。在外援的投向方面，除了非加太以外，近年来欧盟及其成员国还特别关注对中东欧和俄罗斯的援助。
　　欧盟在对华援助中占有重要的地位，在对华最大的10个援助方中，有4个欧盟成员国，3个是国际多边组织。欧盟则是最大的对华无偿援助方之一。欧盟对华援助的主要目标是帮助中国融入世界经贸体系，支持中国的社会转型，并扩大欧盟在中国的影响。最近，欧盟制订了一笔2.5亿欧元的预算草案，用于2002—2006年的对华援助。欧盟委员会的文件明文规定，“对华的全面政策需要有适当的财政手段支持才能实施。”自从1995年欧盟对华长期政策问世以来，欧盟向中国提供的资源增长了3倍，从1991—1994年间的年均2000万埃居上升到1995—1999年间的年均7000万埃居。在对华援助中，欧盟将50％用于经济和社会改革，30％用于环境保护，20％用于促进法制建设、鼓励基层民主和发展多元化社会。(附图片)
2000年6月，欧盟与非加太国家签署《科托努协定》，主要用于
1、改善基础教育；
2、热带雨林的可持续管理；
3、培训妇女从事风干蔬菜的生产等。 ovV品论天涯网