2001年7月27日人民日报第7版

第7版(国际周刊)
专栏：热点观察

布什政府执政半年中国学者冷静评说
　美国政府对外政策
编者的话
　　美国布什政府执政半年来，以其外交上一系列动作引起国际社会的广泛关注。如何看待美国对外政策的特点、调整与变化？本报编辑就此问题采访了国内四位著名国际问题学者，文载如下。文中观点均系论者个人观点。
　　基本特点
　　楚：冷战思维强烈，重视传统的军事和防务
　　苏：以政治现实主义为理论基础，强调以实力巩固美在全球的优势地位
　　阎：单边主义、斗争主义、利己主义
　　楚树龙：布什政府上台半年来，其对外政策表现出一些引人注目的特点：
　　一是冷战思维强烈。布什政府的某些主要成员曾是冷战时期多年的斗士。在他们头脑中早已形成了对世界和美国外交的固定看法和态度。当他们重新回到执政地位后，他们头脑中的世界还主要是10年前冷战的世界。他们的“冷战思维”表现在注重“威胁”，寻找“威胁”，寻找“对手”和“敌人”，采取强硬手法对付“威胁”、“对手”和“潜在的敌人”。
　　二是重视传统的军事和防务问题。布什政府执政半年来外交方面的施政重点多为传统的军事安全问题，如导弹防御系统、增加国防开支、军事战略评估、军事装备发展、对伊拉克强化遏制和制裁、同俄罗斯打间谍战、向台湾大规模出售武器、对朝外交中突出导弹等武器问题等等。
　　三是采取单边外交等强硬手法。半年来，布什政府在导弹防御系统、《京都议定书》等一些重大国际问题上采取我行我素的单边策略，置广大国际社会舆论于不顾，甚至连它的西欧、日本等主要盟国的立场都不予足够的重视，结果遭到包括盟国在内的国际社会普遍的谴责，处于较孤立的境地。
　　苏格：外交政策服务于国家总体战略目标。布什政府的基本战略目标依然是保持和加强美在世界新格局中的“主导”地位，即霸权地位。按照保罗·肯尼迪的理论，美国作为“已经在位”的帝国，必然会极力防止出现可能向其地位提出挑战的任何大国的崛起。布什政府对外政策的基本特点是：以政治“现实主义”作为其政策的理论基础，更强调以实力巩固美在全球的优势地位，在做法上单边主义倾向突出。
　　冷战虽然结束，但在追求“绝对安全”的冷战心态的支配下，一些美国政要将自身的“防卫”范围在国际上无限扩大，同时又在全球范围内捕捉新的敌人。美国加紧发展攻防兼备的导弹防御系统，极有可能对国际安全环境产生一系列深远的消极影响。该计划一是违反《反弹道导弹条约》，破坏国际关系中业已存在的战略平衡与稳定；二是有可能严重阻碍国际军控与裁军进程；三是有可能严重损害国际防扩散机制和努力，并引发新一轮的军备竞赛；四是有可能使国际关系中的军事因素上升。因为无论其是否真正有效，都会进一步助长拥有者在国际事务中的单边主义及使用或威胁使用武力的倾向。
　　阎学通：我认为布什对外政策有单边主义、斗争主义、利己主义三个基本点。布什执政后，其外交政策最突出的一点是单边主义，即在处理国际事务时不仅不与利益相关的重要国家商讨，甚至也不与其盟友进行磋商。例如，在弹道导弹防御计划（BMD）问题上，布什政府采取了通知有关国家其决定而不准备考虑任何反对意见的做法。因此其BMD政策不仅遭到了俄罗斯、中国、朝鲜的反对，而且受到了盟友的批评。
　　布什对外政策的斗争主义特点表现为，随时准备使用强制性手段，包括军事手段，与一个国家进行对抗。“敌人饥饿症”驱使布什政府一执政就开始制造敌人，先是发动了对伊拉克的军事打击；而后否定韩国总统金大中对朝鲜的“阳光政策”，拒绝与朝鲜讨论如何改善双边关系的问题；然后又借中美军机相撞的机会，明言将以武力保卫台湾，试图在台湾地区制造中美对抗局势；再后蔑视俄罗斯以装备多弹头战略导弹对付美国BMD计划的警告。美国一些舆论评价布什的对外政策是，将所有人变成自己的敌人。
　　布什对外政策的利己主义特点，是为了追求国家利益而无视国际利益。对外政策的根本目的是维护国家利益，但所有国家都得在国家利益与国际利益之间保持一定的平衡。布什上台后则不顾及这种平衡，它拒绝执行旨在保护大气层的《京都议定书》；停止要求美国国会批准《全面禁止核试验条约》；声称准备退出《反弹道导弹条约》；失去在联合国人权委员会的席位后，布什政府公开指责该国际组织不公正。
　　差异与连续
　　王：执政党轮换，新官上任，总要表示同过去划清界限，但不久之后，美国外交还要回到原来的基本轨道上
　　阎：战略目标相同，但在如何维护美国主导权的策略上有所不同
　　楚：与克林顿政府重视大国间对话与接触不同，突出他国对美国的挑战
　　苏：全球战略与对外政策具有连续性，但军事安全问题的位置相对上升
　　王缉思：布什政府的对外政策，同历届共和党政府的对外政策是一脉相承的。共和党的保守主义色彩比较浓厚。保守的国内政策表现在减税、减少政府对经济和社会生活的干预等方面；保守的对外政策则表现在重视军事安全和保持美国的实力地位方面，反对在不关系到美国切身利益的地区进行战略目标不明确的干涉行动，而且相对不那么重视人权外交。共和党的主要国内社会基础是大公司、大财团，因此它的国际经济政策是“亲商业”的，即维护大公司财团在海外的利益。共和党的外交思想通常是现实主义的，有别于民主党那种以促进他国“民主自由”为己任的“理想主义”外交思想。
　　布什外交的保守主义特色十分明显。在他的外交决策班子特别是国防部里，不乏鹰派人物。美国的军事力量在世界上独占鳌头，目前经济上虽然表现欠佳，但并未伤到元气。因此，布什上台伊始便在外交上趾高气扬，是以实力为基础的。
　　虽然从外交理念和政策声明上说，美国共和党同民主党差异较明显，但是在外交实践上，两党的连续性大于差别。两党的阶级基础和意识形态基本一致，执政后决策的国内环境和过程也差不多，所以在执政党轮换之后，新官上任，总要表示同过去的政策路线划清界限，但不久之后，美国外交还要回到原来的基本轨道上去。但目前的情况是，布什在国防和外交上重用了一批十分保守的高级官员，他本人则对国防和外交问题缺乏经验，所以从强硬姿态调整到比较务实的外交政策需要的时间会长一些。
　　阎学通：在对外政策的战略目标上，布什与克林顿都是要长期维护美国的世界主导地位，用美国政府的语言讲，就是在21世纪里将美国的世界领导权保持下去。但是两者在如何维持美国世界主导权的策略上有所不同。
　　首先，在保持美国军事主导权方面，克林顿既要扩大与世界所有国家的军事实力差距，同时也考虑与盟友及对手进行必要的战略安全合作。布什则将保持美国军事主导权的战略重点集中于扩大军事实力差距上，而不顾国际社会的普遍反对，争取尽快部署BMD。
　　其次，在推行美国政治价值观方面，克林顿为美国价值观冠以国际主义的桂冠，尽量采取多边行动，参加多边国际条约，即使不参加也不批评普遍的国际规范。布什与克林顿都坚持美国国内法高于国际法的原则，但布什不仅不遵守国际普遍规范，而且对其政府不喜欢的多边协议大加指责，如指责《京都议定书》是“不实际的”和“不公正的”，批评《全面禁止核试验条约》是“不可检证”和“不可靠的”。
　　在扩大美国国际经济利益方面，克林顿与布什都强调维护美国经济利益是美国对外政策的主要任务，但克林顿在经济利益与安全利益之间更加看重经济利益，因此控制军费增长速度，而布什政府则更加注重安全利益，因此加大军费增长速度。
　　国际形势在克林顿时期与布什接手政权后没有什么重大变化，因此两届政府所处的国际实力地位与面临的客观战略利益基本上是一致的。这一点决定了他们对外政策上的相似之处，而不同之处则主要源于布什政府与克林顿政府在意识形态上的分歧。克林顿政府有一定的理想主义色彩，因此比较重视国际规范的作用，在美国国家利益与国际利益之间还要保持一定的平衡，而布什政府则具有民族主义色彩的意识形态，因此采取了民族主义政策。
　　楚树龙：克林顿政府后期的外交政策表现出很多美国式的“国际主义”倾向，即重视全球问题，如全球化、大规模武器扩散、环保等非传统安全问题。而在布什政府主要成员的言论中，至今很少听到他们谈论世界的全球化、相互依赖等思想。他们更多注重的是个别的、孤立的、单项的传统安全问题，而对国际形势和世界发展大势缺乏总体的认识和把握，当然也就缺乏总体的思维和战略。
　　在防止大规模杀伤性武器扩散方面，布什政府的重视程度远远低于克林顿政府。换句话说，布什政府在防扩散问题上重扩军，轻裁军，用另一类武器扩散的办法来对付大规模杀伤性武器扩散问题。
　　克林顿后期外交较为重视国际间，特别是大国间的对话和接触，强调同世界主要国家发展各种各样的“伙伴关系”。布什政府则突出各国间，特别是美国同中、俄间的不同、“竞争”，强调别国对美国的“挑战”、“威胁”或“潜在威胁”，把俄、中看作“对手”、“竞争者”。在环保问题上，也是强调美国和其他国家的不同，突出自己的立场主张，不能充分考虑其他国家的利益和立场。
　　当然，布什政府同历届政府一样，都是美国利益的代表，它半年来的外交同前任也有一些大的共性。布什政府在维护美国霸权方面同克林顿政府目标一致。两者都声称要以维护美国的领导地位为外交政策目标和基本内容，双方在这方面的意愿、言辞、目标方面没有不同。在实践中，两者也不时采取霸权主义和强权政治行径。在强调“民主”、“人权”方面，布什政府同克林顿政府殊途同归。两者都声称美国外交是建立在美国价值观和意识形态基础之上，都把美国的意识形态和价值观作为外交的指导思想，都把扩展美国式的“民主”、“自由”作为美国外交的终极目标，都突出美国的“人权外交”，都坚持在“民主”、“人权”领域的国际对抗。布什总统、鲍威尔国务卿等政府高级官员强调这方面的言辞一点不少于他们的前任。
　　苏格：此次白宫易主，国际格局并没有发生冷战结束那样沧海桑田般的跌宕起伏。在“和平与发展”为主题的时代背景下，政治多极化和经济全球化均在曲折中前进。多极化一是对单边主义形成掣肘，二是使得国际安全环境中敌友阵线不再像冷战时期那样泾渭分明。而全球化又使得国际社会相互依存程度增加。此外，冷战后几经修订的《美国国家安全战略报告》将美国“国家利益”分为三大类：生死攸关的利益，重要国家利益和一般性利益。布什新政府对美国家利益的界定，难以有质的改变，所不同的可能是对有关内容的解释。正因为世界格局和美国的国家利益没有发生根本的改变，人们有理由推测：美国全球战略和对外政策均会具有相当的连续性。
　　然而布什上台后，我们需要关注年内将出台的新版本的《国家安全战略》。冷战结束以来，美国国家安全战略所确立的“三大支柱”为：一是确保国家安全；二是发展美国经济；三是扩展“民主”阵营。上述三个方面估计会有相当的延续性。据目前情况看，军事安全问题在新政府对外战略和外交政策中所占的位置可能相对上升。原因包括：（1）共和党崇尚实力的理念；（2）布什内阁人员的构成；（3）保守势力上升的美国社会环境；（4）近年美国综合国力的增长；（5）竞选人得胜后需回报军工利益集团的政治需要等。
　　调整与变化
　　阎：布什政府对外政策受其实力地位、战略利益和民族主义意识形态的影响，三者中没有一个要素发生重大变化，其政策不会出现根本性变化
　　楚：执政初期言行多具可变性
　　王：尚未定型，战略重点依然在欧洲，未来应关注其在导弹防御系统、美日安全关系、朝鲜问题、东亚区域经济合作上如何行事
　　阎学通：布什的对外政策源于共和党的政治传统，因此其对外政策的大方向已定，基本框架不会发生变化，但随着国内外形势的变化，布什政府将在一定程度上调整其对外政策。根据官僚化理论（执政后的实际政策与竞选许诺的政策不一样），许多分析家认为，布什已经开始调整其对外政策，其对华政策也开始调整。
　　我认为，布什政府的对外政策主要受其实力地位、战略利益和民族主义意识形态的影响，如果这三者中没有一个要素发生重大变化，布什的对外政策就不会出现根本性的改变。布什对外政策的主要成员有副总统切尼、国务卿鲍威尔、国防部长拉姆斯菲尔德、总统国家安全事务助理赖斯，他们都曾分别在以往美国政府高层制定过对外政策。所以布什对外政策班子并不是没有制定对外政策的经验，而是这些人的民族主义意识形态过于浓厚。目前，由于布什在对外政策方面没有取得预想的成果，所以有将对外政策进行战术调整的可能。
　　楚树龙：美国外交史告诉我们，多届美国政府执政初期的外交言行多为临时性、过渡性、反应性及可变性，执政头半年、一年内基本没有形成较为完整和成熟的外交政策，其行为多为对具体事件和问题的反应。克林顿政府初期是这样，布什政府的头半年也基本是这样。就是在仅仅半年内，布什政府的外交也已出现了调整。对俄罗斯不再像头三四个月那么敌对和强硬，对朝政策评估的结果也是要同朝接触对话，导弹防御系统、国际环保等问题也开始注意同西方盟国和国际社会的协调，对华外交也出现了愿意改善关系的积极姿态。
　　可以预计，布什政府外交政策的走向大体上跳不出历届美国政府的外交模式。即执政初期雄心勃勃，对自己和美国的能力估计过高，以为美国可以做很多它想做的事，外交风格也较为强硬。时间一长，他们就会发现：世界并不只有一个美国，即使是“世界唯一超级大国”也不能在世界上为所欲为。
　　王缉思：一位在克林顿政府外交决策中起关键作用的人物最近指出，“布什的外交现在只有姿态而没有政策。”这个说法有一定道理。布什政府迄今尚未发表过一个纲领性的对外政策声明，国家安全战略报告也没有出台。布什政府宣称要加强同盟国的关系，也确实同欧洲、日本的领导人接触频繁。但是，美欧、美日同盟关系的实质性内容是什么，要采取什么协调行动，并不清楚。布什政府外交政策尚未定型的一个重要原因是美国参议院里民主党已经占据优势地位，国会对政府会形成多大牵制，尚待观察。
　　一段时间以来传出来的一个说法，是美国的战略重点将要从欧洲转移到东亚。关于这一问题，我有三点看法。首先，美国同欧洲的历史联系，共同的西方文化价值观，经济的相互依存程度，美国在欧洲驻军规模，北约的紧密结构，都决定了美国对欧洲经济与安全的重视超过世界上的其他地区。就此而言，说美国的战略重点在欧洲是客观的。很难想象在亚洲没有发生重大冲突的情况下，美国会将它的重点转移到东亚。
　　第二，几十年来，美国政府从来没有明确地声明它的战略重点在欧洲还是在亚洲或中东。二次大战后美国发动的两场最大的局部战争，毕竟都发生在亚洲，所以自称战略重点在欧洲没有多大意义。即使在朝鲜战争和越南战争期间，美国也没有说它的战略重点转移到了东亚。最近美国国防部长拉姆斯菲尔德针对“战略重点东移说”明确表示，美国不会减少对欧洲的安全承诺，以此安抚其北约盟国。
　　第三，美国近来对东亚安全形势的关注程度超过欧洲，这也是客观现实。可以说美国的战略关注点（而不是重点）正在转向亚洲。因为朝鲜半岛的缓和还没有制度化，台海关系发生冲突的可能性依然存在（这两个问题都应当主要归因于美国），印尼国内政局不稳，印度同巴基斯坦的关系起伏很大，而欧洲发生大规模冲突的可能性较小。
　　关于美国外交的未来走向，有四个方面的问题值得我们特别关注。第一是建立导弹防御系统问题。布什政府已经下定决心要发展导弹防御系统。下一步的问题不是建不建，而是何时建，建多大规模，花多少钱，针对性是什么，在多大程度上同其盟友合作，等等。对于这些具体问题，在美国内部，在西方联盟内部，都会有许多不同意见，中国、俄罗斯等国的意见，美国也不得不考虑。可以预料的是，导弹防御系统问题将在很长时间里成为美国对外政策的重大难题。
　　第二个问题是美日安全关系。布什政府上台后，更多地谈到要日本成为“平等伙伴”以及提升日本在亚洲安全中的角色问题。但是，日本和平宪法规定日本不能建立常备军，对日本在美日同盟中发挥更大作用是个牵制。美国在日本是否应当修宪这一极其敏感的问题上表态不明朗，又期待日本多出钱出力，内心是十分矛盾的。
　　第三个问题是朝鲜半岛。布什政府最近对朝鲜的态度明显转缓，正式表示支持金大中对北方的“阳光政策”。同时，美国官方又强调同朝鲜要开展“全面对话”，意思是朝鲜不仅要在核不扩散问题上向美国让步，还要在地区安全的其他方面同美国合作，这无疑增加了朝鲜半岛进一步缓和的复杂性。
　　第四个问题是对东亚区域经济合作的态度。表面上，美国对东10盟国加上中日韩三国的地区对话机制不表示反对意见。但实际上，布什政府官员对于任何没有美国人参加的地区合作都持疑虑态度。一旦东亚各国表现出建立更紧密经济合作机制的强烈兴趣，美国会如何行事，将引人注目。
　　中美关系
　　苏：中美关系非“对手”一词所能概括。在全球化和多极化背景下，“遏制”中国的政策难以奏效
　　阎：经济上合作与政治上防范并存，对华政策会向相对稳定方向调整
　　王：中美之间新的冷战可以而且应当避免。相互开放，斗而不破，是中美关系常态
　　楚：半年来中美关系的曲折表明，中美两国间存在着如何将两国关系定性定位的战略问题
　　苏格：中美关系今年上半年可谓“风风雨雨”，跌宕起伏。撞机突发事件使得中美关系中所有负面因素上升，特别是使得安全问题和台湾问题凸显。美国政府采取了严重伤害中美关系的一系列步骤，包括对台军售升级、会见达赖、给予李登辉签证、同意陈水扁过境、在人权会议提反华提案等。
　　但是，从全面和发展的观点分析，还不能就此认为中美关系必定走向全面对抗。因为在全球化和多极化的背景下，任何人想独自推行全面“遏制”中国的政策，恐难以奏效。再则，从国家利益的层面分析，美国虽是唯一的超级大国，但也有“大”的“难处”。连美国《国家安全战略》也承认：美国为维护其利益，必须寻求合作。同中国交恶，也许符合某些少数利益集团的短期利益，但却会违背包括经济利益在内的美国长期和根本的国家利益。撞机事件解决之后，美国对华政策出现恢复正常的迹象。
　　出自维护美国自身最大的国家利益的考虑，布什政府最终推行的可能还是“两手”的政策，即对华保持“接触”的同时又企图“规范”中国的行为。（1）在经贸方面，共和党代表的是大企业的利益。在对华贸易和对华投资方面，其力度不会比前任小。从长远看，经济因素更可成为推动中美关系的一个重要因素。（2）在意识形态方面，共和党政府在民主和人权等问题上与民主党政府相比不会那么强调，但它推行“西化”的图谋不会改变。（3）安全领域，特别是导弹防御系统问题，对中国的挑战会更为严峻。（4）台湾问题是中美关系中最核心、最敏感的问题，也是一个唯一可能使中美关系脱离正常轨道的问题。只要美方能恪守三个公报原则，历史遗留下来的台湾问题就不难得到解决。反之，则中美关系将受损，甚至倒退。中美之间确实存在不少分歧，甚至严重分歧。但是，合作则互利，对抗对双方都有害。
　　用什么词来描述中美之间的关系可以研究，但中美关系的内涵也决非“对手”，更非“敌手”一词所能完全概括得了的。重要的是，中美两国都是联合国安理会常任理事国，又是核大国，对维护世界和平、促进共同繁荣负有重要责任。中美关系无论向正反哪一方向发展，其意义都是战略性、全局性的。如同钱其琛副总理2001年3月访美一次讲话所示：中美发展健康稳定的合作关系，符合两国和两国人民的利益，有利于维护亚太地区乃至世界的和平与共同繁荣。
　　阎学通：布什政府执政后采取了双轨的对华政策，即经济上加强与中国的合作而军事上对中国进行防范的政策。只要布什不改变维持美国世界主导地位的战略目标，中国崛起的势头不减，布什目前这种对华政策的框架就不会改变。但是为了更有效地维护美国在华的经济利益，布什政府也不愿因过度的军事对抗而影响美国的在华经济利益，因此布什对华政策会向相对稳定方面调整。但是这种调整将是有限度的，极端民族主义的意识形态，将使布什对华政策难以回归到克林顿那种对华政策。
　　王缉思：前一时期中美关系的困难与挫折，主要是布什政府上台后那种咄咄逼人的对华姿态造成的，也有中美撞机事件这一突发因素。不过，中美关系中的结构性障碍应当引起人们警觉。随着中国综合实力的增强和国际影响的扩大，美国加强了对中国的防范意识和牵制手段。美国国内反华势力的活动变本加厉，两国在地缘战略、社会制度、意识形态上的分歧也没有缩小。台湾民进党上台后，台湾当局同美国关系更为密切，两岸关系止步不前。因此，中美关系要避免过去那种起伏，并不容易。
　　但是，中美之间新的冷战是可以而且应当避免的。相互开放，斗而不破，是中美关系的常态。同中国对抗不符合美国的根本利益，所以布什政府不可能一味对中国实行高压遏制的政策。今年下半年，两国领导人和高级官员将有一系列重要的对话机会，相信在双边关系的基本定位和扩大合作领域方面会有所进展。北京申奥成功，中国不久后加入世贸组织，都会给中美经贸关系带来新的动力。双边关系在保持基本稳定的基础上有所发展，符合中美两国的共同利益。
　　楚树龙：中美关系在布什政府执政的头几个月内出现了令人担忧的消极倾向。为了改变目前这一消极倾向，中美两国需要作出努力，作出正确的战略选择，使两国关系沿着健康稳定、符合两国和世界和平与发展的方向发展。近一个月来，在双方的努力之下，中美关系出现了改善和向积极方向发展的势头。
　　中美两国关系中最主要的还是战略认识和战略选择问题。半年来中美关系的曲折又一次表明，中美两国间存在冷战后和21世纪如何看待对方，如何将两国关系定性定位的战略问题。
　　几个月来布什政府对华关系言行说明美方在冷战结束10年之后和新世纪开始之初仍没有解决对华战略问题。美国国内、新政府内部仍然存在着对中国是“接触”为主还是“遏制”为主之争。对美国政府内外的对华“遏制派”人士，我们只能提醒他们好好看看今天的世界和今天的中国，不要把对世界、对中国的认识和了解还停留在十几年前的冷战时期。中国的发展和崛起是不以别人的意志为转移的。但中国发展崛起的目的不是要同美国“竞争”、争夺，不是要威胁美国和其他国家，而是要使中国民富国强，为世界的和平与发展作出贡献。
　　中美两国和世界人民的根本利益要求两国建立和发展健康、稳定的合作关系。中美“竞争”、敌对和对抗不利于中国、不利于美国，也不利于亚洲和世界。中美关系的出路和未来取决于美中两国采取对话合作的战略，摒弃冷战式的“遏制”、敌对、对抗战略。只要美国新政府和美国内有更多的政治家和人士正确认识当今世界和中国的现实、认识美中两国和世界的根本利益，坚持积极的战略选择，摒弃过时的战略思维和做法，那么，中美关系的未来前景就仍然是广阔的。
　　（附图片）
　　王缉思：中国社科院美国研究所所长
　　阎学通：清华大学国际问题研究所所长
　　苏格：中国国际问题研究所副所长
　　楚树龙：清华大学公共管理学院教授 NxL品论天涯网