第13版(民主和法制周刊)
专栏：特别报道
党的十六大把可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，作为全面建设小康社会的目标之一。近日来自各省区人大的相关人员提出——
环保立法重在提高质量
本报记者 傅旭
十六届三中全会提出要树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。
为贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神，全国人大环境与资源保护委员会于近日在上海召开了环境与资源保护工作座谈会，来自各省区市人大的相关人员就如何提高环境与资源保护方面的立法质量、增强监督实效等问题进行了深入探讨。会议特别提出，要提高立法质量，建立完备的环境与资源保护法律体系。
环保工作已基本有法可依
资料显示，近年来国家加快了环境与资源保护法制建设的步伐，先后制定和完善了8部环境保护法律，12部自然资源管理和生态保护法律，3部防灾减灾法律，1部清洁生产法律，初步形成了比较完整的可持续发展法律体系。同时，国务院也制定了100余部环境、资源、灾害方面的行政法规和规章，为法律的实施提供了一系列切实可行的制度。我国批准和签署了48项多边国际环境条约。各地人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章达1500多件。经过20多年的发展，我国的环境与资源保护立法已经从无到有，积少成多，由偏到全，逐步建立起了一个由污染防治、生态保护、资源管理、防灾减灾等法律以及配套的行政法规、政府规章和地方性法规等构成的比较完整的可持续发展法律体系，基本做到了有法可依，为我国可持续发展战略的实施提供了有力的法律保障。
环境与资源形势仍相当严峻
近年来，我国在经济、社会全面发展和人民生活水平不断提高的同时，环境与资源保护工作取得了显著进展。但是大家也清醒地认识到，当前我国环境污染、生态恶化、资源浪费和破坏的趋势尚未得到根本遏制。当前和今后相当长一段时期，环境与资源形势仍将相当严峻：环境污染加剧的趋势虽然总体上有所控制，但局部地区污染仍然十分严重，污染物排放量大大超过环境自净能力，特别是水和大气污染尤为突出；生态环境恶化的趋势尚未得到遏制，部分地区恶化的程度在加剧，范围在扩大，特别是土地荒漠化、水土流失和草原沙化的面积在不断扩大；资源供求矛盾日趋突出，随着经济发展和人口增长，人均资源拥有量在逐年减少，加上资源利用率低，进一步加剧了资源供给与需求的矛盾。特别是水、石油等战略资源短缺问题，将会影响到国民经济发展和社会稳定。
同时，我们还面临着新的挑战：人口总量持续增长、消费需求持续攀高将加大环境压力；传统工业持续扩张、污染产业“梯度推进”将加速环境恶化趋势；城市规模和数量扩大、基础设施建设滞后将危及城市环境质量；农业生产方式落后、农村环境问题将日趋突出；生态治理的难度加大，改善生态环境的任务将更加艰巨；全球环境问题凸显、跨界污染问题突出。
与会者认为，为确保全面建设小康社会所要求的环境和资源保护目标的实现，各级人大及其环资委应树立和落实科学的发展观，进一步加强法制建设，推进立法、监督工作，保障可持续发展战略的顺利实施，为全面建设小康社会奠定坚实的环境与资源基础。
注意处理好三个关系
“切实加强立法工作，重在提高立法质量”，是十届人大的一项中心任务。在环境与资源保护领域，如何提高立法质量？与会者提出，应抓住“两个并重”，即修改旧法与制定新法并重，审议法律与起草法律并重。同时处理好“三个关系”。
一是权力与责任的关系。立法中要注意一种倾向即法律授予行政部门的权力与其所应承担的法律责任不相匹配，权大责小，或有权无责。为了避免“争权而不负责”的现象，防止“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”的倾向，今后的立法中应注意权力与责任的平衡，使权力与责任真正得到统一。
二是政府与市场的关系。过去在环境与资源保护法律中，比较重视政府的作用，但由政府大包大揽，实际上也管不了，管不好。今后在法律制定中应重视发挥市场作用来推动环境与资源保护。如通过确立和完善资源的产权制度来协调各方利益，提高资源利用效率；通过建立资源有偿使用制度来促进资源的合理开发利用和节约使用等。但强调市场作用，不等于也不应该减少政府的责任和作用。正确处理两者的关系，关键在于转变政府职能，使政府把职能真正转变到社会管理和公共服务上来。
三是权益与义务的关系。做好环境与资源保护工作，必须依靠广大人民群众。应尽快将保护公民环境权益的规定在立法中具体化和程序化，以确保公民环境权益的实现。目前，公民环境权益至少包括：一是环境知情权，即每个公民对行政机关所持有的环境信息拥有适当的获得利用权；二是环境决策参与权，即保证给予每个公民参加环境决策的机会；三是环境救济权，即公民环境权益受到损害时，应当让每个人都能够有效地使用司法程序和行政程序获取补偿。当然，公民在享有环境权益的同时，也有自觉保护环境与资源的义务。
今后五年，全国人大环资委初步计划制定可再生能源发展促进法、自然保护区法、海岛保护和利用法等法律，修改固体废物污染环境防治法和野生动物保护法。
第13版(民主和法制周刊)
专栏：
北京市区县人大换届选举全面展开，全市900多万选民将选举出4403名区县人大代表。
图为宣武区椿树园选区选民11月8日在刚张贴的选民榜前确认自己的选民资格。
新华社记者 李晓果摄
第13版(民主和法制周刊)
专栏：法治论苑
莫让“来源不明”成为“避罪港湾”
沈峰
我国刑法对“贪污、受贿罪”的处罚力度要远远大于“巨额财产来源不明罪”，对前者可以判处“极刑”，而对后者的规定则是：财产或者支出明显超过合法收入的“差额部分以非法所得论，处五年以下有期徒刑或者拘役，财产的差额部分予以追缴。”那么，对两个罪的量刑反差如此之大，会不会有人趁机钻法律的空子？
据报载，山西省乡镇企业管理局原局长由于300万元巨额财产来源不明，被法院判处有期徒刑3年，其妻赵青梅犯巨额财产来源不明罪免予刑事处罚。
在司法实践中，犯罪嫌疑人在被发现其财产或支出超出其合法收入时，如超出部分是贪污所得或受贿所得的，数额超过10万元的，就有可能被处以10年以上有期徒刑乃至极刑；反之，财产来源不明、难以查清的犯罪所得，其最高刑罚也就只有5年有期徒刑。可见，“巨额财产来源不明罪”的法定刑过轻。
在当前公布的腐败案件中，有相当多的腐败分子不约而同地得了“健忘症”，对贪污受贿的不义之财想不起来、说不明白，最终戴上一顶“巨额财产来源不明”的罪名。这个罪名好像一个筐，将腐败所得分出一块装起来，甚至远远超过其他犯罪所得，使得其他犯罪的量刑相应较轻，即使数罪并罚也没有多少分量。实际上，“财产来源不明”成了“避罪港湾”，不能有效地打击腐败。
诚然，确定“巨额财产来源不明罪”的罪名以来，在打击贪污贿赂犯罪、惩治腐败上取得了一定成效。但随着形势的发展，司法实践中，该罪名已不能完全适应反腐败斗争的需要。安徽省阜阳市原市长肖作新夫妇，非法所得折合人民币2000多万元，其中受贿仅200多万元，而来源不明的财产达1800多万元。江西省原副省长胡长清、湖南省“三湘女巨贪”蒋艳萍、沈阳市原市长慕绥新都存在类似情况。
人民群众希望的和法律所要求的是除恶务尽。既然是非法所得，司法机关就应当进行深入细致的侦查，尽量查清。是贪污、受贿就得按贪污、受贿罪追究刑事责任，决不能放纵贪官，让他们钻空子，逃避法律应有的制裁。
笔者认为，加重“巨额财产来源不明罪”的刑罚，不仅符合法治精神，也会促使犯罪嫌疑人能如实全部交待问题，更会取得积极的法律效果和社会效果。
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专栏：
代表“把脉”地方立法
——辽宁省人大常委会修改信访条例侧记
刘晓东
辽宁省人大常委会日前审议通过了《辽宁省信访条例修正案》。
该条例的修改，历经两年，跨越两届，三次常委会会议审议。这是省人大常委会在地方立法中，坚持以人为本、执政为民的立法思想，注重保护公民信访权利的一次实践，也是人大代表参与地方立法，为地方立法“把脉”的一次生动体现。
（一）
2002年初召开的辽宁省第九届人大常委会第二十九次会议，对《辽宁省信访条例修正案（草案）》进行了审议，原本按照辽宁省制定地方性法规程序的规定，对法规部分条款进行修改的修正案经一次常委会审议即可表决，但这个修正案草案却搁浅了。原因是修正案草案更多的是从维护信访秩序角度考虑的，修正案共13条，其中大多数条款是约束信访人行为的内容，委员们在审议中对此意见比较大，他们提出，信访是宪法赋予公民的权利，应依法受到保护，修改条例既要规范信访人的行为，维护信访秩序，更要保护信访人的权利。会议决定暂不对修正案草案进行表决，而是交给负责地方法规草案统一审议的省人大法制委员会对修正案草案继续进行论证。
（二）
在立法中怎样更好地体现信访人的权利并加以保护？法制委员会深入基层，听取基层人大代表的意见。
在沈阳市召开的座谈会上，一位人大代表提出，保护信访人的权利，重要的是尊重上访人的权利，这就要求国家机关增加责任感，真正地关心群众，帮助他们解决问题。一位在大学任教授的代表说，他曾经写信给有关政府部门提出一些建设性的意见，连续写了三封信，过去一年多了一直没有回音，从尊重建议人的角度出发，应当告知信件的处理结果，至少有个回音。信访人的权利应当受到保护。代表们还提出了信访工作应增加透明度、拓宽信访解决的渠道、加强信访机构建设和侵犯信访人权利的应受处罚等一些很好的意见。
（三）
人大代表的意见得到了人大常委会的高度重视，形成了修改信访条例的总体思路，即以“三个代表”的重要思想为指导，坚持以人为本、执政为民的原则，着眼于化解矛盾，解决实际问题，维护社会稳定，修改的内容要突出维护信访人权利的规定，使宪法赋予公民信访的权利具体化。最终在修正案草案中规定了保护信访人权利的几条硬性条款：
——信访部门接到信访信件后，处理完毕的要将结果告之信访人，不属于本部门处理而转交给其他部门的，也应当回复告知信访人。
——重大疑难信访事项，信访工作机构可以组织信访听证会，听取意见，促进信访事项的办理。
——规定了国家机关可以邀请律师参与信访工作，为国家机关、信访工作机构和信访人提供法律服务。
——对信访人进行压制、打击报复、迫害的，要给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。
另外，就进一步规范信访秩序，规范信访人依法进行信访，保证信访活动依法进行，建立信访责任制，强化信访机构建设，保证信访事项的处理等方面作了补充和完善。
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专栏：
云南破获特大偷渡案
本报讯 云南公安边防总队西双版纳傣族自治州公安边防支队近日连续破获两起特大偷渡案，抓获犯罪嫌疑人59名。这是自云南省开展“打击边境地区违法犯罪及反偷渡专项行动”以来，所取得的重大战果。
10月28日，西双版纳公安边防支队案件侦查队接获线索在中缅边境大勐龙段设伏堵卡时，在一通往缅甸的小路上将企图组织偷渡人员出境的安徽籍4名组织者及31名偷渡人员一举抓获。此前的10月26日22时许，西双版纳公安边防支队案件侦查队成功破获了一起偷渡案，抓获24名企图从中缅边境曼栋段偷渡出境的福建籍偷渡人员。
据悉，59名偷渡人员，均由“蛇头”组织前往马来西亚打工，路途所需费用先由“蛇头”垫付，成功到达目的地后，每人再向“蛇头”交费3万元人民币。未料，还没出边境就被边防官兵抓获。目前，两案正在进一步审理之中。
（简正午 闵以荣）
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专栏：
德兴市原公安局长受贿被判刑
本报讯 江西省德兴市公安局原局长邵亚军因犯贪污罪和受贿罪，近日被上饶市中级人民法院一审判处有期徒刑18年。
法院审理查明，德兴市公安局经侦大队邵亚军在1998年至2002年9月担任局长期间私设“小金库”，用以截留办案追缴的赃款及隐藏部分“赞助款”，在任职期间共侵吞“小金库”内的资金32.9万元。1999年上半年，在兴建德兴市公安局看守所的工程中，邵亚军从包工头徐某处受贿共13万元，用于购买商品房。（余颖凌 王敏君）
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专栏：法治视窗
筑牢“防火墙”
“11·9”消防日前夕，江苏各地通过举行消防运动会、开放消防站、消防知识咨询、公众聚集场疏散逃生演练等多种形式，大力宣传消防法和消防知识，增强群众的消防安全防范意识和自防自救能力。
左上图：市民走进开放的消防站。
上图：消防官兵灭火救人演练。
左图：无锡市举行大型集贸市场消防运动会，员工“火场”一试身手。
姚勇摄
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专栏：
本期话题
职务犯罪
编者按
职务犯罪，是指国家公职人员利用职务上的便利，或者滥用职权，亵渎职守而实施的破坏国家管理职能，危害国家和人民利益的行为。职务犯罪作为当前腐败现象最集中的表现，人民群众深恶痛绝。贪污贿赂、渎职等职务犯罪严重侵蚀党的肌体，直接破坏市场经济秩序，危害各项改革措施的实施，是完善社会主义市场经济体制的严重障碍。
近年来，党中央下大力气抓惩治与防范工作，反腐败工作取得了显著成果。但由于我国正处于体制转轨、结构调整的社会变革时期，客观上存在诱发腐败犯罪的多方面因素，腐败问题在一些地方和部门还比较严重，大要案时有发生，从根本上遏制和防范职务犯罪的滋生、蔓延，还将是一项长期任务。
新闻背景
1998年以来，全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件207103件。其中，贪污、贿赂、挪用公款百万元以上大案5541件，涉嫌犯罪的县处级以上干部12830人，依法查办了一批高官。
目前，全国检察机关已初步形成中国特色检察机关预防职务犯罪工作机制，推出“三网并举”：推动建立党委统一领导下，检察机关发挥职能作用，社会各有关部门参加的社会化预防职务犯罪网络；与有关单位和行业主管部门加强联系，共同开展预防职务犯罪工作的系统预防网络；与发案单位共同开展个案预防的网络以及与经济界、科技界、教育界、法律界等社会各界建立广泛联系的多层次预防职务犯罪社会化预防网络。
全国省级检察院目前已全部设立了预防机构，345个市院和1730个基层检察院设置了预防机构；2707个检察院成立了院内的预防工作领导协调组织；全国检察机关共有专职预防干部5370人。
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专栏：
推动预防职务犯罪立法
推动预防职务犯罪立法，依法治理和预防腐败，是当今世界各国治理腐败的一条成功经验。近年来，一些地方人大依据《立法法》的规定，制定了适用于本辖区的预防职务犯罪地方性法规，一方面反映了对加强预防职务犯罪工作的迫切需要，增强了预防工作的刚性。另一方面，有力地推动了预防职务犯罪法制化的进程。有效预防和解决腐败问题，必须总结预防职务犯罪工作的成功经验，赋予检察建议以及各种预防措施以法律效力，明确社会各界及各行业主管部门预防职务犯罪的职责，治本抓源头，以法的强制力推动各项措施的有效落实。
——许道敏（最高人民检察院职务犯罪预防厅）
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专栏：
加强社会化预防体系建设
职务犯罪是权力犯罪，要把其纳入反腐败工作格局，需建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、群众参与支持的领导体制与工作机制，实现检察机关预防与社会化预防相结合，形成社会化预防体系。
实际工作中，每一时期都应当制定预防工作计划，组织对重大预防项目的联合行动，指导、督促、检查各部门、各单位的预防工作，相互配合，努力形成预防职务犯罪的网络，使职务犯罪失去市场。
——张杰（江苏省宿豫县保安乡政府）
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专栏：
必须加大打击力度
当前职务犯罪特点：一是犯罪领域广，涉及社会各个行业及领域；二是犯罪群体化，往往“拔出萝卜带出泥”；三是犯罪手段多样化、智能化、国际化；四是犯罪金额巨额化，不少案件涉案金额百万以上；五是党政“一把手”犯罪突出。
惩治职务犯罪必须加大监督制约力度，不能对领导干部存在监督“真空”；但关键是必须加大打击力度，重典治吏，不能大事化小，小事化了。
——罗建安（江西省新建县人民法院）
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专栏：
关键要有强有力的监督
职务犯罪归根结底就是滥用权力。要防止权力滥用，一靠制度，二靠监督，三靠自律。而强有力的监督最关键，只有监督有力，才能确保制度的落实，才能警醒个人。首先，职务履行要高度透明，让人民群众看得清楚；其次要疏通人民群众反映问题的渠道，对人民群众的反映要及时查实、答复；第三要建立起有效的保护机制，防止被监督者打击报复，着力形成善于监督、敢于监督、乐于监督的良好氛围。
——李亮（湖南沅江市人民检察院）
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