第9版(民主和法制周刊)
专栏：民主法制述评
为未成年人撑起保护伞
——记重庆市人大常委会“两法”执法检查
雷平 熊昕
“尽管重庆市在未成年人保护和预防未成年人犯罪方面做了大量工作，但用《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称“两法”）的标准来衡量，还有一定差距。未成年人在文化教育、人身保障等方面的权益还不时遭受侵犯，这项工作仍需加强。”这是前不久重庆市人大常委会对所辖4区1县实施“两法”情况进行执法检查后检查组同志的共识。
“两法”颁布以来，重庆未成年人保护已形成了体系。在家庭保护中通过街道（社区）、乡村、学校提高家长素质，对教育未成年人健康成长起到了积极作用。在学校保护中，通过对贫困学生学费减免，减少未成年人失学、辍学，使更多的未成年人享受义务教育权利；在社会保护中，通过开展对校园周边环境整治“扫黄”、“打非”，加强对各级各类青少年活动场所管理，减少了不良因素对未成年人的侵蚀；在司法保护中，通过对严重侵害未成年人合法权益的人和事依法严厉打击，对未成年人违法犯罪的案件有专人或专门机构负责，不公开审理，提供相应的法律援助等，保护了未成年人的合法权益。
消除家庭不良影响
依照《中华人民共和国未成年人保护法》规定，在维护未成年人合法权益的四个主要手段中，家庭保护是第一位的，家长的素质对子女影响极大。从这次执法检查情况看，重庆市在对未成年人保护中，学校方面、司法方面的工作有了长足发展，家庭和社会保护则相对较弱，未成年人权益的保护尚未形成合力。受家庭不良影响在导致未成年人违法犯罪中占有很大比例，特别是未成年人低龄化违法犯罪表现尤其突出。
在未成年人犯罪者中，80％存在因家庭的不良影响造成未成年人性格孤僻、扭曲等不健康心理。如父母双双外出打工，放任了对子女的教育；离异家庭，缺少家庭温暖和教育；溺爱独生子女，放松对子女的严格要求；少数家长本身文化程度低，行为不正当等。
为此，检查组建议：政府要支持社区和学校继续办好家长学校，进一步提高家长素质和教育子女的能力，不断改善家庭教育状况。
加强社会保护力度
如果说家庭是未成年人的第一课堂，那么社会则是未成年人成长的重要环境。检查组发现，目前社会对未成年人的保护状况存在令人担忧的因素。
有的社区缺少供未成年人学习、生活的设施。彭水县河堡小区居委会一位负责人说：“我们这里没有供青少年活动的地方，目前正在积极筹建。”事实上，整个彭水县一个青少年活动中心也没有。从检查结果来看，重庆市40个区县（市）中，有青少年活动中心的仅占10％左右。另一方面，那些有损青少年身心健康的因素却屡禁不止。据重庆市新闻出版局贯彻落实“两法”自查报告反映，仅2001年该局就查缴淫秽色情出版物166个品种，11.8万册（盘），大量的是以青少年为读者对象的日本色情卡通画册和64开口袋书；宣扬暴力、赌博等内容的出版物；宣扬封建迷信的出版物；含有恐怖等妨碍未成年人身心健康内容的出版物等。
为此，检查组建议：要进一步加大社会对未成年人权益的保护力度，使之与家庭、学校、司法保护形成合力，建立起以学校为中心的社会、学校、家庭三方联系机制，继续强化校园周边环境的整治工作，完善社区功能，为未成年人创造一个良好的学习、生活环境，确保未成年人的健康成长。
下决心整顿网吧
许多家长在座谈中谈到网吧对其子女的危害时深恶痛绝，纷纷要求对网吧进行严厉整治，严加管理，对非法的网吧要坚决取缔，以降低或减少网吧对未成年人的危害。
渝中区滨江职中（工读学校）学生家长谭女士抽泣着讲完了她的故事：4年前谭女士与丈夫离婚，儿子判由她抚养，儿子成天打游戏机，不思学习，初二下学期考试三科不及格，实际水平还不如小学三年级的学生。
调查中，群众对网吧的问题反映十分强烈。由于互联网的监管措施、监管技术还不完善，网上出现很多有害青少年健康的内容。
有些地方在对网吧和游戏室的整治管理中存在执法不到位现象，重登记发照、轻监督管理，致使一些网吧成为危害青少年健康的公害。有些网吧不但对“除节假日期间，未成年人不得进入网吧”的规定视而不见外，还为未成年人通宵上网大开绿灯，网吧老板为未成年人上网提供“一条龙”服务：饿了备有饭菜，困了备有床铺，没钱可以赊账……
检查组在沙坪坝区检查时，听到一件令人震惊而又痛心的案子：五年级学生赵某从小父母离异，奶奶好不容易把他拉扯大。不料赵某在网吧赊账欠款后，竟与另外两个同学合谋将自己的奶奶打伤，抢走钱物还账。
为此，检查组在与市政府交换意见时，针对当前网吧对未成年人健康成长带来的恶劣影响和人民群众对此的强烈反映，建议市政府在近期内组织强有力班子，抽调精干力量，集中一段时间，对全市网吧进行一次重点整治。对无证经营的地下网吧要坚决取缔，对依法登记的要严格管理，真正落实平时“未成年人不得入内”和“节假日由家长带领”的规定。同时注意巩固整治成果，建立相关制度，防止网吧泛滥反弹回潮。
全面贯彻落实“两法”
重庆市人大常委会副主任金烈指出：保护未成年人合法权益和预防、减少未成年人犯罪，是事关千家万户广大群众切身利益的大事，是全党、全社会共同肩负的一项重要的政治任务，是贯彻落实江泽民总书记“三个代表”重要思想的具体行动。要充分认识保护未成年人合法权益和预防未成年人违法犯罪工作的重要性、紧迫性，切实加强领导，将其真正摆上重要位置，帮助解决实际问题，真抓真管。要广泛动员全市人民群众，落实社会治安综合治理工作的各项措施，全面贯彻执行“两法”，为青少年健康成长创造良好的社会环境。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
长治市人大进一步深化执法责任制
本报讯 在换届和机构改革后，如何持续做好推行执法责任制工作？近日，在山西省潞城市召开的山西省长治市深化推行执法责任制工作会议，对此作了很好的回答。
近年来，长治市人大常委会根据省人大常委会的有关决定要求，纵向延伸，横向联动，全方位立体推进执法责任制工作及“两错”责任追究制工作，得到广泛关注和好评。
潞城市人大常委会在引深中求创新，纵到底，横到边，全面覆盖，不留空当，立体推进执法责任制和“两错”追究制。从7月15日开始，长治市各位副市长和政府组成部门、直属机构及有行政执法职能的单位负责人作出承诺，在长治日报连续6次进行了公示，把引深推行执法责任制工作与评议测评、公示监督等工作有机结合起来，全市初步形成了一个依法行政、公正司法的良好执法氛围。（卜颖 申培良 李红雨）
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专栏：
高邮市 人大做出决议支持法院执行工作
本报讯 9月19日，江苏高邮市十一届人大常委会第三十四次会议做出了《关于进一步加强市人民法院执行工作的决议》，以规范人民法院执行行为，提高执行效率。据悉，人大常委会为人民法院执行工作专门作出《决议》，此举在全国县级人大中尚不多见。
人民法院执行工作一直是社会关注的焦点和人民群众反映强烈的热点问题。高邮市人大常委会根据宪法和有关法律、法规精神，重申了人民法院依法执行生效的判决、裁定和其他法律文书是代表国家独立行使审判权的重要方面，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
《决议》对社会各方支持、协助和宣传人民法院执行工作提出了明确要求。当事人对人民法院生效的判决、裁定和其他法律文书必须履行。负有法律协助执行义务的单位和个人，应当支持、协助人民法院做好执行工作，除法律规定以外，不得以任何借口推诿、拖延、阻碍执行。拒不履行协助义务或妨碍执行的，人民法院可以向监察机关或者有关单位提出司法建议，并依法作出处理。（顾吉林）
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
新晃县 乡镇人大推行信访办理承诺制
本报讯 最近，湖南省新晃侗族自治县碧朗乡人大兑现了一个承诺：该乡稳溪村稳上组村民到乡人大反映该组组长长期占用已故五保户杨宗泽、杨宗炳的自留山、田。接报后，乡人大承诺在15天内予以解决。7月22日，乡政府组织国土站、综治办、司法所等部门负责人进驻该村进行深入调查、处理这件事，赢得了群众的信任，得到了群众的赞誉。至此，今年以来该乡接待信访18件，承诺办结18件，件件群众满意。
这是该乡人大推行信访办理承诺制度后信访工作出现的新起色。今年年初，该乡充分发挥乡人大监督职能，推出了“信访办理承诺制度”，要求人大信访办接待群众来信来访时，与信访人同时签订“信访办理承诺书”。签订承诺书后，乡人大对口转交有关单位及时办理，同时督查办理情况。目前，该县23个乡镇人大都在推行信访承诺制，半年来共办信访承诺件614起，越级上访、重复上访和集体上访数量明显下降，稳定了社会治安，融洽了干群关系。（姚茂然 杨天郑 潘昌泽）
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专栏：
边境风景线
担负着广西边海防地区边防保卫和处置突发事件等特殊使命的广西公安边防总队首支“边境治安巡逻中队”日前在南宁正式组建。这支巡逻中队的成立，标志着广西边境治安的管理方式将由过去的静态管理逐步转变为动态管理，这一举措，在全国公安边防部队中尚属先例。
广西有2600多公里的边海防线，今年7月中旬以来，广西公安边防总队从全区公安边防部队中严格挑选出200多名军事技能过硬、实战经验丰富和作风纪律严谨的年轻官兵，组成8个边境治安巡逻中队，并有针对性地开展了为期1个月的边境捕歼、处置突发事件等各种科目的实战演练。新组建的每个“边境治安巡逻中队”均配备了执勤装备车、枪支、警棍、盾牌等装备，驻地分别设在凭祥、龙州、靖西、东兴等4个边境县市沿边公路的边境线上，其担负的主要任务是对广西陆地边境沿边公路进行治安巡逻，一旦出现警情，离现场最近的一组巡逻队员将会在第一时间赶到现场处置。
防城港公安边防支队成立了首支女子巡逻中队，成为边境重镇东兴的一道风景线。图①：边防女警官在国境线上放飞和平鸽。图②：女战士在边境线上值勤。图③：女兵们刚刚结束训练。何运斌 黄宜乐 李求旺摄影报道
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专栏：
维护法制统一 加强备案工作
——访国务院法制办公室副主任宋大涵
本报记者 柳晓森
依法建立健全法规、规章和规范性文件的备案制度，是维护社会主义法制统一的需要，也是推进依法行政的迫切要求。在我国市场经济愈加成熟，并成功加入世界贸易组织的新形势下，如何进一步加强我国的备案工作，成为摆在我们面前急需解决的问题。为此，记者访问了国务院法制办公室副主任宋大涵。
记者：备案工作如此重要，那么，这项工作所要坚持的原则是什么？
宋大涵：维护社会主义法制统一是备案工作必须始终坚持的原则。我国是统一的单一制的社会主义国家，没有以宪法为核心和基础的社会主义法制统一，就不能维护国家的统一、政治的安定、社会的稳定，就会妨碍社会主义市场经济体制的建立和完善，妨碍全国统一的社会主义市场的形成。开展备案工作，最根本的就是要维护社会主义法制统一。坚持法制统一原则是贯穿整个备案工作始终的灵魂。离开了法制统一原则，备案审查就没有了标准，备案工作就失去了意义。在备案工作中维护社会主义法制统一，必须坚持地方性法规不得同法律、行政法规相抵触，规章和规范性文件不得同法律、行政法规和其他有关上位法相抵触，规章之间、规范性文件之间不得相互矛盾的原则。
近几年，国务院法制办紧紧围绕党和国家中心工作，不断加大审查工作力度，努力探索和完善有关审查的工作制度，积极开拓备案审查工作的新方式、新方法，对涉及整顿市场经济秩序、行政审批、行政处罚、行政收费等内容的规章、地方性法规进行重点审查。一九九八年至二○○二年上半年，共重点审查了地方性法规、规章三百三十五件，处理了一百三十四件。同时，还协调了一些部门规章同地方性法规、地方政府规章的矛盾。
记者：现在备案工作存在哪些问题？
宋大涵：目前法规、规章和规范性文件备案审查工作与维护社会主义法制统一的客观要求还有一定差距，主要表现：一是一些地方性法规、规章存在的违反法律、行政法规规定以及规章之间相互矛盾等问题，还没有全部及时得到纠正、解决。二是规范性文件备案制度建设还有待进一步完善。同时，规范性文件备案工作中制而不备、备而不审的问题比较突出。据不完全统计，地方各级行政机关制定的规范性文件约两百多万件，但是一九八七年以来，三十一个省级政府所属工作部门以及市级人民政府向省级政府报送备案的规范性文件不足两万件，纠正的只有四百余件。三是一些地方和部门的备案工作缺乏应有的组织保障。
记者：我们应当怎样加强备案工作？
宋大涵：我们应该紧紧抓住实现备案工作总体目标的关键环节。首先，建立统一、完善的备案工作体制。基本内容是：国务院对地方性法规、地方政府规章和部门规章实施备案监督，省、自治区人民政府对较大市规章实施备案监督；县级以上地方各级人民政府对所属工作部门和下级人民政府的规范性文件实施备案监督，全面建立规范性文件备案工作体制；实行垂直领导的部门建立本系统的规范性文件备案监督工作体制。县级以上各级政府法制机构具体履行备案审查工作职责，加强对下级备案工作的指导。其次，实现对规章和规范性文件的全面监督。除具体行政行为和行政机关内部行为外，规章和其他需要公民、法人和其他组织普遍执行的规范性文件都要纳入备案监督范围。再次，突出审查，把备案工作重心转移到审查上来。
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专栏：法治论苑
视察最好不打招呼
梁永刚
今年以来，河南省平顶山市新华区人大常委会在组织代表视察时，一改过去预先通知、部门准备、组织视察、提出建议“四步走”的老“套路”，视察前不打招呼，视察中不沿安排好的路线走，而是临时决定视察内容和路线，直接接触基层群众，收到了好效果。
根据宪法和法律规定，视察“一府两院”工作，是法律赋予人大代表的重要职责，也是执行代表职务的一种重要方式。眼下，不少地方人大及其常委会在审议“一府两院”工作时，都要组织常委会组成人员和人大代表开展视察活动，了解被审议工作的开展情况，为会议有针对性地审议做准备。这是改变脱离实际的“关起门来听汇报，凭汇报材料审议”，注重实际与汇报相结合，提高审议质量的重要举措。但不容忽视的是，有一些地方人大及其常委会在组织人大代表视察时，总是习惯于提前向被视察单位发出视察通知，详细地告诉他们视察的时间、内容、方式和地点。视察时，常常由被视察单位上级主管领导亲自陪同前往，前呼后拥，甚至动用警车开道。每到一处，先是去被视察单位安排好的地点了解点上情况，然后再听听主管部门领导的面上情况汇报。
笔者认为，如此开展视察，虽声势浩大，引人瞩目，但却收效甚微。这样做不仅仅是把为会议审议提供全面、真实、准确信息服务的视察活动变成了走形式的“走马观花”，更重要的是无形中助长了一些单位弄虚作假、不干实事的歪风，损害了人大代表在人民群众中的威信和形象。
提前打招呼至少可能有三方面弊端：首先是被视察单位不能真实提供有关情况，因其上级业务主管部门领导参与了视察，被视察单位的负责人和工作人员担心自己的考核、奖金、提拔、晋级等会受影响，因而汇报时只讲成绩，对于问题和不足闭口不谈，使视察组根本听不到基层群众的建议和意见。其次是视察组不能了解真实情况。因被视察单位提前接到了视察通知，他们可以组织人马就视察内容进行突击式的“加工”和“包装”，以应付人大视察组的视察。再次是视察的范围太狭窄，视察面小，以个别现象代替面上工作，使视察了解的情况不全面。
视察前不打招呼，不发视察通知，随机抽样确定视察单位，临时决定视察内容和路线，不邀请被视察单位的上级主管部门领导参加，既可以防止让被视察单位牵着代表的鼻子走，又能减少上级主管部门领导陪同视察带来的负面影响，便于代表利用更多的活动空间和余地，通过少听领导汇报、多与群众座谈、多深入实地察看、个别走访、抽样调查等多种形式接触群众，力求多途径、多渠道地了解掌握全面、真实的第一手资料。笔者认为，这种轻车简从、明察暗访、“一竿子插到底”的视察方法，不仅减轻了基层单位的负担，而且还把视察真正变成了解民情、反映民意、集中民智的过程，值得各地人大及其常委会借鉴和提倡。
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