第11版(国内政治专页)
专栏：
最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》有关问题的说明
2002年9月5日，最高人民法院审判委员会通过《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，该规定将于2002年11月1日正式施行。
法律依据
《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（简称司法解释）的主要法律依据是：民事诉讼法第十六条、人民法院组织法第二十二条；民法通则、合同法和人民调解委员会组织条例的有关规定。
重点说明的两个问题
（一）人民调解协议的性质。司法解释第一条规定，符合下列四个条件的人民调解协议，具有民事合同性质：一、调解的主体是人民调解委员会；二、具有民事权利义务的内容。三、协议是书面形式。四、双方当事人签字或者盖章。
人民调解协议实际上就是传统民法上的和解合同，其最大特点在于：它是对已经发生的争议达成的如何处理该争议的协议。这是它与合同法规定的15种有名合同的最大区别。但是，人民调解协议仍然是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，应当属于合同法所调整的合同，只不过是一种无名合同而已。
（二）人民调解协议的效力。只要人民调解协议符合法律规定的有效条件，就对双方当事人具有法律的约束力。为了依法维护调解协议的效力，充分保护诉讼当事人的合法民事权益，人民法院受理涉及人民调解协议的民事案件后，要按照司法解释第4、5、6、7、8条的规定，认真审查调解协议的内容，准确认定调解协议的效力。
司法解释颁布的意义
司法解释的公布实施，为人民调解制度注入了新的生机与活力，进一步促进了人民调解法律制度的完善。它不仅为人民法院公正审理涉及人民调解协议的民事案件提供了依据，同时也对人民调解委员会调解民间纠纷提供了依据，还对我国的合同法理论和民事诉讼法理论的完善积累了审判实践经验。
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专栏：
河北省石家庄市桥西区仓安路社区人民调解员正在调解家庭纠纷。
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专栏：
把出发点和落脚点放在预防上
——让人民调解真正成为维护社会稳定的“第一道防线”
司法部部长 张福森
推进人民调解制度改革和发展，是落实“三个代表”重要思想的具体要求，是加强和规范新形势下人民调解工作的客观要求，是适应时代发展完善我国人民调解制度的必然要求。
目前，调解作为一种诉讼程序之外解决社会矛盾纠纷的有效方法，受到各国司法界的高度重视。无论是发达国家还是发展中国家，都在学习我国的人民调解制度，并结合他们本国的历史文化和法律制度加以发展。我国人民调解制度在有些方面，有些地方已经落后于时代发展需要，与一些国家类似做法相比，有一定的差距。因此，及时跟踪国际诉讼外调解的发展趋势，积极推进人民调解工作改革和发展，逐步健全和发展适应时代发展趋势，符合我国实际，富有成效的人民调解制度。
新形势、新任务对人民调解工作提出了全新的、更高的要求。如何适应这种要求，努力提高人民调解工作的水平，从当前和今后一个时期看，主要应该在“三个坚持”上狠下功夫。
第一，要坚持为改革、发展、稳定服务。要增强大局意识，不能因为人民调解工作处在最基层，处理的往往是一些民间小事，就认为它无关大局，可有可无；要增强责任意识，不能因为疏于调解，或调解工作搞得不好，造成纠纷激化，影响社会稳定；要增强作为意识，克服无所作为的思想，切实增强工作的责任感。一方面要积极调解，及时化解民间纠纷，努力把可能激化的矛盾纠纷减少到最低限度。另一方面，要把出发点和落脚点放在“预防”上，科学地把握民间纠纷产生演变发展的规律，对民间纠纷产生的原因，如何防止民间纠纷激化，及时化解民间的法律依据、政策等等，要进行深入研究。总之，要努力做到对各种民间纠纷“抓早、抓小、抓苗头”，防激化，使人民调解工作真正成为维护社会稳定的“第一道防线”。
第二，要坚持法治与德治相结合。人民调解工作要坚持依法调解，注重从法律的角度对当事人进行教育、解释和劝导，促使当事人知法、懂法、守法、护法，维护合法权益，履行法定义务，自觉依法办事。要通过依法调解一件件具体的纠纷，使广大公民受到生动的法制教育，促进公民法律素质的提高，促进基层社会法治化水平的提高。广大人民调解员自觉地坚持依法调解，使人民调解工作从内容到形式、从过程到结果都合乎法律的要求，保证调解工作公正合法，努力提高人民调解的社会公信力。
与此同时，人民调解还应该与社会主义道德建设相结合，通过具体的纠纷调解，把社会主义道德观念不断灌输到基层干部群众的头脑中，积极营造有利于公民道德建设的社会氛围。
第三，要坚持改革创新，与时俱进。
一是依法确认人民调解协议的法律约束力。最高人民法院的司法解释是对人民调解工作的有力支持，对于加强新时期人民调解工作的改革与发展具有十分重要的意义。
二是进一步完善人民调解的组织形式。长期以来，村（居、企业）调委会是人民调解工作的基础，是广大群众民主自治的较好形式之一。由村（居、企业）调委会、调解小组及“十户调解员”、“楼院调解员”组成的三级调解网络，实践证明是行之有效的组织形式，应该坚持。要根据新时期、新形势的特点规范其行为，增强其活力。同时，还要根据化解民间纠纷，维护社会稳定的需要，在乡镇街道建立和完善人民调解组织，将乡镇街道的司法调解中心逐步规范到人民调解的工作范畴，这既符合维护社会稳定的需要，也符合依法行政的要求。乡镇人民调解组织的主要职责是负责跨地域、跨单位的纠纷和重大疑难纠纷的调解。由于人民调解委员会是群众性组织，因此，乡镇街道人民调解委员会与村居人民调解委员会没有领导与被领导的关系，都统一接受基层人民政府和基层人民法院的指导。
三是进一步改善人民调解员队伍的结构。要按照法律政策的规定，积极推行选举与聘任相结合的制度，优化调解员队伍。同时，更多地整合社会力量，吸收一些热心公益事业、品行良好、有专业知识的人士，如国家公务员、离退休干部特别是离退休的法官、检察官、律师、法学专家以及其他志愿者等，建立起一支专职调解员与志愿者相结合的人民调解员队伍。
四是进一步强化人民调解工作的制度化、规范化建设。要建立健全人民调解工作制度，严格工作程序，克服工作中的随意性。调解纠纷要坚持公开、公平、公正，切实保障依法调解、平等自愿、不限制当事人诉讼权利三项原则的落实，保障人民调解的民间性、自愿性。要特别重视提高人民调解协议的规范化水平，这是人民调解与诉讼制度相衔接的重要一环，是调解协议具有法律约束力的基础和前提。
司法行政机关作为指导人民调解工作的政府部门，要加强对人民调解工作的指导，要不断加强人民调解员队伍建设，要与人民法院密切配合，与时俱进，扎实工作，努力开创人民调解工作的新局面，以实际行动迎接党的十六大的召开，为推进社会主义现代化建设，为建设社会主义法治国家作出新的更大的贡献。
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专栏：
人民调解是一项具有中国特色的法律制度。《宪法》和《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》等法律、法规对人民调解工作都有明确的规定。实践证明，人民调解已成为解决社会矛盾纠纷的重要途径和有效方法之一，成为开展社会治安综合治理，维护社会稳定的一支重要力量，是我国民主法制建设的重要内容。日前，最高人民法院和司法部分别
颁布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、《人民调解工作若干规定》，中央办公厅、国务院办公厅发出通知，批转了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》。这三个文件进一步巩固和完善了我国的人民调解制度，对于改革和发展人民调解制度，充分发挥人民调解工作在维护社会稳定中的积极作用，具有重要意义。本版邀请有关部门的领导和专家学者，围绕我国人民调解制度，从不同角度进行了阐述和研讨。——编者
人民调解制度是人民群众自我管理、自我约束和自我服务的一项优良制度，是解纷息争、化解社会矛盾的一项有效制度，因此应进一步——
推进人民调解制度的完善
最高人民法院院长 肖扬
坚持解放思想、实事求是，与时俱进、开拓创新，进一步推进人民调解法律制度的完善与发展，是实践江泽民同志“三个代表”重要思想的体现。
我国的人民调解制度，是中国共产党在陕甘宁边区时期创造发展起来的具有中国特色的重要法律制度。新中国成立半个多世纪以来，在各级党委的领导、人民政府和人民法院的指导下，人民调解组织不断发展壮大，特别是党的十一届三中全会以来，人民调解工作从组织建设、制度建设到工作范围，都进入了健康快速发展的时期，在促进经济发展、维护社会稳定、推动社会全面进步中发挥了重要作用，赢得了国内外的广泛赞誉。实践证明，人民调解制度是人民群众自我管理、自我约束和自我服务的一项优良制度，是解纷息争、化解社会矛盾、维护社会稳定的一项有效制度，是适应当前我国经济与社会发展、符合最广大人民根本利益的一项重要制度，具有强大和旺盛的生命力。
巩固和完善人民调解制度，对于新形势下及时妥善处理人民内部矛盾具有重要意义。各级人民法院要积极支持并加强对人民调解工作的指导，同司法行政部门一起进一步建立和健全解决社会矛盾的有效机制，充分发挥司法机关、行政机关和其他社会组织解决社会矛盾的作用，使人民调解、行政调解和司法调解协调发展。要充分认识建立健全这种有效、多层次的解决社会矛盾纠纷的机制，对于保护人民合法权益，促进团结和睦，维护社会稳定，保障经济发展的重要意义，尽最大可能把矛盾解决在萌芽状态，解决在基层。
为了进一步巩固、完善和发展人民调解工作，不久前，最高人民法院通过了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，以司法解释的形式明确了人民调解协议的性质和效力。司法部在广泛调查研究的基础上，制定了《人民调解工作若干规定》，对人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解行为和程序等做出了具体的规定，进一步加强和规范了人民调解工作。这两个文件的颁布，为我国人民调解法律制度注入了新的生机与活力，使新世纪的人民调解工作进入了一个新的发展时期。
为进一步加强新时期人民调解工作，当前，各级人民法院特别是基层人民法院及其派出法庭必须做好以下几方面的工作：
第一，要积极支持人民调解工作，加强对人民调解工作的指导，推动人民调解工作健康发展。人民法院的审判工作与人民调解工作既有区别，也有联系，两者之间相互衔接、相互补充、相互促进，是一种良性互动的关系，各自在不同的阶段、以不同的特点发挥着化解民间纠纷、维护社会稳定的作用。人民调解是在人民群众自愿基础上，通过人民调解组织的工作促使双方协商解决民间纠纷的一种方式，而人民法院的审判工作则是以国家强制力为后盾依法行使审判权的专门活动。人民调解工作的完善，需要人民法院在业务上给予指导；同时，做好人民调解工作，也能为人民法院公正高效地审判案件奠定良好的基础，有利于实现“公正与效率”的工作主题，使人民法院真正成为化解社会矛盾的最后一道防线。加强和改进人民法院对人民调解工作的指导，是人民法院的一项重要任务。这种指导主要是通过对涉及人民调解协议的民事案件的审理来进行，而不是直接介入人民调解组织的调解活动。人民法院在审理涉及人民调解协议的案件时，对有效的人民调解协议，应当依法予以维护；对无效或者可撤销的调解协议，应当依法予以纠正；对于人民调解工作中存在的问题，人民法院可以适当方式告知当地司法行政机关和人民调解组织，建议它们在今后的调解工作中不断改进。
第二，要加强调查研究，努力提高对人民调解工作的指导水平。新时期人民调解工作所面临的各种矛盾和问题，是社会进步与社会转型时期不同价值观念、利益观念和是非观念相互碰撞的结果。各级人民法院特别是基层人民法院及其人民法庭，要在指导人民调解工作中发挥职能作用，就必须加强对新情况、新问题的调查研究，努力提高对人民调解工作的指导水平。当前，基层人民法院及其人民法庭的重要任务就是要认真学习好《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》。这一规定，不仅是人民法院审理涉及人民调解协议民事案件的法律依据，而且也是人民法院指导人民调解工作的重要指南。
第三，要进一步深化民事审判方式改革，建立和完善与人民调解工作相衔接的简捷、经济的诉讼程序。最高人民法院司法解释规定，人民法院审理涉及人民调解协议的民事案件时，一般应当适用简易程序，这就要求我们必须进一步改革和完善现行的民事简易程序。最高人民法院将及时总结这方面的成功经验，进一步扩大民事简易程序的适用范围，改革和完善现行民事诉讼中的送达制度，尽快制定出人民法院关于适用简易程序审理民事案件的具体规定。同时，人民法院也要进一步加强诉讼调解工作，努力提高诉讼调解结案率。总之，我们要尽快建立一种确保办案公正、有利提高效率、资源配置合理、适应社会主义市场经济发展的现代民事诉讼机制。
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专栏：
新的动力和生机
清华大学法学院 张卫平
人民调解作为我国民间调解的延续和发展形式曾经在纠纷化解方面起到十分重要的作用，被誉为“东方经验”，为西方国家纷纷借鉴并有所发展。改革开放以后，随着我国法制体制的逐步建立，民事诉讼渐渐成为解决民事纠纷的主要途径。过去，因没有建立或健全的民事诉讼机制，人们在解决纠纷方面便依赖于其他机制，而一旦刚性的民事诉讼机制得以建立，人们便转向对民事诉讼机制的依赖。并且，在现代意识的整体冲击下，维系一种传统的纠纷解决方式似乎已经不合潮流，似乎只有拿起诉讼的武器解决纠纷才是一种现代意识。另一方面，人们权利意识的强化使人们不仅在乎权利的纸面化，更在乎现实的权利及权利实现，民事诉讼机制所具有的权利实现的强制性，对满足人们的这一愿望就具有了实在的魅力。
近年来，在我国民事诉讼机制成为解决民事争议的主要方法和手段的同时，许多西方国家却日益重视非讼解决机制，强化解决纠纷手段和方法的多样化，这是因为人们已经意识到民事诉讼机制在解决民事诉讼纠纷方面的非完美性。民事诉讼机制与非讼机制相比尽管有诸如权利实现的直接强制性和复杂的程序权利保障机制，但民事诉讼机制也同时存有若干短处。最突出的有：1.解决纠纷的成本高。2.解决纠纷的周期长。3.解决纠纷的刚性化。虽然关于民事诉讼的改革试图克服这些短处，而且也取得了一定的成效，但基于民事诉讼机制本身的结构，这些短处不可能完全被克服，因为一旦克服，民事诉讼机制的特有功能也就可能同时丧失。
基于这样的现实，发展、完善人民调解制度就成为迫切需要解决的问题。人民调解的非约束力，是人民调解制度无法与时俱进的瓶颈所在。人民调解在解决纠纷方面的功效完全建立在纠纷当事人之间的道德自律基础上。没有较强的道德自律，人民调解便很难发挥作用。要解决这一问题就必须借助于国家强制力。即在调解当事人一方不履行人民调解所达成的协议时，可以通过人民调解制度与诉讼机制的连接，确保其约束力，并通过法院的执行力保障权利义务的实现。最高法院的司法解释正是将人民调解的协议视为当事人双方之间的合约，使调解协议具有了法律上的效力。在一定程度上，在现有制度基础上，使人民调解的瓶颈问题得以解决，使人民调解制度在后诉讼时代获得了发展的动力和生机。
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专栏：
拓宽业务范围 确定协议效力
中国政法大学 杨荣新
由人民调解委员会主持的人民调解工作，在我国有很大的发展，它符合中国的国情、社情和民情。按照现行规定，人民调解的范围一般是婚姻、家庭、邻里、赔偿等常见性、多发性纠纷。实践证明，这已不能满足社会生活的实际需要，应加以拓宽。还应当包括以下几个方面：一般民事纠纷，诸如婚姻、家庭、析产、继承等；民事违法行为所引起的纠纷；反社会公共道德引起的纠纷；轻微刑事违法行为引起的纠纷，例如，侮辱、诽谤、损害名誉、虐待、干涉婚姻自由等。
以上这些调解的对象，基本上是公民个人间的纠纷。但随着经济的发展，乡、镇企业和其他中小企业增多，它们之间以及它们和公民之间的纠纷，也亟需解决，亦可纳入人民调解的范围。
自愿合法达成的人民调解协议，具有法律效力。
首先，具有合同效力。合同是公民、法人和准法人组织之间，在平等、自愿协商的基础上，所达成的设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。民事纠纷的当事人在自愿基础上，经过平等协商、在人民调解委员会主持下达成的有关民事权利义务的协议，当然具有民事合同的性质。而且还与一般合同不同，比一般合同真实合法。
其次，可经过公证证明具有强制执行力。凡有债权内容的人民调解协议，双方当事人协商同意，可向公证处申请公证。经审查，认为调解协议真实合法，即可依法给予执行签证，赋予调解协议以强制执行效力。
第三，有条件地赋予人民调解协议以直接法律效力。这是一种远景设想，也是人民调解组织应树立的远大理想和争取目标。众所周知，目前各类仲裁机构的裁决已具有强制执行力，一方仲裁当事人拒不履行生效裁决确定的义务，对方仲裁当事人即可向有管辖权的人民法院申请强制执行。人民调解委员会和仲裁委员会同属民间性、群众性组织，均无任何司法、行政权力，均须双方当事人自愿选择，故而赋予人民调解协议以生效法律文书效力，具有强制执行力。目前有些人民调解委员会已拥有较高水平的调解员，较好的办案设备，比起某些城市的仲裁委员会毫不逊色。如果人民调解协议是正确的合法的，即可提请有管辖权的人民法院给予审查，审查合格的予以登记，即具有法律效力，可作为执行根据；经审查不合格的，则不予登记，指出缺点错误使其改正。这一做法当然需要立法或司法解释的支持。民事诉讼法就有这个意思，民事诉讼法第十六条规定：“人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正。”合乎逻辑的推理，对于符合法律的调解，则应支持。支持的有效方式就是对其调解协议书进行审查，正确合法的赋予强制执行效力。
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专栏：背景资料
司法部关于《人民调解工作若干规定》的简介
2002年9月26日，司法部部长张福森签发第75号部令，发布《人民调解工作若干规定》，于今年11月1日起施行。《人民调解工作若干规定》对人民调解组织、队伍、制度、业务建设等作出了明确的规定，主要包括了以下内容：
一、进一步明确和拓展了人民调解的工作领域。在关于人民调解委员会任务的规定中增加了“防止纠纷激化”、“预防纠纷发生”的内容。同时，适当拓展了人民调解工作的范围，规定人民调解委员会调解的民间纠纷，包括“发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷”。
二、发展和完善了多种形式的人民调解组织。将“司法调解中心”等各种形式的乡镇、街道调解组织纳入到人民调解制度范围，使之成为规范的人民调解组织，并明确了其职责、任务。
三、适当提高了担任人民调解员特别是乡镇调解人员的条件，增加了文化水平的要求。肯定了聘任可以作为人民调解员产生的一个重要方式。同时还规定可以把辖区内懂法律、有专长、热心人民调解工作的社会志愿人员作为选聘对象。
四、进一步规范了人民调解工作程序。把人民调解协议的订立和履行作为人民调解工作的重要环节，规定人民调解委员会对经调解的纠纷，具有民事权利义务内容的或当事人要求制作书面调解协议的，应当制作书面调解协议，并严格规范了人民调解协议的内容和制作要求。
五、改进和加强了司法行政机关对人民调解工作的指导。规定，各级司法行政机关要切实加强对人民调解组织及人民调解员的管理，保障人民调解组织符合规定的设立条件；保障人民调解员符合规定的选任条件；加强对人民调解员的培训工作，保障人民调解活动的公正性、合法性；对工作中作出突出贡献的人民调解委员会、人民调解员给予适时的表彰和奖励；积极争取支持，保障人民调解工作的指导和表彰经费，协调落实人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴经费；《人民调解工作若干规定》还特别明确地规定了乡镇、街道司法所、司法助理员指导人民调解委员会工作的具体职责。
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