第10版(立法与执法)
专栏：法制纵横
依法行政的关键何在
张武扬
依法行政的关键是什么？责任在政府，关键在领导。
根据宪法和组织法的规定，各级政府是行政政权的主体，各级行政机关实行行政首长负责制。因此，各级政府和政府各部门的工作人员特别是领导干部，都要从巩固党的执政地位、维护国家政权的高度，全面、深刻领会依法行政的精神实质，充分认识依法行政对于建设廉洁、勤政、务实、高效政府的重大意义，增强依法行政的自觉性。
首先要树立行政权力来自人民和行使权力必须合法的意识，正确解决治“官”与治民的问题。政府工作人员是人民的公仆，同时又是人民进行社会主义建设的领导者，其手中的权力本质上是属于人民的，同时，这种权力又主要是通过政府工作人员来行使的。如何正确处理这种身份与权力的二重性，直接关系到我们国家政权的性质，关系到政府机关与人民群众的关系。如果不能始终保持清醒头脑，摆正自己与人民的关系，正确看待和运用手中的权力，再加上封建残余思想的影响，人民的公仆就有可能转变成人民的老爷，人民的权力就有可能转化为个人的权力，就会产生消极腐败现象。因此，各级政府工作人员特别是领导干部都要明确，依法治国本身就包括了行使行政权力的法制化。也可以说，依法治国，第一位的含义是要依法治“官”，依法治权，以此保证各级国家机关及其工作人员依据法定职权、按照法定程序办事，正确行使权力，防止滥用权力，才能把各自职责范围内的事办好。
其次要树立依法行政的法制意识，改变过去习惯于单纯按行政领导意志行事的做法，牢固树立行政权力只能依法行使的观念，只有依法办事才能管理好社会事务的观念，违法必须承担法律责任的观念。
第三是必须在政府各项工作中贯彻依法行政原则，努力提高依法行政水平。依法行政必须始终贯彻为人民服务的宗旨，将依法管理、严格执法与热情服务结合起来。特别是在关系到人民利益的重大决策中，要倾听人民群众的呼声，让人民群众成为行政决策的积极参与者而不是被动接受者。在处理整体和局部、全局与部门的关系时，要以最大多数人民的最大利益为根本原则，而不能从局部利益出发。在履行管理职责、配置社会资源方面，都应当做到公开透明，杜绝“暗箱操作”。
第四是依法行政必须贯彻深化机构改革的精神，把依法办事与转变政府职能结合起来。我国正处于体制改革和政府职能调整过程中，现有法律规定和执法职能配置不应当是一成不变的，而应当随着职能转变、职责调整和体制改革而变化。立法和行政执法要体现政府职能转变的要求，使政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。要按照加入世贸组织的要求，合理调整政府职能，既要把该管的事管住、管好，又要把社会可以自我调节和管理的事情真正交给社会、交给企业、交给社会中介组织，把群众自治范围内的事情交给群众。要通过简化审批程序、简化工作环节来确定行政管理边界，使行政权力与利益脱钩。
第10版(立法与执法)
专栏：依法行政巡礼之二
根治行政执法“打架”
——点击相对集中行政处罚权
本报记者 徐运平
青岛市如今天更蓝了，街道更洁净了，交通更顺畅了，街头已经很难看到被群众称为“草帽游击队”的无照商贩。青岛城市管理的变化，与这个市开展相对集中行政处罚权试点工作是分不开的。
作为国务院确定的相对集中行政处罚权试点城市之一，青岛市1998年设立城市管理局，作为市政府在城管方面集中行使行政处罚权的行政机关，具体行使涉及城市规划、市容环境卫生、城市绿化、市政、环保、工商、公安交通管理等7个方面的全部或者部分行政处罚权，实行一支队伍，统一领导，分级管理。城市的管理变过去由多个部门实施“突击式”、“运动式”的间断性监督检查，为一个执法部门对涉及城管的事项实行以巡查为主的持续性检查，实现了城市管理的“精简、效能、统一”。
一个新名词：“城市管理行政执法局”
长期以来，在我国的城市管理中，由于机构改革不到位以及体制上的原因，往往出台一部法律法规，一些城市的相应管理部门就增加一支执法队伍，形成了十几顶“大盖帽”管一顶“破草帽”的局面。执法机构多，重复执法，交叉执法，多头执法，效率低下。群众称之为“不该管的管，该管的又没管好”，“看得见的管不着，管得着的看不见”。
根据我国行政处罚法和国务院的有关规定，从1996年开始，北京、天津、重庆等78个大中城市进行了相对集中行政处罚权试点。经过近6年的试点工作，这些城市在城市管理领域有效地根治了过去“游商浮贩占道经营，沿街民房乱搭乱建，江湖术士乱贴广告”等城市“牛皮癣”反复回潮的顽症，提高了执法的有效性，降低了行政成本。这些城市建立的城市管理行政执法局这一顶“大盖帽”，不仅管好了破“草帽”，而且经过综合执法，城市的环境、卫生、市政管理等方面都得到了显著改善，一些城市管理的“老大难”问题也得到了解决，城市面貌焕然一新。
杭州、哈尔滨、长沙、苏州等试点城市，在撤并有关行政机构的同时，成立了一个新部门——城市管理行政执法局，集中统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权。
一支新队伍：执法不再“打架”
在我国城市管理领域中，多数管理部门的传统模式是“一条龙”管理，从立规矩到执行，从管理、审批到监督、处罚，都由一个部门决定，缺乏有效的制约、监督机制，行政执法中存在较大的随意性。这样，难以从制度上解决滥用权力、权钱交易等腐败问题。同时，从省到市、县的同一方面的行政主管部门都行使同样的权力，在多头管理之外，又形成了多层执法、重复处罚、执法“打架”等问题。
黑龙江省牡丹江市原市政公用局、市容环卫局两个城市管理的“婆婆”撤销了，原来属于这两个局的行政处罚权集中到城市管理行政执法局，而相应的审批权和其他管理权限集中到了市建委。“婆婆”少了，城市管理不但没有削弱，而且街净、水清，市容发生了明显变化。
按照精简、高效的原则，挂牌成立城市行政管理执法局的试点城市，行政执法人员普遍比改革前减少了20—30％，有的地方甚至减少了50％以上。长沙市原有城管执法队伍7支，正式编制执法人员889人，试点改革后，撤销了城管、市容环卫、市政、绿化四支执法队伍，定编700人、精简189人，精简率21％。
一律“吃皇粮”：树立执法好形象
各试点城市成立的城市管理行政执法机构，经费全部列入政府财政预算，实现了“吃皇粮”。在我国传统的城市管理体制中，由于执法队伍分散，不少地方和部门往往要靠雇佣临时工执法，大多数没有经费保障，“靠山吃山”，导致执法方式简单、粗暴，乱收费、乱罚款、以罚代管的现象比较严重，“管理就是收费、执法就是罚款”，群众反应强烈。
根据国务院的有关规定，城市管理行政执法局严格实行罚缴分离和“收支两条线”制度，罚没收入全额上缴财政，执法经费由财政予以保障，从而规范了行政执法行为。同时，实行正规的公务员管理，不仅杜绝了乱罚款、乱收费问题，而且严把执法队伍的“入口”关，执法人员的素质普遍提高，工作中严格按照行政处罚法的规定统一着装、统一处罚标准、统一处罚程序，依法行政意识和水平显著提高，树立了良好的执法形象，赢得了人民群众的理解和支持。
记者在大连市采访时了解到，实行相对集中行政处罚权后，该市原来在城管中的18支执法队伍精简为一个局，克服了城市管理领域执法主体乱、程序乱的局面，避免了执法“打架”和重复处罚的现象。群众反映说再也不需要应对“数不清的执法队伍”了。城市管理行政执法局的经费由市财政拨款，实行收支两条线。全局制定了《执法人员十不准》等廉政建设制度，实行财务公开通报制度，严格执行罚没程序，实行罚缴分离，不下处罚指标，不搞利益挂钩。为避免乱施处罚现象，他们还实行了“六统一”：统一执法文书、统一执法依据、统一执法标志、统一执法服装、统一财务账户、统一罚没收据。执法局成立以来，共查处和纠正违章行为15万多起，其中作出行政处罚决定1.9万多件，没有一起败诉和上访。
第10版(立法与执法)
专栏：
户访到家门
姚沟村是山东莱西市最偏远的西北山沟，距南墅镇还有40多里。65岁的赵守吉老汉围着大青山转了一辈子，就见过两次公安，都是为案子的事来的。莱西市公安局自去年初实行“户访制”后，包片的民警小王哪个月也要去姚家沟村几回，村里人有个纠纷危难什么的，都愿找他。“户访制”是莱西市公安局在城乡中推行的一种新型乡村警务模式，它的核心是将警力真正下沉到群众中去，进一步密切警民关系，服务现实斗争。“户访制”虽然只实行一年半，可是作为一种新型的警务工作机制，已牢牢扎根于人民群众这片沃土，扎根于每个民警的心田。（附图片）
上图：三峡移民落户莱西市后，成了各有关派出所“户访”的重点。姜山镇派出所逐户走访，发放警民联系卡，登门发放户口，还专门现场为16周岁以上的移民免费照相，换身份证、挂门牌。热情周到的服务使为三峡建设背井离乡的移民流下了热泪。
右图：莱西市公安局开展的户访活动，深受广大人民群众的欢迎。活动中，局长挂帅，局党委成员带头户访，促进了工作深入扎实地开展。这是局长吴进喜深入到韶存庄办事处小夼村征求青岛市人大代表的意见和建议。
胡相才 于良雷摄影报道
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专栏：走检察基层 看执法作风
“自己的刀削自己的把”
——义县人民检察院加强队伍素质建设记事
本报记者 张毅
“要用自己的刀削自己的把！”这是辽宁省义县人民检察院检察长张国英1998年上任后提出来的，他们决心用一丝不苟的管理建设一丝不苟的队伍。
为建立一支特别能战斗的队伍，义县检察院的“杀手锏”就是用制度去管人管事。他们根据上级检察机关等有关教育整顿的规定结合本院的实际，建立健全了27项规章制度，合并成小册子，人手一份，作为全院干部的行动指南。义县检察院在推进人事制度改革工作中，中层干部实行竞聘上岗，基层检察官双向选择，结果就有11名检察官没找到自己的位置，全院干警深受触动。为了强化监督机制，义县检察院开辽宁省检察系统之先河，面向社会聘请了100名检务监督员。与此同时，他们进一步完善了自侦案件跟踪检查制度、错案追究制度，实行“三个一票否决制”，即出现一件错案、出现一名违法违纪干警、出现一次责任事故的科室和干警，取消一切评优资格。由于措施得力，义县检察院连续5年没有出现一件错案和一名违法干警。
2002年，他们获得了辽宁省检察系统“先进集体”称号。
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专栏：走检察基层 看执法作风
安丘市检察院的“服务经”
孟令国
近日，山东省安丘市检察院专门召开执法执纪监督员会议，原本是“挑刺”的会，20余名来自不同岗位的人大代表、政协委员却纷纷对检察院一年多来服务大局的做法大加称赞。
这是对市检察院扎实为全市的工作大局搞好服务，念好“服务经”的结果。
对于怎样才能念好“服务经”，他们确立了重点。
一是集中力量进行综合整治。经过分析，他们认为，在实行市场经济的今天，国有困难企业职工上访的目的已经由以往的讨工作变成了讨说法，只要查明企业亏损或濒临倒闭的原因，就消除了不安定因素。他们将首战选在了濒临倒闭、造成1700多人下岗、职工经常集体上访的安丘市物资总公司及所属公司。他们成立了由反贪局全体人员、财政、审计、公安等部门抽调人员组成的专案组，进驻该系统进行清查清理工作。对一个已经停产6年多且进行过多次清查的系统再进行清查，难度可想而知。清查工作取得了成功，查明了原因，找出了问题，在该系统共立查贪污贿赂等犯罪案件9件9人，追回损失160余万元。去年以来，该院共派出30多个工作组协助乡镇搞好农村后进村庄的综合治理，立查6件农村干部职务犯罪案件，查明了问题，同时为其余村庄解脱了一大批被错告的干部，缓解了干群矛盾。
二是积极配合搞好专项治理。安丘市沙资源丰富，许多流氓恶势力渗透到承包沙场活动中，造成沙资源管理的极度混乱，每年仅沙资源一项流失的财政收入就达几千万元。该院组织精干力量，通过秘密侦查，掌握了利用职权造成全市沙资源秩序混乱的3个关键人物，以及几个流氓恶势力团伙的详细情况。他们与有关部门一道，一举扫除恶势力团伙，安丘的沙资源得以有效管理。
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专栏：
内蒙古公安边防加强边境治安管理
本报讯 内蒙古公安边防总队以维护边境地区社会治安稳定为中心，以“发案少、秩序好、群众满意”为目标，加大对边境地区社会治安的治理力度，受到边境少数民族群众好评。
他们针对边境地区治安形势日趋复杂的情况、加大对违法犯罪的打击力度，截至7月，全部队共出动警力3万余人次，破获各类刑事案件83起，其中重特大案43起，挖出隐案64起，打掉犯罪团伙18个，抓获在逃犯19名，收缴各类非法枪支24支。
该总队充分发挥大队机关和一线主力军作用，把一线指挥机关基层管理部门、机动备勤力量和军警民联防组织等几个方面的因素有机地结合起来，全面加大一线堵截和二线巡查的密度，不断提高发现控制能力和快速反应能力，最大限度地减少管理盲区和工作空档，做到“打、防、控”一体化。（包金华）
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专栏：严打整治纵深行
筑起防范“铁篱笆”
——咸阳市治安防控行动纪实
彦武 郭群 刘刚 海涛
有着2000多年历史的陕西省咸阳市，今年前4个月刑事犯罪呈“五多”现象：刑事犯罪总量增多、侵财案件多、夜间发案多、外来人口犯罪多、城区犯罪多。市公安局决定，从城区入手、从局机关入手，警力下沉，充实一线，构筑起新型的、多层次的城市治安防控网络，解决治安突出问题。很快，咸阳市公安局从机关抽调了警力，组成12个防控大队，按区段分片包干，以徒步为主，实行24小时昼夜轮流滚动巡逻制。从5月份开始为期三个月的治安防控行动，在古都咸阳拉开了序幕。
布网：在“空白地带”
地处咸阳市城乡结合部的毛条西路市邮电局家属院南侧靠铁路一段，为案件多发区域，也是盗抢犯罪比较猖狂的治安空白地带。曾经有两个“摩的”司机在这里被人杀害。5月下旬的一个白天，邮局家属院两辆摩托车竟被犯罪分子从南墙上用绳吊了出去。
为此，市公安局防控支队吴家堡大队的5名同志，忍受着蚊虫叮咬和燥热口渴，连续8天设伏在陇海铁路旁边的草丛之中。5月31日晚上11点半左右，一辆摩托从南向道北开来，正当摩托上下来的两个歹徒持刀行凶准备抢劫时，他们一跃而起，在警用强光手电的照射下，将屡屡在这里行凶抢劫的犯罪嫌疑人当场抓获。
与吴家堡大队一样，其他大队也都强化社会面的控制，最大限度地减少可防性案件的发生，增强了群众安全感，成功地查破了一批新发案件。
整治：以严管促防控
以管制乱，以治促防，是咸阳市这次治安防控行动的主要目标。各治安防控大队有针对性地对辖区重点治安突出问题进行集中整治，取得了显著成果。
位于咸阳市西大门的秦都区陈阳寨辖区的蔬菜批发市场，是农业部定点的西北最大的蔬菜集散地，长期以来该市场治安秩序比较混乱，打架斗殴事件经常发生，一些黑恶势力欺行霸市，严重损害了菜农和小商贩利益。防控大队下到辖区后，立即着手清理整顿，并积极与陈阳寨街道办事处、工商、城管、税务等部门协调，联合下发了《关于整治陈阳寨蔬菜批发市场治安秩序的通告》，严厉打击了一批不法分子，使陈阳寨辖区的蔬菜批发市场重新恢复了往日的喧闹。
联防：植根在群众之中
在这次治安防控行动中，咸阳市公安局的机关民警充分体现了战斗队、工作队、宣传队和为民服务队的思想。防控行动一开始，东风路大队大队长鲁伟刚也给群众印发了《祝你平安十条警示》的宣传单，宣传自我防范知识。民警们热情地多方宣传内部保卫单位的重要性，要求充实保卫人员，加强夜间巡逻，严格门禁制度，有效地防范内部盗抢案件的发生。民警们考虑最多的还是怎样积极调动群众参与治安防范的积极性，建立和完善一种群防群治的运行机制。吴家堡大队在派出所的协同下，积极探索建立了辖区三级治安巡逻网络；化工大队根据城乡结合的特点，大力推广治安中心户长制度；新兴大队会同派出所组织享受“低保”生活待遇的下岗工人，协助管理治安。所有这些有益的探索性尝试都取得了初步成效。
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专栏：
中国法院网正式开通
本报讯 中国法院网www.chinacourt.org于日前正式开通，已开始对外发布审判新闻与审判信息。中国法院网是一个集法制新闻、法律咨询和法律服务等内容于一体的综合性法律专业网站，将在网上独立发布新闻，向社会提供丰富的法律资讯、权威的法院信息、快捷的审判报道，同时为各级法院开展各种信息技术服务。（银胜 素清）
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专栏：
福山检察院指挥中心指导办案
本报讯 山东省烟台市福山区人民检察院发挥指挥中心的作用，积极探索依靠指挥中心办案的新机制。
该院主要抓好了规范上报案件对象、规范上报方式、规范上报程序三方面的工作。截至五月底，该院共立查贪污贿赂等职务犯罪案件二十一件，其中在指挥中心的组织指挥下办理了十六件大要案。（顾丛燕 王建政）
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专栏：
长春警方攻坚会战剿“黑”
本报讯 吉林长春市公安机关近日决定集中三个月时间、集中警力，在全市范围内发起新一轮严打整治攻坚会战，向各类黑恶团伙和流氓恶势力及严重暴力犯罪集中进行围剿。全市公安机关将按照党委政府的统一部署，紧紧抓住“打黑除恶、大案攻坚、追捕逃犯、重点治乱”等关键环节，坚决把当地群众反响强烈、称霸一方的顶尖黑恶团伙彻底摧毁，斩草除根，一网打尽。
（李博夫 刘英和）
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专栏：
滑县构筑打防控一体化
本报讯 河南省滑县公安局在深化基层安全创建活动中，经过不断总结和探索，逐步建成了适合优化治安环境的“打防控一体化”治安防范工程，收到明显效果。目前，全县共建成文明小区和文明村近四百个，一百六十三个金融网点全部与110报警联网，并且实施一套操作性较强的监督和奖惩措施。今年上半年，各类案件的发案率比去年同期下降百分之六十七，全县治安秩序越来越好。（张发世）
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专栏：
丰县警民共建治安防范网
本报讯 今年初，江苏省丰县在全县积极探索群防群治新路子，多家单位共同成立了群防群治领导小组，经过实践摸索，提出群防群治“八联”连环责任制，即县干联镇、镇干联村、村干联组、党员联户、民警联片、法人联点、
居民联防、家长联亲责任制，责任内容包含了监督检查、普法宣传、群众联防、基层创安、发现制止违法犯罪、调解化解纠纷等综合治理诸方面。
（张爱华 彭忠启）
第10版(立法与执法)
专栏：
南阳警方打击涉农犯罪成效大
本报讯 河南省南阳市公安机关把维护农民切身利益作为工作重点，自今年五月份以来，在全市广大农村组织开展了以打击盗窃、抢劫大牲畜、大型农机具、破坏电力通讯设施为主要内容的反盗抢专项斗争。经过两个多月的艰苦奋斗，专项斗争战果辉煌。据统计，全市共破获涉农刑事案件三千余起，其中盗窃耕牛等大牲畜案件五百三十三起，盗窃农机具案件八十五起，破坏电力设施案件四十八起。（朱付新 王海泉）
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