郭松民两会建言：恢复“最高国务会议”制度
恢复“最高国务会议”制度
★郭松民
改革开放以来，自从提出了“党政分开”的改革目标后，在国家政治，尤其是最高政治层面，逐渐出现了最高政治领导权和管理国家日常事务的最高行政领导权，即国务院的权力相分离的现象，国务院因此享有高度的独立性。全国人民代表大会本来拥有对国务院进行监督的权利，但由于人大全会每年只召开一次，会期通常又比较短，这就使得行政领导权往往处于不受监督的状态，这种状况，既在实际的政治、经济生活当中产生了不良后果，同时也埋下了各国家机构间不能有效协调的隐患。
从历史的角度来看，我国宪法曾经通过设立“最高国务会议”制度有效地解决了这个问题。1954年宪法第43条规定：“中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。最高国务会议由中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。”此后的政治实践证明，作为国家机关间的联系协调的机构、作为国家主席对国家事务最高干预权的重要内容、作为与参政党（民主党派）进行沟通的政治性合作组织，最高国务会议贯彻了民主执政的理念，展现执政初始的中国共产党卓越的执政能力，在新中国的政治进程中具有独特的历史和政治意义。
纵观1954年宪法的相关规定，首先明确了最高国务会议的召集主体——国家主席，其次相对明确了参与人员的范围，包括国家副主席、全国人大常委会委员长、国务院总理，而“其他有关人员参加”和“必要的时候”的规定，使得最高国务会议具有充分的灵活性，可以用来讨论处理复杂的、涉及面广泛的或者突然出现的问题。在一定意义上，最高国务会议是宪法赋予国家主席的一项完全的权力，其会议的组织、内容、规模等完全由国家主席掌握，对参与人员、议题、会期等都没有硬性规定，表明最高国务会议组织结构的开放程度很高。
从1950年代的政治实践来看，最高国务会议主要发挥了这样一些作用：会议召集人即国家主席发表带有国家基本政策性和方针性的讲话；有关党政方面负责人向会议做工作性报告；讨论中共中央、国务院提交的重大政策意见或国家政治生活中的重大问题；在“两会”前夕召开的最高国务会议，讨论将提交人大和政协会议的相关报告，协商将提交“两会”的人事提名和任命等。
总的来看，最高国务会议充分发挥了联系协调的功能，尤其是在毛泽东担任国家主席暨最高国务会议主席期间。由于毛泽东同时担任国家主席和中共中央主席，因此党政关系、国家各个机构之间关系是高度协调的，最高国务会议在讨论和干预国家事务、调动民主党派和社会力量参与国家政治等方面更是充分显示了政治影响力。不仅如此，按照宪法对最高国务会议的相关规定，还在实际上赋予了国家主席对国家事务的最高干预权，在某种程度上意味着国家主席对于国家政务具有最高的责任和义务，而其他国家机关被降低为对国家事务只具有从属和执行责任的执行机构。显然，作为国家主席对国家事务干预权的重要机构，最高国务会议的权威性和最高性都是不容置疑的，而由于最高国务会议组成人员的特殊性，其实际权力也是相当有效的，国家主席召集最高国务会议的职权，是其在管理国家重大事务方面所享有的具有实际意义的权力。
自从上个世纪90年代以来，党的第三代领导集体开始执政，并逐渐形成了党的总书记兼国家主席兼中央军委主席的传统，这对于确保党和国家的团结稳定，具有重要意义。但由于始终没有恢复1954年宪法的“最高国务会议”制度，因此，尽管2004年通过的“宪法修正案”增加了国家主席“进行国事活动”的规定，然而由于缺乏“最高国务会议”这样一条有效杠杆，国家主席仍然是“虚位元首”，实际上无法行使对“国家事务的最高干预权”，当然也就无从“对于国家政务具有最高的责任和义务”。这一缺憾，使得党政关系、国家各个机构之间关系出现了不够协调的现象，有时甚至会使外界产生“政出多门”的感觉，毫无疑问，这种状况也影响了国家最高领导人的权威，影响了党和国家的团结。
目前，两会召开在即，笔者郑重建议两会委员、代表，认真总结中华人民共和国建国以来政治经验，恢复宪法关于“最高国务会议”的规定，消除最高政治领导权和管理国家日常事务的最高行政领导权不相统一、不相协调的现象，以利于国家的长治久安。
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